Антикоррупционная экспертиза. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов вопросы теории и практики Алешкова Наталья Павловна
 Скачать 424 Kb.
|
|
Заключение иных органов носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом (в данном случае речь идет о правотворческих органах – авторах нормативного правового акта или его проекта, в котором, с точки зрения, «иного органа» выявлены коррупциогенные факторы. При этом к «иным органам», исходя из вышеизложенного, относятся заключения уполномоченных сотрудников Министерства юстиции РФ и независимых экспертов. Следует отметить, что обязательное рассмотрение заключений иных органов соответствующим правотворческим органом не означает необходимость его безусловного согласия с доводами и выводами, изложенными в заключении, не означает это и принятие именно тех мер, которые предложены в заключении. Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, согласно Порядка, утвержденного Постановлением Правительства РФ, должны разрешаться в установленном порядке. Однако законодательством такой порядок до настоящего времени не установлен. В связи с этим нередко на практике возникают расхождения во мнениях между правотворческим органом, органами прокураты, осуществляющими общий надзор за правотворческой деятельностью ОМС, и органами юстиции, осуществляющими внесение нормативных правовых актов в государственный регистр. Именно правотворческий орган несет всю полноту ответственности за качество принимаемых (издаваемых) им правовых актов, в том числе с возможностью их судебного оспаривания заинтересованными лицами. В случае несогласия с заключением о наличии коррупциогенных факторов, правотворческий орган имеет право оставить свой нормативный правовой акт или его проект без изменения до момента установления нарушений закона в судебном порядке. Решение соответствующего суда, в данном случае, выступит в качестве некоего мерила разницы мнений: все, что незаконно, должно быть приведено в соответствии с законом. Однако, несомненно, все заключения иных органов должны тщательно изучаться правотворческим органом не только с целью устранения дефектов конкретного нормативного правового акта или его проекта, но и совершенствования своей правотворческой деятельности в целом. Изучение таких заключений является частью мониторинга качества правовых актов и оказывает незаменимую помощь в работе над повышением эффективности правового регулирования во всех сферах общественной жизни. В связи с отсутствием в настоящее время какого-либо установленного порядка рассмотрения заключений иных органов по результатам антикоррупционной экспертизы, возможно применение общих правил рассмотрения обращений граждан, установленных законодательством. По результатам рассмотрения заключений правотворческий орган должен не позднее 30 дней направить в соответствующий иной орган письменный ответ с изложением мотивов несогласия с выводами экспертизы либо с указанием мер, принятых для устранения выявленных дефектов нормативного правового акта. Представляется возможным применять изложенную выше структуру экспертного заключения правотворческого органа к заключениям иных органов. В заключении хотелось бы сказать, что в настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно не только в отношении проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества. Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов, в том числе, ответственность правотворческого органа. В случае принятия противоречащего закону правового акта, его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется соответствующая юрисдикция). В случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно. В настоящее время, отрицательная антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного нормативного правового акта или его проекта, но не сможет служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного нормативного правового акта, если его нормы прямо не противоречат закону. Как уже отмечалось выше, законодательством не предусмотрена антикоррупционная экспертиза актов ненормативного характера, хотя именно при издании индивидуально-правовых актов в полной мере проявляются коррупциогенные факторы и могут нарушаться установленные законом права граждан и организаций. Подтверждением объективной потребности в проведении антикоррупционной экспертизы актов ненормативного характера является проведение на практике независимых антикоррупционных экспертиз в отношении, например, проектов конкурсной документации. Так, от Экспертного совета Московского антикоррупционного комитета при Московской торгово-промышленной палате и независимого эксперта Гребинюка Максима Валентиновича в Префектуру Зеленоградского административного округа г. Москвы поступило заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного акта: «Конкурсная документация на проведение открытого конкурса по отбору субъектов малого и среднего предпринимательства для участия в долевом строительстве Делового центра в Зеленоградском административном округе города Москвы по адресу: г. Москва, г. Зеленоград, 16 мкр., пересечение проездов № 657-649». Конечно, конкурсная документация не является нормативным правовым актом, но, во-первых, она была оценена в таком качестве независимыми экспертами, а, во-вторых, в ходе экспертизы были выявлены изъяны конкурсной документации, которые были бы признаны коррупциогенными факторами, если бы действительно были обнаружены в нормативном правовом акте. Например, в «Критериях определения победителя по предмету конкурса (лота)», установлена в качестве критерия определения победителя «информация о деловой репутации организации-претендента: молодежное предпринимательство в иных сферах, в том числе имеющих социальную значимость», который приносит претенденту, обладающему данным качеством, 20 баллов к общему результату. Учитывая то обстоятельство, что в документации не содержится определение молодежного предпринимательства и определение сфер, имеющих социальную значимость, данное положение содержит в себе указанный в Методике коррупциогенный фактор, предоставляя членам комиссии «широту дискреционных полномочий» и содержит в себе «отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения». Не предусмотрено также проведение обязательной антикоррупционной экспертизы в отношении нормативных договоров, заключаемых органами власти, что дает возможность для возникновения дополнительных коррупционных рисков. На основании вышеизложенного, требуется существенная корректировка антикоррупционного законодательства с целью повышения его эффективности. 