285дип служба. Буквально на наших глазах, говорил на съезде Генеральный секретарь ЦК кпсс л. И. Брежнев, мир меняется и меняется в лучшую сторону. Ссылаясь на выдвинутую XXIV съездом кпсс программу мира, Л. И
 Скачать 0.51 Mb.
|
|
Глава II. Государственные органы внешних сношений. Ведомство иностранных дел — основное звено внешнеполитического аппарата государств § 1. Понятие государственных органов внешних сношений, их виды и функции Понятие и виды органов внешних сношений Дипломатия как деятельность по осуществлению внешней политики государства немыслима и непонятна без уяснения того, кто действует, какие органы государства и должностные лица осуществляют эту деятельность. То же самое надо сказать и в отношении дипломатической службы. Дипломатическая служба представляет собой служебную деятельность совершенно определенных государственных органов и должностных лиц. Каковы же те государственные органы внешних сношений, деятельность которых носит дипломатический характер, каковы система органов внешних сношений, исторические типы и классовая сущность этих органов? Государственные органы внешних сношений по месту их нахождения и деятельности можно разделить на две группы: центральные органы внешних сношений государства; зарубежные органы внешних сношений государства. Группа центральных (внутренних) органов внешних сношений государства, в свою очередь, распадается по характеру их функций и правовому основанию их существования еще на две группы: а) органы общеполитического руководства, установленные и определенные, как правило, конституциями государств; эти органы выполняют общеполитические функции; б) органы специальных (экономических, отраслевых, ведомственных) отношений с другими странами. Некоторые из этих органов учреждаются и действуют также на основе конституций государств (например, в СССР — Министерство внешней торговли, Государственный комитет по внешним экономическим связям и др.); другие — на основе иных нормативных актов государства, текущего законодательства, указов, правительственных постановлений или внутриведомственных распоряжений (например, международные отделы в Министерстве культуры СССР, Министерстве здравоохранения СССР и др.). Взаимоотношения таких специализированных государственных органов внешних сношений с аналогичными или подобными органами других государств обычно регламентируются специальными международными соглашениями, конвенциями или установившимися в международном общении обычаями и традициями. Это международно-правовое регулирование международных связей подобных специализированных органов различных государств побудило некоторых авторов называть такие органы конвенционными в отличие от политических, конституционных. Представляется, однако, что такое название для специализированных государственных органов внешних сношений едва ли оправдано, поскольку оно скорее подходит к международным организациям и их органам, которые действительно действуют на основе международных конвенций или других международных соглашений. В настоящей работе для таких государственных органов в отличие от политических органов внешних сношений принято название «специализированные органы внешних сношений», а в отличие от международных специализированных организаций — «государственные специализированные органы внешних сношений». Деятельность органов внешних сношений первой группы имеет дипломатическую природу. Деятельность органов внешних сношений второй группы не носит дипломатического характера, и служба в этих органах не является в своей основе дипломатической службой; деятельность таких органов имеет специализированное направление, определяемое профессиональным характером того или иного органа, от которого эта деятельность исходит, например деятельность органов при ведомствах связи, почты и телеграфа и пр. Центральные органы внешних сношений К центральным конституционным политическим органам и должностным лицам внешних сношении относятся: высшие законодательные органы власти, обычно избираемые населением страны; глава государства — единоличный или коллегиальный; правительство, и в первую очередь глава правительства; министр иностранных дел и центральный аппарат министерства иностранных дел. В современных республиканских буржуазных государствах эти органы внешних сношений являются высшими в области внешних сношений лишь формально Практически _вся власть, в осуществлении внешней политики узурпируется исполнительными органами государственной власти (президентом и правительством). Осуществление определенных функций в области внешних сношений законодательными органами власти восходит еще к древним рабовладельческим государствам. Так, решение вопроса о войне и мире, ведение переговоров с иностранными государствами и окончательное суждение по вопросам этих переговоров, назначение дипломатических миссий и послов в иностранные государства и т. п. в Древнем Риме входило в функции римского Сената. В период средневековья в тех государствах, в которых существовала республиканская форма правления (что было исключением), основные вопросы внешних сношений входили в функции представительных законодательных органов власти. Известно, что в условиях средневековья государствами с республиканской формой правления были некоторые города, например в Италии — Генуя, Венеция и др. Эти итальянские города вели оживленную дипломатию, причем