Целевое межбюджетное регулирование на федеральном уровне как инструмент бюджетного управления3. Целевое межбюджетное регулирование на федеральном уровне как инс. Целевое межбюджетное регулирование на федеральном уровне как инструмент бюджетного управления Содержание

• Название: Целевое межбюджетное регулирование на федеральном уровне как инструмент бюджетного управления Содержание
• Анкор: Целевое межбюджетное регулирование на федеральном уровне как инструмент бюджетного управления3
• Дата: 29.11.2022
• Размер: 216 Kb.
• Имя файла: Целевое межбюджетное регулирование на федеральном уровне как инс.doc
• Тип: Реферат; #819788

Целевое межбюджетное регулирование на федеральном уровне как инструмент бюджетного управления

Содержание

Введение

Актуальность темы работы связана с тем, что перераспределение расходных полномочий, источников доходов, смена приоритетов бюджетной политики - все это накладывает свой отпечаток на структуру финансовых потоков в бюджетной системе.

Многообразие происходящих процессов между уровнями бюджетной системы можно рассматривать не только в отдельности как совершенствование организации работы отдельных отраслей образования, здравоохранения, ЖКХ и т.д., но и через призму изменения основных управленческих процессов, векторов бюджетного управления, происходящих в бюджетной системе страны: централизации, децентрализации, концентрации и деконцентрации управления бюджетными ресурсами в бюджетной системе.

Проблема, которая обозначена в рамках настоящей работы, состоит в несовпадении декларированных направлений управления расходами, реального состояния и происходящих процессов в бюджетной системе страны.

Вопросы регулирования территориального развития, анализа и теоретического осмысления экономической природы и миссии межбюджетных трансфертов, особенностей реформирования системы межбюджетных отношений на современном этапе трансформации российской экономики представлены в трудах отечественных ученых: Гранберга А., Золотарева В., Игудина А., Трунина И., Христенко Д., Шведова А. и других.

Предметом исследования выступают экономические отношения по поводу организации и функционирования системы межбюджетных трансфертов.

Объектом исследования выступает система межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.

Целью исследования является разработка направлений целевого межбюджетного регулирования на федеральном уровне как инструмента бюджетного управления.

Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- исследование необходимости и сущности целевого межбюджетного регулирования на федеральном уровне как инструмента социально-экономической политики региона;

- обоснование основных направлений совершенствования системы целевого межбюджетного регулирования на федеральном уровне.

Теоретическую базу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых в области региональной экономики и общественных финансов, федеральные и региональные законодательные и нормативные акты в бюджетной сфере, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций.

Информационная база исследования включает данные Федеральной службы государственной статистики, материалы Министерства финансов РФ, публикации научно-исследовательских организаций, ресурсы сети Интернет.

1 Понятие и формы ЦЕЛЕВОГО МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1 Понятие и сущность целевого межбюджетного регулирования на федеральном уровне

Грань между процессами децентрализации и деконцентрации порой настолько неуловима, что легко происходит подмена понятий. Так, декларируемая децентрализация, выраженная в передаче полномочий на места, на самом деле порой оказывается еще более жестким методом управления, а централизация расходных полномочий, наоборот, приводит к расширению возможностей для маневра управления бюджетными средствами на нижестоящем уровне бюджетной системы.

Например, централизация расходных полномочий в сфере общего образования с муниципального на региональный уровень, в результате которой на субъекты РФ было возложено полномочие по финансовому обеспечению общеобразовательного процесса, привела к плавному перемещению финансирования административного и вспомогательного персонала школ с собственных доходов местных бюджетов на субвенцию, получаемую из регионального бюджета.

Децентрализация же полномочий в сфере дорожного хозяйства между регионом и муниципалитетами привела к тому, что в реальности основным источником финансирования строительства и ремонта дороги стали целевые субсидии. Их объем и перечень объектов, на строительство и ремонт которых выделяется субсидия, де-факто определяется вышестоящим уровнем - плательщиком субсидии. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении вопросов газификации, модернизации комплекса ЖКХ.

