Реферат. Деловая карьера, ее этапы и модели 5 Планирование деловой карьеры 5
 Скачать 54.88 Kb.
|
2.2. СПОСОБЫ ПРОДВИЖЕНИЯ ПО СЛУЖБЕКазалось бы, наиболее предпочтительным следует считать метод продвижения по результатам деятельности. Легче всего руководствоваться этим принципом в тех структурах, где умеют формулировать цели и задачи управленческой деятельности в количественно и качественно измеряемых показателях. В таких условиях проще установить заслуги отдельно взятого работника в общем балансе результатов организации. Объективнее оценивается компетентность специалиста, руководителя, так как она напрямую увязывается с получением искомого результата управленческой деятельности. Однако данный метод, иначе называемый продвижением по заслугам, не получил должного распространения, поскольку выдвигать научно обоснованные цели и объективно оценивать, насколько выполняемая работа служит их достижению, - задача не из простых, и ее еще не научились решать как следует. Широко применяется на практике метод продвижения по принципу преданности. Если сотрудник «вписался» в локальную (уровень отдела, комитета) или общую (уровень департамента, администрации в целом) команду, отличается лояльностью к начальству и не делает сколько-нибудь заметных ляпов в работе, то при вынесении решения о его выдвижении профессионализм уходит на второй план и в расчет берется именно этот принцип. Продвижение за исполнительное усердие тоже практикуется достаточно часто. Усердие, желание угодить начальству предопределяют перевод госслужащего на вышестоящую вакантную должность, даже если он и не «хватает звезд с неба». Продвижение на основе предпочтительности мнения — распространенный метод назначения. За основу принятия решения о заполнении вакансии принимается какое-то конкретное субъективное мнение (чаще всего непосредственного начальника), вне зависимости от профессиональной компетентности работника. Или речь идет о продвижении на основании тайных предпочтений, когда причины принятия кадровых решений остаются неизвестными. [11,c. 317] Продвижение по выслуге лет — здесь во главу угла положен подход — «необходимо отблагодарить работника за многолетний труд». Это далеко не полный перечень методов должностных продвижений, в результате которых многие госслужащие оказываются «не на своем месте». В том, что некоторые специалисты пребывают на уровне некомпетентности, но сами так не считают и верить в это не хотят, кроется большая опасность для системы государственной службы. Порой трудно бывает установить, в чем причина низкой эффективности управленческой деятельности — в самих ли госслужащих, в оргструктуре управления, в методах кадровой работы или в других элементах самой системы госслужбы. Нередко в деятельности чиновников госслужбы проявляется действие принципа аппаратной регрессии. Бюрократические препоны начинают ограничивать эффективную работу отдельных руководителей и специалистов, в коллективе формируется покровительственное отношение к посредственным работникам, защищается некомпетентность тех, кто в своем профессиональном развитии остановился и не хочет двигаться дальше. Всякий посредственный работник, крепко «зацепившийся» за должность, начинает все больше и больше работать на понижение коэффициента полезности своего управленческого рабочего места. И если критическая масса таких работников начинает превалировать в аппарате, регрессия последнего гарантирована. Государственная служба - вроде бы один корабль, вот только штурвалов на этом корабле много. И всякий «капитан» крутит доставшийся ему штурвал так, как заблагорассудится. Всегда ли заданные «капитанами-чиновниками» движения совпадают с общезаданным курсом? Практика показывает, что нет. Иначе не стоял бы вопрос о радикальном переустройстве государственной службы. [6, c. 382] 2.3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА ГОССЛУЖБЫВ июле 2004 г. был принят федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ». Закон стал очередным шагом в реформировании госслужбы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. До конца 2005 г. должна быть создана стабильная система государственной службы, подконтрольная и открытая гражданскому обществу, разработаны и внедрены действенные механизмы ее функционирования. Задача создания единой государственной гражданской службы решается путем унификации реестров должностей государственных гражданских служащих — вводится единый реестр для всех видов гражданской службы. Для совмещения различных видов государственной гражданской службы закон меняет структуру должностей. Это позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии. Также обеспечит совместимость разных мест работы для человека, который, к примеру, уходит с военной службы на гражданскую или приходит с гражданской службы субъекта Федерации на гражданскую службу РФ. Если он ушел в ранге советника, то и в другое место должен прийти в том же ранге. Его оклад, пенсия и прочее будут, таким образом, абсолютно соотносимы. Закон устанавливает более высокие стандарты для чиновников: например, сокращается срок между аттестациями с четырех до трех лет. Он также меняет требования к специализации кадров и предусматривает нововведения, позволяющие отобрать именно нужных специалистов. Основной формой соглашения о приеме на работу станет служебный контракт. При этом срочные служебные контракты коснутся преимущественно руководителей, их заместителей и помощников. Для повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает в себя квалификационные требования, перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения, перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям. Один из важных моментов нового закона — конкурсный прием на государственные должности. Несмотря на то, что в старом законе конкурс тоже прописан, до сих пор многие работники принимаются на государственные должности без участия в нем. Новый закон ужесточает требования к конкурсу. Вместо старых групп, категорий и разрядов вводятся группы, категории и чины. Учреждаются четыре категории должностей государственной гражданской службы: «руководители», «помощники» («советники»), «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». [15, c. 192] Должности подразделяются на следующие группы: «руководители» и «помощники» относятся к высшей, главной и ведущей; «специалисты» - к высшей, главной, ведущей и старшей; «обеспечивающие специалисты» - к главной, ведущей, старшей и младшей группам гражданской службы. Вместо квалификационных разрядов устанавливаются классные чины, причем присвоение чина будет осуществляться по результатам квалификационного экзамена персонально. Классные чины государственной гражданской службы подразделяются на 1-й, 2-й и 3-й классы — действительный государственный советник РФ (высшая группа), государственный советник РФ (главная группа), советник