первый известный профессиональный дипломат и теоретик дипломатии феодального типа-—Макиавелли — был выходцем именно из такого города-республики. Однако в период феодализма осуществление высших функций в области внешних сношений представительными государственными органами — явление нетипичное, поскольку типичной формой феодального государства была монархия. При монархической форме правления также имелось некоторое подобие представительных органов, формируемых из представителей либо только дворянской знати, либо также и из представителей нарождавшейся буржуазии (центральной социальной силы так называемого третьего сословия). Но эти представительные органы носили сугубо консультативный характер и ни к чему не обязывали монарха. Короли Испании, Франции и других феодальных государств обычно созывали эти органы в тех случаях, когда необходимо было устанавливать новые или увеличивать старые налоги, необходимые для ведения войн. Именно такую роль при испанских королях играли испанские Кортесы; при французском — Генеральные Штаты и т. д. С приходом буржуазии к власти в большинстве европейских государств устанавливалась республиканская форма правления, а с нею в конституциях, как бы в противовес монархизму, особенно его крайнему проявлению — абсолютизму, представительные выборные органы государственной власти провозглашались высшими органами как в области внутренней политики, так и во внешних сношениях государств. На первых порах, особенно в условиях буржуазных революций, парламенты, будучи органами борьбы буржуазии против феодализма, действительно играли важную практическую роль во всей политической жизни, в том числе и во внешних сношениях с иностранными государствами. Однако впоследствии, когда буржуазия утвердилась у власти, когда весь исполнительный и судебный аппарат стал таким же выразителем интересов буржуазии, как раньше парламент, а в парламент по мере развития рабочего движения стали проходить представители рабочего класса, представительные законодательные органы были низведены до уровня второстепенных органов и основные функции внешних сношений утвердились за исполнительной властью Формально, однако, в конституционном порядке парламенты все же по-прежнему рассматриваются как высшие органы и при решении основных вопросов внешней политики и внешних сношений. В условиях империализма, и особенно в период общего кризиса капитализма, в результате так называемого делегированного законодательства, проведения различий между договорами и соглашениями, требующими ратификации, и так называемыми исполнительными или административными международными соглашениями роль парламентов в области внешних сношений все более падает. Об этом процессе снижения роли парламента довольно откровенно говорят многие буржуазные исследователи и публицисты. «...Мы живем, — отмечала западногерманская газета «Нюрнбергер нахрих-тен», — не в демократии старого стиля, а при своего рода режиме директории, где парламент лишь время от времени играет роль хора в античной трагедии, оттеняя ход действия то громким, то тихим рокотанием...». Различные комиссии или комитеты по иностранным делам, которые юридически считаются органами парламентов, оказываются в действительности органами, которые скорее отстаивают предложения исполнительной власти, чем осуществляют контроль парламента за правительственными органами. Это достигается обычно путем определенного классового и персонального подбора депутатов, которые входят в соответствующие парламентские комиссии и комитеты по иностранным делам. Тем не менее конституционно парламенты во всех современных капиталистических государствах с республиканской формой правления решают такие кардинальные вопросы внешних сношений, как вопросы войны и мира, а в ряде стран — даже утверждение послов, направляемых в иностранные государства (например, в США эти функции выполняет сенат). В 70-е годы в связи с острой борьбой между исполнительной властью (президентом и правительством) и конгрессом в США по вопросам внешней политики, поскольку война во Вьетнаме и всей Юго-Восточной Азии, развязанная в 60-х годах, вызвала широкое недовольство в американском народе, возникла необходимость в повышении роли представительных учреждений США — сената и палаты представителей и в некотором ограничении прав президента и правительства во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооруженных сил за границей. Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США в определенные рамки и в зависимость от прямых решений конгресса США по данным вопросам. В государствах с монархической формой правления высшим государственным органом внешних сношений формально является монарх — король, император В так называемых конституционных монархиях его власть формально ограничивается парламентом, что означает в современных условиях ограничение в пользу исполнительных, правительственных органов Совершенно иное место занимают и имеют значение представительные высшие законодательные органы власти в социалистических странах Здесь избираемые народом высшие законодательные органы государственной власти являются фактическими и полновластными органами в области определения внешнеполитического курса страны; они решают вопросы войны и мира; заслушивают отчеты правительства о внешнеполитической деятельности и после обсуждения принимают специальные постановления, в