Поэтому как бы ни распределялись расходные полномочия между уровнями бюджетной системы, структура финансовых потоков вполне адекватно характеризует происходящие в бюджетной системе страны процессы.

Наиболее показательными для этого являются объем и динамика целевых финансовых потоков: субсидий и субвенций и иных целевых поступлений в доходах бюджетов бюджетной системы страны.

По итогам исполнения бюджетов за 2020 г. в доходах субъектов РФ удельный вес субсидий, субвенций и иных целевых безвозмездных поступлений составил 18,6% всех их доходов <1>. В бюджетах муниципальных образований данный показатель заметно выше: в бюджетах городских округов в среднем - 41,6%, муниципальных районов - 57,5%, поселений - 34,9%. Данные показатели свидетельствуют о высоком удельном весе целевых поступлений в бюджетах территорий как следствии активного управления сверху бюджетной политикой на местах.

Сохраняется высокий удельный вес целевых доходов в бюджетах территорий и в 2021 г. Так, в годовых плановых назначениях бюджетов регионов субсидии, субвенции и иные целевые межбюджетные трансферты составляют 13%. Помимо субсидий и субвенций в 2021 г. целевое назначение приобрела часть налоговых доходов регионов, направляемых на формирование дорожных фондов, что в среднем составляет 8 - 10% доходов региональных бюджетов. В сумме целевые доходы регионов на 2021 г. на 21 - 22% состоят из целевых поступлений. Аналогичный показатель по регионам (за исключением бюджетов г. г. Москвы и Санкт-Петербурга) еще выше, он составляет 25 - 26% от годовых плановых назначений.

В бюджетах городских округов на 2021 г. целевые доходы составляют 46,4%, муниципальных районов - 62,1%, поселений - 34,2%. Рост данного показателя по муниципальным районам и городским округам отчасти обусловлен увеличением доли субвенции, в том числе вследствие финансового обеспечения делегированных государственных полномочий в сфере оказания первичной медицинской помощи.

Принимая во внимание, что в течение года происходит распределение нераспределенной части целевых межбюджетных трансфертов, следует ожидать по итогам текущего года еще более высокий удельный вес целевых доходов в бюджетах территорий.

В ретроспективе можно четко проследить тенденцию роста целевых доходов в бюджетах территорий на протяжении последних 8 - 10 лет, что позволяет сделать вывод о системности и закономерности данной тенденции роста.

Термин «межбюджетные трансферты» (англ. intergovernmental transfers) является наибо-лее общим понятием и используется для обозначения всех финансовых ресурсов, кото-рые передаются из одного бюджета в другой1. Searle и Martinez-Vazquez [1] подразделяют трансферты на «гранты» (англ. grants), которые выделяются на выполнение собственных полномочий получателя трансферта, и «платежи» (англ. payments), которые перечисляются для компенсации расходов, выполняемых от имени органа власти, передавшего трансферт (обычно на основании контракта или соглашения), что близко к понятию «субвенции» в российском законодательстве. Еще одно различие заключается в том, что «платежи» в основном направляются для компенсации уже произведенных расходов, «гранты» перечисляются авансом [1].

Существуют различные способы классификации трансфертов [1–3; 5–7]: по наличию ограничений при использовании средств (осуществление расходов в соответствии с требованиями органа власти, предоставившего трансферт, или в соответствии с потребностями получателей трансфертов); по наличию дополнительных условий для получения ресурсов; по способу распределения (в соответствии с законодательно установленными требованиями, по усмотрению органа власти, распределяющего трансферт, или в размере компенсации заранее оговоренных расходов, по формуле или на основе конкурсной процедуры)2; по требованию к софинансированию расходов и по наличию ограничений на размер трансфертов в случае софинансирования, а также по виду расходов (на текущие или капитальные расходы).