гражданской службы (ведущая группа), референт гражданской службы (старшая группа) и секретарь гражданской службы (младшая группа). Таким образом, в системе государственной службы выстраивается весьма внушительная иерархия распределения работников по ступеням компетенции. Принципиально важно, чтобы статус каждого госслужащего нашел реальное отражение в должности и классном чине. Работник (гражданин) должен поступать именно на государственную службу (на служение Отечеству), а не просто на работу в государственный орган власти и управления. Заметим, что по большому счету в России государственной гражданской службы нет до настоящего времени. Принятая в 2002 г. Программа реформирования госслужбы (2003—2005 гг.), утвержденная Указом президента РФ, обязывает реформировать то, что еще не сложилось. Законодательство, призванное регулировать отношения в этой сфере деятельности, лишь только формируется. Продолжается трудовой наем на работу в тот или иной орган власти и управления в соответствии с общим трудовым законодательством. Поэтому правильнее вести речь не о реформировании системы госслужбы, а о формировании принципиально нового социального института государственной власти. Понимать, это – значит культивировать новое качество трудовых, правовых и психологических отношений в системе госслужбы. [14, c. 96] ГЛАВА 3. УПРАВЛЕНИЕ КАРЬЕРОЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ 3.1. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ Современный этан государственного строительства и формирования гражданского общества в России напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной и муниципальной службы. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г. предусматривает кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере государственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих положений законодательств субъектов Российской Федерации, а также приведение в соответствие с ними иных нормативных правовых актов, в том числе внесение изменений в законодательство о муниципальной службе. В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная гражданская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особенностей правового обеспечения этих видов службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих. Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых осуществляются государственная и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных и муниципальных служащих. Организационно-правовой формой прохождения государственной службы являются органы государственной власти Российской Федерации иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, лица, имеющие статус федеральных государственных служащих, либо государственные органы субъектов Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, - лица, получающие статус государственных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации. Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления, - лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда видно, что общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. [14, c. 547] Отличия проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, выражаемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений. По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы местного самоуправления (наряду со ст. 130-133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии честного самоуправления. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы в части правового регулирования базируются на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов – и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают. [19, c. 367] 3.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ Особенности правового статуса федеральных государственных служащих состоят в том, что осуществляемые ими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Российской Федерации полномочия выполняются государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего ее субъекта. Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, которые обеспечивают решение вопросов местного значения. [21,c. 13] Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и другими федеральными законами. Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих. Общий правовой статус государственных и муниципальных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством. В настоящее время основы правового положения государственного служащего установлены Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (далее - ФЗ "Об основах ГС РФ")5, его гл. III (ст. 9-20), а основы правового положения муниципального служащего - Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1997 г. (далее - ФЗ "Об основах МС в РФ")6, в котором им посвящена гл. II (ст. 7-20). Как и всякий правовой статус, статус государственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юридических норм. В соответствии с данными федеральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нормативных элементов. По ФЗ "Об основах ГС РФ" - права государственного служащего (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. И), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 17-19); по ФЗ "Об основах МС в РФ" - права и обязанности муниципального служащего (ст. 10), ограничения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16-18). Как видно, даже нумерация статей с одноименным названием почти полностью совпадает с аналогичными статьями в том и другом законах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирования обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муниципальная службы. [21, c. 15] Общность публично-правовой природы рассматриваемых видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически властных полномочий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления: государственного и муниципального. Общность правового статуса государственных и муниципальных служащих определяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генетическую связь юридических установлений, относящихся к правовому статусу этих служащих. Сравнение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания общественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности. Общим правовым статусом обладают все государственные и муниципальные служащие, так как положения Конституции РФ и общие нормы федеральных законов распространяют свое действие на всех служащих без различия их субординационного положения и видовой специфики служебной деятельности. Правда, специальное законодательство, регламентирующее госслужбу особых видов, например военную, в органах правоохранительной системы, других отдельных госорганах, устанавливает особенности правового статуса государственных служащих посредством наполнения надлежащим содержанием элементного состава юридических норм. Статусные особенности помимо военнослужащих