которых дается оценка деятельности правительства в области внешних сношений и всей проводимой правительством внешней политики. Они ратифицируют международные договоры Роль высших законодательных органов власти в области внешних сношений социалистического государства, например в СССР, проявляется также в непосредственных обращениях к парламентам других стран по вопросам внешней политики Вторым центральным органом внешних сношений государства является глава государства — единоличный или коллегиальный. Главой государства с республиканской формой правления является обычно президент (в эксплуататорских государствах с монархической формой правления, как отмечалось, монарх является и главой государства, и высшим органом внешних сношений). С точки зрения осуществления внешних сношений, повседневного представительства государства в международных отношениях и повседневного руководства всеми внешними сношениями глава государства является высшим органом внешних сношений Это и понятно. Во-первых, осуществление внешних сношений — это уже область исполнительных органов государственной власти. Во-вторых, повседневное представительство государства в международных отношениях и руководство международными отношениями и внешней политикой данного государства не могут осуществляться парламентскими органами в силу сессионного характера деятельности этих органов; внешние же сношения государства протекают повседневно, а не сессионно. Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем, действующий как коллегиальный глава государства, повседневно, между сессиями Верховного Совета осуществляет и законодательную власть, и представительство во внешних сношениях одновременно, являясь между сессиями высшим органом государственной власти СССР. Осуществляя важнейшие представительные функции государства в международных отношениях, глава государства даже в тех случаях, когда его права буквально и не зафиксированы в конституции государства, может иметь непосредственные сношения с другими государствами, поддерживать контакт с главами других государств по вопросам внешней политики и оформлять договоренность по внешнеполитическим вопросам. Важнейшие договоры, внешнеполитические акты и заявления скрепляются подписью главы государства. В большинстве конституций государств это оформлено в соответствующих статьях. Конкретный объем деятельности и ответственности главы государства в области внешней политики определяется конституцией. Глава правительства также представляет государство и его правительство во внешних сношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную оперативную деятельность в этой области. Глава правительства может без каких-либо особых полномочий принимать участие в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций. Достаточно было бы присутствия главы правительства, чтобы он мог принять участие в заседаниях на основании своих полномочий как главы правительства. Министр иностранных дел, являющийся по своим полномочиям и функциям повседневным руководителем ведомства внешних сношений каждого государства, осуществляет сношения с другими государствами также без специальных на каждый случай полномочий. Министр иностранных дел может без особых полномочий представлять свое государство и правительство на заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности ООН и т. д. Таким образом, глава государства, глава правительства и министр иностранных дел выполняют функции в области внешних сношений без особых на то полномочий. При этом они пользуются при выездах за границу всеми общепризнанными правами и дипломатическими привилегиями, в частности личной неприкосновенностью, неподсудностью, правом шифрованной переписки, и некоторыми почетными привилегиями, например правом подъема флага представляемого ими государства на их машинах, на здании резиденции, где они останавливаются, и т. д. Повседневную оперативную деятельность по осуществлению внешних сношений государства осуществляет ведомство иностранных дел. К группе центральных органов относится центральный аппарат этого ведомства. Однако ведомство иностранных дел, возглавляемое министром иностранных дел, осуществляет также руководство и зарубежными дипломатическими представительствами данного государства. Кратко отметим еще некоторые центральные органы внешних сношений, выполняющие не политические, а специализированные функции. К этой группе органов относятся органы технических и культурных связей с различными странами, действующие не на основе конституции, а на основе межправительственных или международных соглашений, конвенций и т. д. Такие органы учреждаются при ряде ведомств и министерств, которые по сути своей деятельности неизбежно связаны с международными отношениями, имеют международные связи, например министерство связи, почт и телеграфа. Это ведомство всегда осуществляло повседневную связь с заграницей, ибо, поскольку существует международная почтовая связь, международная телеграфная связь, радиосвязь и т. д., без установления контакта с другими государствами в этих областях невозможно нормальное функционирование такого ведомства. Поэтому ведомства такого характера имели и имеют, как правило, отделы международных отношений во всех государствах, имеют специальных должностных лиц, знакомых с международными связями, владеющих иностранными языками и поддерживающих контакты с