Рис. 1 Виды межбюджетных трансфертов
Большинство исследователей (например, [5] и [6]) опускают этот этап и начинают с условий использования, разделяя трансферты на необусловленные, или нецелевые (англ. uncon-ditional, или general-purpose), которые можно потратить по усмотрению получателя, так же, как налоговые и неналоговые доходы, поступающие в бюджет, и обусловленные, или целевые (англ. conditional, или specific-purpose)5, для которых требования к использованию средств устанавливаются органом власти, предоставляющим трансферт. Целевые долевые трансферты в дальнейшем разделяют на нелимитированные (англ. open-ended), когда софинансирование со стороны бюджета, выделяющего трансферт, предоставляется без ограничений, лишь бы выполнялись условия софинансирования, лимитированные (англ. closed-ended), когда софинансирование предоставляется до определенного предела [2; 5].

Межбюджетные трансферты являются важным элементом бюджетной политики, при этом роль трансфертов в консолидированном бюджете Российской Федерации невелика (рис. 4): трансферты составляют 16 % расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, или 1,8 % ВВП7 (аналогичный показатель для развивающихся стран со-ставляет 2,2 % ВВП, для стран с переходной экономикой — 6,4 % ВВП, для индустриальных стран — 2,8 % ВВП [12]).

При этом доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (также без учета субвенций) существенно различается по территориям — от 83 % в бюджете Республики Ингушетия до 0,5 % бюджете Ямало-Ненецкого автономного округа (2016 г.).

Бюджетном кодексе РФ (далее БК РФ) подходы к определению различных форм трансфертов неоднократно менялись на протяжении последних лет. В первоначальной редакции9 разделение между различными видами трансфертов проводилось по принципу текущие/капитальные и долевые/недолевые. Так, дотации определялись как «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов», отличие от субвенций, которые предоставлялись «на осуществление определенных целевых расходов» и субсидий, предоставлявшихся «на условиях долевого финансирования целевых расходов». Направленность дотаций на текущие расходы исчезла только в редакции БК РФ 2004 г. Таким образом, изначально субсидии представляли собой целевые долевые, а субвенции — целевые недолевые трансферты.

Редакции Федерального закона № 63-ФЗ от 26.04.2007 появилось более привычное определение дотаций как межбюджетных трансфертов, предоставляемых «на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования», т. е. дотации стали однозначно определяться как нецелевой и (или) необусловленный трансферт. В этой же редакции определения субсидий и субвенций были исключены из ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» и детализированы непосредственно в гл. 16 «Межбюджетные трансферы». Субсидии стали предоставляться на софинансирование расходных обязательств по реализации собственных полномочий, а субвенции — для финансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении делегированных полномочий, т. е. разделение между субсидиями и субвенциями произошло не только по виду трансфертов (долевые/недолевые), но и виду полномочий, для финансирования которых они предназначены (собственные/делегируемые).

Таким образом, в настоящее время дотации представляют собой нецелевые, субсидии — целевые долевые трансферты. Субвенции по форме являются целевым недолевым трансфертом, но передаются только на финансирование делегированных полномочий.



Рис. 2 Виды межбюджетных трансфертов
Таким образом, в действующей редакции БК РФ нет термина для целевых недолевых трансфертов, предоставляемых для финансирования собственных полномочий органа власти, получающего трансферт. Отсутствие отдельного инструмента, используемого для недолевого целевого финансирования, привело к тому, что федеральные и региональные власти стали отражать такой вид финансовой помощи, как иные межбюджетные трансферты, что вызвало рост объема трансфертов этой группы (рис. 2). Но иные межбюджетные трансферты включают не только целевые недолевые трансферты (в частности, трансферты, предоставляемые для компенсации последствий чрезвычайных ситуаций), но и другие виды трансфертов, например обусловленные нецелевые трансферты, распределяемые среди победителей конкурсов. Поэтому нельзя поставить знак равенства между «иными межбюджетными трансфертами» и целевыми недолевыми трансфертами.

1.2 Формы межбюджетного регулирования на федеральном уровне

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на плановый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ [11, С.59].