1 Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета, N 266, 30.12.2008 2 Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета, N 133, 22.07.2009 3 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета.- 8 декабря 2007.- N 276 4 См. приказ правового управления Администрации города Сургута от 03.04.2009г. №8 «Об утверждении «Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного» // Текст не опубликовывался, информационный банк Администрации города Сургута 5 См. ст.15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Российская газета, N 165, 01.08.2007 6 Родионова О.Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал.-№1.-2010.- С.161 7 Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: научно-практический комментарий // М.: «Волтерс Клувер», 2011 8 См. п.2.1 ст.6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в редакции Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ) // Российская газета, - N 266, - 30.12.2008 9 Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366 10 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» с последующими изменениями// журнал «Законность», 2010 г., N 4 11 Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета от 5 марта 2010 г. N 46 12 Подробнее см. Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: научно-практический комментарий // М.: «Волтерс Клувер», 2011 13 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490) // Текст официально опубликован не был, содержится в правовой системе «Гарант» 14 Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // Российская газета от 9 августа 2001 г., N 151-152 15 СЗ РФ.- 1997.- N 33. - Ст. 3895 16 СЗ РФ. - 2005. - N 30 (ч. 1).- Ст. 3108 17 Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции РФ, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения 18 Приказ Минюста России от 27 января 2010 г. N 8 «Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 29 марта 2010 г. N 13 19 Приказ Минюста РФ от 8 сентября 2011 г. N 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» // Российская газета от 16 сентября 2011 г. N 207 20 Приказ Минюста РФ от 1 апреля 2010 г. N 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» // Российская газета от 21 апреля 2010 г. N 84 21 Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 ноября 2009 г. N 482 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства экономического развития Российской Федерации» // Российская газет» от 14 января 2010 г. N 4 22 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета от 8 октября 2003 г. N 202 23 Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» // Российская газета от 24 апреля 2009 г. N 73 24 Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант» 25 Брылев Н.И. Методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность «Методики проведения экспертизы на коррупциогенность правовых актов и иных документов в целях создания в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // http://www.nbrilev.ru/metodika_expertiza_korrupciya.htm 26 См., например, порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 14 декабря 2009 г. N 988н // Российская газета от 27 января 2010 г. N 15; Приказ МВД РФ от 15 января 2010 г. N 15 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в системе МВД России» // Текст приказа официально опубликован не был 27 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2009 г. N 69 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» // http://www.zakon.gov.spb.ru/hot_line/net_korrupcii/protivodeistvie_spb/ek spertiza 28 Постановление Правительства Москвы от 02.06.2009 г. N 513-ПП (ред. от 13.10.2009 г.) «Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы.- N 34. -16.06.2009 г. 29 Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант» 30 Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Российская газета от 5 августа 2011 г. N 171, в Собрании законодательства Российской Федерации от 8 августа 2011 г. N 32 ст. 4834 31 Приказ Министерства экономического развития РФ от 9 ноября 2011 г. N 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 19 декабря 2011 г. N 51 32 Чухвичев В. Д. Законодательная техника. - М.: Закон и право, 2006. - С. 201 33 См. также Новый словарь иностранных слов // by EdwART. – 2009; Словарь бизнес терминов // Академик.ру.- 2001 34 См., например, Алексеев С.С. Теория государства и права; Элементарные начала общей теории права: учеб. пособие для вузов / под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Червонюка. — Право и закон, М.: КолосС, 2003. — 544 с. 35 К. И. Головщинский «Диагностика коррупциогенности законодательства» (под ред. Г. А. Сатарова и М. А. Краснова) 36 Приказ Генерального прокурора от 15 мая 2010 года № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» // Правовая система «Консультант+» 37Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 28.12.2009 № 400 с последующими изменениями // http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14293/ 38 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Правовая система Гарант- Эксперт 39 Маслова С.В. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью // http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/1243-2012-02-13-14-08-59 40 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета от 30 декабря 2008 г. N 266 41 Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета от 13 февраля 2009 г. N 25 42 Маслова С.В. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью // http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/1243-2012-02-13-14-08-59 43 Прокурорский надзор: Учебник / (Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова.) 6-е изд., перераб. и доп. // М.: Высшее образование, 2005. — 460 с. |