аналогичными ведомствами других стран. То же относится и к авиасвязи, особенно развитой в настоящее время. В последние десятилетия в связи с общим расширением международных связей в области культуры, науки, техники в ряде государств, особенно крупных, стали создаваться различные государственные органы, осуществляющие внешние сношения в этих областях в соответствии с международными конвенциями и двусторонними соглашениями между государствами. В СССР и многих других социалистических странах имеются как специальные государственные органы, осуществляющие внешние функции (например, государственные комитеты по культурным и"экономическим связям с заграницей), так и отделы внешних сношений во многих ведомствах. Таковы те центральные органы внешних сношений, которые существуют в различных государствах в настоящее время и которые, разумеется, не одинаковы по степени своего развития и национальным особенностям в различных государствах. Министерство иностранных дел является основным звеном, непосредственно осуществляющим внешнюю политику иностранных дел государства. Министерство иностранных дел повседневно представляет правительство и государство за границей во внешних сношениях и в центре страны, то есть в своих отношениях с послами, представителями иностранных государств, которые либо аккредитуются в данной стране, либо прибывают в страну по тому или иному поводу. Министерство иностранных дел ведет оперативную деятельность по осуществлению внешней политики государства. Оно систематически подготавливает информацию для правительства по вопросам внешней политики, предложения правительству и реализует принятые решения в этой области. В ряде стран министерство иностранных дел ведет систематическое наблюдение за деятельностью всех ведомств, которые в своей работе соприкасаются с вопросами внешней политики и сношений с иностранными государствами, и оказывает этим ведомствам помощь в осуществлении задач, возложенных на них правительством. Министерство иностранных дел повседневно руководит дипломатическими представителями за границей, как постоянными, так и временными, ведет подготовку внешнеполитических кадров, влияет на деятельность печати и средств внешней пропаганды по вопросам внешней политики, руководит, как правило, разработкой архивных материалов в области внешней политики и изданием официальных документов по вопросам внешней политики. В соответствии с этими общими задачами и характером всей работы центрального аппарата строится и структура этого аппарата. Зарубежные органы внешних сношений Обратимся теперь ко второй группе государственных органов внешних сношении — к зарубежным органам. Их можно подразделить на две категории: Постоянные органы — это те органы, которые изо дня в день ведут работу за границей, представляя интересы своего государства. Речь идет о посольствах и миссиях, о представительствах в международных организациях и т. п. Временные органы — это различные делегации, отдельные представители, посылаемые за границу, а также так называемые наблюдатели на международных конференциях, съездах, в международных комиссиях, наконец, отдельные представители на государственных юбилеях, коронациях и т. п. Иногда, когда специальный представитель в таких случаях не посылается, тот посол, который постоянно находится в стране пребывания, уполномочивается присутствовать на церемонии в качестве чрезвычайного посла. Постоянные зарубежные органы внешних сношений по характеру своей деятельности, по функциям, которые они выполняют, могут быть дипломатическими органами, например посольства, миссии, представительства при Организации Объединенных Наций. Эти постоянные органы носят политический характер и выполняют политические функции, пользуются всеми правами дипломатических представительств. В отличие от них не считаются дипломатическими представительствами консульства. Международно-правовое положение консульств близко к международно-правовому статусу дипломатических представительств, но не идентично ему. Представительства на различных технических или специализированных, отраслевых выставках и конгрессах тоже не носят дипломатического характера; члены этих представительств не имеют дипломатического паспорта, а выезжают с общегражданскими или служебными паспортами. Такие представительства могут носить как постоянный, так и временный характер. Таким образом, по функциям среди зарубежных государственных органов внешних сношений различаются дипломатические и недипломатические органы. Но марксистско-ленинский анализ не позволяет ставить точку лишь на таком определении понятий, видов и функций тех или иных государственных органов внешних сношений. Это был бы чисто формальный подход. И в самом деле, ведь в действительной жизни за всеми этими органами внешних сношений стоят живые люди, определенные социальные слои населения, определенные классы общества, а за классами — целые социальные системы и их исторические типы. Во всех вышерассмотренных органах внешних сношений всегда надо видеть государственные средства осуществления совершенно определенных интересов определенных социальных групп людей — классов. Под этим углом зрения следует рассматривать и основные типы государственных органов внешних сношений — социалистических государств, крупнейших капиталистических государств и некоторых независимых государств Азии, Африки и Латинской Америки. |