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально - экономических, географических, климатических и иных объективных факторов, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

В составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем указанных дотаций не может превышать 10%объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Министерство финансов РФ до 1 июля текущего года направляет в исполнительные органы власти субъектов исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый и плановый период до 20 июля текущего финансового года проводит сверку указанных данных с исполнительными органами власти субъектов РФ в порядке, установленном Министерством Финансов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет области или края, если иное не предусмотрено федеральным законом о бюджете и договором между органами государственно власти края, области и органами государственно власти автономного округа.

В форме субсидий бюджетам субъектов РФ, под которыми понимается межбюджетные трансферты, предоставляемы бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственно власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения [19, С.63].

Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.

В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Распределение субсидий устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекту РФ субсидий из бюджетов поселений и муниципальных районов, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, рассчитываются пропорционально превышению расчетных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ. Объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета (без учета доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в отчетном финансовом году. Расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетной субсидии, подлежащей перечислению в бюджет субъекта РФ, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения указанной межбюджетной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.

Итак, межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

2. Направления совершенствование системы межбюджетного управления в РФ

2.1 Международный опыт построения межбюджетных отношений

Зарубежный опыт межбюджетного регулирования имеет большое практическое значение для России. Его анализ позволит избежать трудностей в построении и регулировании взаимоотношений между различными уровнями власти (бюджетной системы).

Бюджетная система Канады соответствует федеративной системе органов государственной власти - правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит из поступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетов провинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные из федерального бюджета. Финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов.

Система трансфертов в Канаде включает прямые трансферты гражданам, обусловленные и необусловленные гранты. При этом прямые трансферты от федерального правительства в местные бюджеты практически отсутствуют [17, С.253].

Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов, которые ниже среднего уровня. Доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления при этом рассчитываются по средним ставкам, действовавшим на территории всех провинций. Налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.

Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделялся бюджетам провинций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовые ресурсы передавались бюджетам провинций в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета.

Средства в рамках финансирования национальной программы финансовой поддержки выделяются в соответствии с принципом долевого финансирования, а их сумма заранее не определяется. Финансовая помощь выделяется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также напрямую инвалидам, престарелым и безработным. При этом средства целевого трансферта не перечисляются на покрытие капитальных затрат, бремя финансирования которых полностью лежит на бюджетах провинций.

Федеративное устройство Германии очень своеобразно - отношения между различными уровнями государственной власти ФРГ обладают многими признаками, характерными в основном для унитарных государств: широкие полномочия федерального правительства, единообразие законодательства по всем важнейшим вопросам, а также единство налоговой системы для всей федерации. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований.

Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25 % от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25 % указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75 % распределяются пропорционально численности населения [15, С.66].

Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66,6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.

Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.

Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 1991 г. средства федерального трансферта составляли в среднем 17,6 % к расходам консолидированных бюджетов штатов. В то же время доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 34,4 %.

Вместе с тем, опыт стран с развитой рыночной экономикой достаточно объективно свидетельствует о том, что недостаток бюджетно-финансовых прав у местных органов власти при отсутствии достаточного внимания со стороны центра к их нуждам фактически снижает усилия центра по межбюджетному регулированию, подрывает стимулы субнациональных бюджетов наращивать свой потенциал.

2.2 Направления развития целевого межбюджетного регулирование в бюджетной системе РФ как инструмента бюджетного управления

В отношении поселений проведение анализа с детализацией на субсидии и субвенции усложняется изменениями в учете трансфертов, передаваемых поселениям из муниципальных районов в целях финансового обеспечения передаваемых полномочий по решению отдельных вопросов местного значения. В целом же прослеживается рост удельного веса целевых межбюджетных трансфертов в 1,3 раза, из которых 80 - 90% средств - целевые субсидии на решение вопросов местного значения поселений. То есть в отношении поселений прослеживается бюджетная политика, ориентированная на централизацию управления бюджетными ресурсами.

Таким образом, последнее десятилетие отличается тенденцией на централизацию и деконцентрацию управления бюджетными ресурсами в рамках бюджетной системы. Знаковые события - реформа местного самоуправления (2006 г.), адаптация бюджетной системы к кризисным проявлениям в экономике (2009 г.) привели лишь к усилению указанных процессов, выразившихся в увеличении доли и динамике роста целевых доходов бюджетов территорий.

Децентрализация как инструмент мобилизации потенциала исполнителя де-факто плавно скатывается к децентрализации приоритетов, векторов развития, когда каждая территория рассматривается не как составная часть региона, а регион - составная часть страны, а по отдельности, когда каждый развивается автономно от соседа.

Следствием этого является невозможность получения эффекта синергии. В такой ситуации некорректно требовать от нижестоящего уровня бюджетной системы мобилизации потенциала и экономного использования ресурсов - подобные ожидания оправданны только в условиях децентрализации бюджетного управления.

Процессы централизации, децентрализации или деконцентрация управления бюджетными ресурсами в рамках бюджетной системы - это методы управления, успешность применения которых зависит от адекватности поставленной цели и соблюдения стандарта их применения. Субсидии, субвенции, иные целевые доходы следует рассматривать как инструментарий управления бюджетными потоками.

Так, можно сформулировать определенные стандартные требования для реализации указанного инструментария, когда предоставление целевых межбюджетных трансфертов является с экономической и управленческой точки зрения оправданным.

В рамках проведения бюджетной политики централизации смещение акцентов на субсидиарные механизмы регулирования финансовых потоков оправдано в следующих случаях:

когда необходимо увеличить количество оказываемых услуг (срабатывание эффекта мультипликатора);

когда изменяется качество оказываемых услуг или выполняемых работ (как повышение качества, так и отказ от излишнего функционального перечня).

Нередко появление субсидий является следствием несовершенства механизмов дотационного выравнивания, т.е. ситуации, когда в целях обеспечения балансировки бюджетов, учета разовых факторов проще просчитать дополнительную потребность в стоимостном выражении и предусмотреть новую субсидию, нежели разрабатывать весьма оригинальные коэффициенты удорожания и применять их при расчете индекса бюджетных расходов на 1 - 2 года.

Подобная ситуация, на наш взгляд, неверна: недостатки дотационных механизмов регулирования ошибочно исправлять внедрением новых субсидий, необходим более простой коррекционный механизм через иные дотации, помимо дотаций на выравнивание.

Смещение акцентов на делегирование государственных полномочий и их финансовое обеспечение посредством предоставления субвенций (деконцентрация бюджетных расходов) оправданно в следующих случаях:

когда снижается себестоимость предоставления услуги или ее администрирования. Например, если предоставление услуги не требует участия высококвалифицированного персонала, целесообразно передать предоставление или администрирование такой услуги на места, где среднемесячное содержание специалиста обходится в разы дешевле;

когда сокращаются (или исключаются) финансовые и временные затраты потребителя на получения им услуги. Например, потребитель услуги избавляется от необходимости совершать многочасовые поездки, соответственно, приобретать билеты, ограничивать свое рабочее или свободное время;

когда появляется возможность предоставлять услугу с учетом особенностей спроса, предъявляемого со стороны потребителей. Например, если в случае делегирования полномочий получатель приобретает право изменять режим работы учреждения, подстраивая график под особенности времени занятости потребителя, корректировать функциональное наполнение услуги, соблюдая при этом минимальные требования к качеству ее предоставления и финансовые ограничения предоставления услуги.

Стремление вышестоящего уровня бюджетной системы влиять на бюджетную политику нижестоящего уровня оправданно и имеет право на реализацию. Однако в этом случае действия органов управления вышестоящего уровня публично-правового образования, так же как и деятельность обычного учреждения, должны быть измеримы на предмет результативности и эффективности.

Показателями результата могут стать изменения количества и качества оказываемых услуг, их себестоимость, средние денежные и временные затраты потребителя услуги на ее получение, изменение уровня удовлетворенности потребителя качеством и доступностью услуги.

Оценка эффективности использования полученных целевых доходов может быть осуществлена методами индексного подхода:

статическим методом оценки, исходя из соотношения степени достигнутого результата и степени понесенных затрат:
Факт_знач_результата / План_знач_результата
Эфф = ------------------------------------------- x 100%.
План_затрат / Факт_затрат
В этом случае эффективными будут признаны целевые финансовые потоки, обеспечившие достижение результата на уровне не ниже степени произведенных к плану затрат, или динамическим методом оценки, исходя из степени изменения показателей результата за год к степени изменения расходов:

Факт_знач_результата / Факт_знач_результата
t t-1
Эфф = ----------------------------------------------- x 100.
Факт_затрат / Факт_затрат
t-1 t

В этом случае эффективными будут признаны целевые финансовые потоки, обеспечившие прирост результата более высоким темпом, чем рост затрат (за вычетом уровня инфляции).

Отсутствие инструментария мониторинга результативности и эффективности целевого межбюджетного регулирования при возрастающей доле целевых поступлений в бюджетах территорий повышает риск возникновения системной ошибки в бюджетной системе страны - ситуации, когда изменение объемов финансирования не приводит к улучшению состояния дел в отраслях бюджетного планирования.

Подводя итог, следует констатировать произошедшее за последние годы значительное увеличение доли целевых доходов в бюджетах территорий. Эти изменения являются проявлением тенденций централизации и деконцентрации управления финансовыми потоками в бюджетной системе, что на уровне муниципалитетов приобрело крайние формы проявления.

При этом отсутствуют нормативная правовая база, практика оценки результативности и эффективности инструментов реализации данной бюджетной политики.

В результате де-факто происходит выстраивание отношений с территориями не на принципе самостоятельности, предусматривающем разграничение расходных полномочий и доходных источников, ответственности за принимаемые решения, а на принципе "бюджетного централизма", когда решение органов управления вышестоящего уровня бюджетной системы становится обязательным для нижестоящего уровня бюджетной системы.

В связи с этим повышается вероятность возникновения ситуации, когда нижестоящие уровни перестанут реагировать на инструменты бюджетной политики вышестоящего уровня. С этим можно столкнуться, когда предоставление субсидии получателю приводит к сокращению его собственных затрат на финансирование субсидируемых полномочий. А предоставление субвенции превращает получателя в обычного кассира, производящего выплаты населению, или, если делегируется государственное полномочие по оказанию услуг, - к росту затрат на оказание делегированных услуг.

Предотвратить распространение негативных проявлений, являющихся неизбежным следствием возрастающей роли целевых межбюджетных трансфертов, можно, на наш взгляд, посредством установления бюджетом - плательщиком межбюджетного трансферта функциональных стандартов - требований по качеству и элементам себестоимости услуг, оказание которых либо делегируется, либо субсидируется исполнителю.

При этом полномочия, которые делегируются длительное время, целесообразно перераспределить в пользу бюджета публично-правового образования - исполнителя с передачей нецелевых доходов на постоянной основе. Аналогичным образом заменить субсидии некапитального характера нецелевыми доходами. Такое решение как раз укладывалось бы в концепцию управления результатами, а не тратами, ориентированного на децентрализацию полномочий и ресурсов в рамках единых векторов развития региона, страны в целом.

2.3 Современные тенденции развития отношений между федеральным и региональными бюджетами

В соответствии с концепцией и методикой формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2019 год и на среднесрочную перспективу основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляют: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (далее ФССР), Федеральный фонд регионального развития (далее ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (далее ФРРМФ), Федеральный фонд компенсаций (далее ФК). В 2009-2019 гг. наблюдалась тенденция к постепенному снижению объема федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых региональным бюджетам (с 3,03 до 2,17 % ВВП). В 2020 г. эта тенденция изменилась, объем межбюджетных трансфертов увеличился до 2,6 % ВВП. Размер средств, выделяемых из ФФПР, уменьшился с 0,94 до 0,79 % ВВП, что связано с действовавшим в последние годы порядком ежегодной индексации объема фонда на индекс потребительских цен. Объемы федеральной финансовой помощи регионам (так же как и другие виды расходов) росли в 2020 г. темпами, превышающими темп роста ВВП. В результате доля ФФПР в общем объеме межбюджетных трансфертов снизилась.

В качестве негативной тенденции следует отметить увеличение дотаций на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов с 0,16 до 0,17% ВВП. Активное использование этого механизма финансирования, безусловно, усиливает проблему «мягких бюджетных ограничений». Однако, начиная с 2020 г., увеличивается прозрачность межбюджетных отношений. В настоящее время средства ФФПР, ФК, ФРРМФ и ФРР распределяются согласно методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации. На формализованной основе осуществляется формирование и использование ФССР. Тем не менее, доля межбюджетных трансфертов, распределяемых на формализованной основе, в 2020 г. составила около 59% всей суммы средств, переданных федеральным центром субъектам Российской Федерации, а также в 2020 г. продолжилась практика пересмотра в течение года Закона о федеральном бюджете и увеличения объема изначально предусмотренных сумм финансовой помощи регионам.

Общая сумма средств, планируемая к перечислению в региональные и местные бюджеты в 2021г. в 1,17 раза больше, чем в 2010 г. Общие расходы федерального бюджета вырастут в 1,20 раза, в результате чего доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2020 г. с 14,2 до 14%. В дальнейшем эта тенденция продолжится: 12,1% в 2019 г., 10,8% в 2020 г. Учитывая, что в конце 1990-х годов доля одних только дотаций из ФФПР составляла 14% расходов федерального бюджета, а основные доходные источники в настоящее время сосредоточены в федеральном бюджете, снижение доли межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета представляется небесспорным. Межбюджетные трансферты в современных условиях должны остаться одним из основных инструментов обеспечения финансовой стабильности публичных образований Российской Федерации и реализации государственной политики.

С каждым годом расширяется количество форм финансовой поддержки осуществления полномочий субъектов Российской Федерации: в 2001 г. предоставлялось 17 субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2021 г. - 84. Так, в 2021 г. были предусмотрены 11 каналов финансовой поддержки образования, 11 - здравоохранения, 5 - социальной политики, 9 - жилищно-коммунального хозяйства. При наличии столь значительного числа каналов финансовой поддержки из федерального бюджета практически во всех отраслях происходит размывание приоритетности отдельных отраслей, снижается стимулирующее влияние целевых межбюджетных трансфертов на модернизацию бюджетных отраслей в целом. В то же время резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований. Следовательно, необходимо осуществить объединение ряда субсидий в одну (блочный трансферт) - на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом.

Блочный трансферт - это консолидированная субсидия на финансирование конкретной отрасли, которая не имеет жестких условий расходования получаемых средств. Суть блочного трансферта заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При этом федеральный уровень власти может устанавливать формулу ее распределения и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Региональный уровень власти может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в субсидию [13, С.82].

Это позволит расширить самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании получаемых средств с учетом особенностей субъектов Российской Федерации и одновременно осуществлять стимулирование модернизации социальных отраслей в целом, а не отдельных направлений деятельности.

При этом федеральным уровнем власти должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.

Методика выделения блочных трансфертов должна учитывать бюджетную обеспеченность регионов, но прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из ФФПР. Следует выделять блочные трансферты пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого обеспеченного региона. В данном случае только самый обеспеченный регион (самые обеспеченные регионы) не получит блочных трансфертов.

Одним из основных условий предоставления субсидий из федерального бюджета должен стать учет качества оказываемых бюджетных услуг. Предоставление средств необходимо осуществлять на основании заключенных соглашений с учетом оценки достижения целевых значений показателей, обуславливающих предоставление субсидий. Соглашения, заключаемые с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны предусматривать приостановление и даже сокращение предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества бюджетных услуг.

Одновременно следует сохранить возможность предоставления субсидий целевого характера, направляемых на стимулирование деятельности при осуществлении конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заключение

Подводя итог, следует констатировать произошедшее за последние годы значительное увеличение доли целевых доходов в бюджетах территорий. Эти изменения являются проявлением тенденций централизации и деконцентрации управления финансовыми потоками в бюджетной системе, что на уровне муниципалитетов приобрело крайние формы проявления.

При этом отсутствуют нормативная правовая база, практика оценки результативности и эффективности инструментов реализации данной бюджетной политики.

В результате де-факто происходит выстраивание отношений с территориями не на принципе самостоятельности, предусматривающем разграничение расходных полномочий и доходных источников, ответственности за принимаемые решения, а на принципе "бюджетного централизма", когда решение органов управления вышестоящего уровня бюджетной системы становится обязательным для нижестоящего уровня бюджетной системы.

В связи с этим повышается вероятность возникновения ситуации, когда нижестоящие уровни перестанут реагировать на инструменты бюджетной политики вышестоящего уровня. С этим можно столкнуться, когда предоставление субсидии получателю приводит к сокращению его собственных затрат на финансирование субсидируемых полномочий. А предоставление субвенции превращает получателя в обычного кассира, производящего выплаты населению, или, если делегируется государственное полномочие по оказанию услуг, - к росту затрат на оказание делегированных услуг.

Для этих целей в составе федерального бюджета действуют пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Формирование и распределение этих фондов формализовано и строго регламентировано нормативно-правовыми актами Правительства РФ.

На практике финансовая поддержка регионам не ограничивается поступлением средств только из этих фондов. В условиях изменения налоговой системы, передачи расходных обязательств бюджетной системы одного уровня другому расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений.

Основной формой предоставления финансовой помощи из федерального бюджета остаются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов.

Межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие настроения. Существует практика: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемость бюджета, тем большую поддержку оказывает федеральный бюджет.

Список использованных источников

1. 
   Конституция Российской Федерации. Гимн Российской Федерации. Герб Российской Федерации. Флаг Российской Федерации. – М.: Омега–Л, 2017. – 64с.;
   
2. 
   Федеральный закон от 17 мая 2010 г. N 82-ФЗ "О банке развития" [Электронный ресурс] Справочно-правовая система «ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ»;
   
3. 
   Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2017 г. [Электронный ресурс] Справочно-правовая система «ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ»;
   
4. 
   Быстрицкая Т. "Первый год работы Инвестиционного фонда первые проекты" (интервью с С. Ганеевой, директором Департамента инвестиционной политики Минэкономразвития России) // Бюджет, N 1, январь 2021 г. [Электронный ресурс] Справочно-правовая система «ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ»;
   
5. 
   Бюджет Башкортостана на 2022 год формируется с беспрецедентным увеличением социальных расходов // https://proufu.ru/news/economika/72788-v_bashkirii_proekt_byudzheta_/
   
6. 
   В Башкирии принят проект бюджета на 2022 год // https://minfin.bashkortostan.ru
   
7. 
   Вознесенская Н.Н. Россия в мировом процессе движения капиталов / Предпринимательское право в ХХI веке: преемственность и развитие. [Электронный ресурс] Справочно-правовая система «ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ»;
   
8. 
   Зубарева И.Е. материалы круглого стола на тему «Экономический рост, налоги и инфляция» // Финансовые и бухгалтерские консультации, №9 сентябрь, 2020;
   
9. 
   Игонина Л.Л. О механизме обеспечения эффективности государственных инвестиций // Финансы и кредит. 2021. № 24.;
   
10. 
    Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2021. №11.
    
11. 
    Матненко А.С. Программно-целевой метод бюджетной деятельности: правовая характеристика // Вестник Тульского государственного университета. 2020. № 2 (145). Право. Выпуск 18.
    
12. 
    Проект бюджета Башкортостана на 2020-2021 годы прошел очередное обсуждение в Правительстве республики // Республика Башкортостан 12 августа 2020
    
13. 
    Сайт официальной статистики – http://www.rbc.ru/gks/