присущи служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов, дипломатических ведомств и иным. Так, правовое положение военнослужащих определяется прежде всего их воинскими должностями, обязанности и порядок исполнения которых регламентируются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными актами. Законодательством об органах внутренних дел подробно урегулировано правовое положение, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Статус дипломатических работников характеризуется тем, что им обладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломатические ранги. В частности, при выполнении своих профессиональных обязанностей дипломатические работники могут пользоваться в период пребывания за границей привилегиями и иммунитетами, установленными для них нормами международного права и международными договорами. Правовой статус государственного и муниципального служащих возникает на основе законодательства в связи с замещением государственной либо муниципальной должности. [22, c.45] Именно определенная должность в органе соответствующего вида публичной власти (государственной или муниципальной) является базовой характеристикой правового положения государственного и муниципального служащих. Общее и особенное в их правовом положении суть производные от статуса этих видов службы как социальных и комплексных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в соразмерных гарантиях, обеспечении и ответственности. Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государственной либо муниципальной власти. В научно-правовой литературе о государственной службе обосновываются различные точки зрения на структуру правового статуса. Традиционно деление служебных прав и обязанностей на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретной должностью. Так, в "классификации обязанностей и прав государственных служащих органов военизированных и некоторых иных отраслей" выделяются и должностные . Более детальное деление различает общий, особенный (определяемый служебно-видовыми особенностями), специальный (определяемый специализацией соответствующей должности) и индивидуальный (определяемый правоустановлениями конкретной должности) статус. Представляется, что для статуса муниципальных служащих подобная структуризация не характерна. То, что в статусе государственного служащего понимается как особенное и специальное, в статусе муниципального служащего объединяется отчасти общими нормами, а отчасти индивидуальными. Видовая специфика, присущая государственной службе, чем и определяется особенный статус государственных служащих, отсутствует в системе муниципальной службы, а значит, и нет достаточных оснований для выделения особенного статуса муниципальных служащих. Нормы, характеризующие специальный статус государственных служащих, для муниципальных служащих сосредоточены преимущественно на индивидуальном уровне. В связи с этим, на наш взгляд, будет продуктивно анализировать общее и особенное в статусе и государственных, и муниципальных служащих.[20, c. 316] Таким образом, нормы, составляющие основу правового статуса и государственных, и муниципальных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем государственным и муниципальным служащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей. 3.3. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СЛУЖАЩИХ Полный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полномочиями, присущими данному органу. Для реализации специальных полномочий государственным и муниципальным служащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизируются в типовых и индивидуальных инструкциях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности государственных и муниципальных служащих. По своей сути правовой статус государственного и муниципального служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных отношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, повышение, понижение в должности, временное исполнение обязанностей и т.п.). Из перечня общих прав, предоставленных государственным и муниципальным служащим федеральным законодательством, их правовой статус определяют лишь те, которые дают им возможность полноценно осуществлять должностные обязанности. К таким общеслужебным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, устанавливающими права и обязанности государственного служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также право на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном по рядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). [22, c.51] Все остальные права (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) относятся к личным субъективным правам гражданина, замещающего государственную должность государственной службы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия государственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что личные права государственных служащих "призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.". Такой подход применим и для понимания правового статуса муниципальных служащих. Основная масса региональных законов10 закрепляет право муниципального служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, указывающими также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь нормативного закрепления субъективных прав чиновника, особенно таких как право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социально-экономических интересов, на честь и достоинство и ряд других. Но без должного обеспечения возможности их практического воплощения это пагубно влияет на устойчивость правового положения государственного или муниципального чиновника. А это, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечет негативные последствия в его служебной дееспособности. Преодолеть законодательные упущения можно только путем разработки и внедрения процессуально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав чиновника. Права, которыми наделяются государственный и муниципальный служащие, становятся реальностью лишь в том случае, если они сопряжены с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности. Установление разумного (в смысле необходимой достаточности) баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важнейшей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства. Единство прав и обязанностей обусловлено тезисом о взаимной ответственности управомоченного субъекта, который совершает определенные действия и должен в то же время нести за них ответственность. Существование принципа единства прав и обязанностей теоретико-правовая мысль выразила диалектическим утверждением: "Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав". Между тем федеральное законодательство не содержит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя региональному законодателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ регионального законодательства совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обязанностей, которые возлагаются на государственных и муниципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. [19, c.415] В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, например, беречь муниципальную собственность (Республика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурская, Брянская, Вологодская, Кировская, Сахалинская области и др.), а также обязанность не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования государственным интересам субъекта Федерации (Санкт-Петербург). Правовые ограничения, которые накладываются на государственных и муниципальных служащих, могут быть непосредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определенных обстоятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по региональному законодательству о муниципальной службе). Их правовая природа заключается в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной службе. Вследствие этого предоставляемые государственным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и соответствующее обеспечение имеют компенсационный характер. Наряду с этим ограничения, налагаемые на государственных и муниципальных служащих, преследуют цель обеспечить их высокий моральный облик и свободу действий в пределах должностных полномочий. Сам характер государственной и муниципальной службы влечет необходимость установления правовых ограничений, в том числе и в сфере трудовых отношений, складывающихся в процессе прохождения службы, с учетом условий и специфики труда государственных и муниципальных служащих. В отношении государственной службы такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ. [18, c. 257] Из его определения от 4 декабря 1997 г. следует, что "государственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, которая исходит из признания различий между "особым трудоправовым статусом госслужащих" и остальных работников. Думается, что в отличие от государственной службы особых видов, какими являются военная служба и так называемая специальная служба в правоохранительных органах - внутренних дел, безопасности, таможни и некоторых других, трудоправовой статус государственных гражданских служащих, а вместе с ними и муниципальных служащих не противоречит их публично-правовой природе. Напротив, дополняет и развивает особенно те нормативные элементы, которые не только материально закрепляют, но и процессуально обеспечивают статус государственных гражданских и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т.п. Федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления государственным и муниципальным служащим предоставляются специальные гарантии и материальное обеспечение в соответствии со ст. 15-20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ". Предусмотрены гарантии и при ликвидации, сокращении штата или реорганизации государственного органа и органа местного самоуправления и ряд дру гих материально обеспечительных гарантий и дополнительных социальных льгот. Гарантии и материальное обеспечение государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обязательный атрибут создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. Подобная идея была высказана еще в имперский период российской государственности известным юристом Н.М. Коркуновым, который считал, что материальное обеспечение дается чиновникам не за выполняемые ими управленческие услуги, а затем, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько условия их деятельности. В этой связи нормативное закрепление материального обеспечения образует один из элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих. Особенности статуса государственных и муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и различными категориями работников, чья деятельность всецело регулируется нормами трудового законодательства, заключаются в повышенной ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответственность, к которой могут привлекаться государственные и муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими проступков, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. [17,c. 403] Необходимо отметить, что юридическая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в состоянии его прав и обязанностей. Институт ответственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения статуса государственных и муниципальных служащих, имеет двойное предназначение. С одной стороны, он является юридической гарантией охраны реализуемых ими служебных прав, а с другой - важнейшим государственно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими служебных обязанностей. В более широком социальном и политико-правовом аспектах юридическая ответственность есть форма охранительной функции права по защите публичных и частных интересов человека и гражданина, превалирующих интересов государства и общества, способствующая укреплению конституционного порядка принадлежащей народу власти. [12, c. 301] Специфика юридической ответственности государственных и муниципальных служащих проявляется в том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей (должностной проступок) к ним применяются дисциплинарные взыскания, специально предусмотренные законодательством о государственной и муниципальной службах. Для государственных служащих эти взыскания определены ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ", а для не муниципальных служащих - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии со ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ" и законами соответствующих субъектов Российской Федерации. 3.4. ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБАХ Результатом проведенного сопоставления норм федерального и регионального законодательства, вероятно, станут выводы, которые обобщенно можно сформулировать следующим образом. Общее и особенное в правовом обеспечении статуса государственных гражданских и муниципальных служащих проявляется в одних и тех же его сущностных признаках, структурных элементах и социально-правовых характеристиках. Государственная гражданская и муниципальная службы имеют единую публично-правовую природу, детерминируемую необходимостью реализации властно-управленческих функций органов государства и самоуправляемых муниципальных образований в интересах общественного развития. Из этого же проистекают и различия, которые необходимо учитывать в правовом обеспечении этих видов гражданской публичной службы и соответственно статуса, принадлежащего данным категориям служащих. Объединяющий фактор их статуса выражается в том, что его структуру образуют однотипные элементы: права, обязанности, ограничения, гарантии, обеспечение, поощрения, ответственность. Отличия проявляются через наполнение структурных элементов статуса нормативным содержанием, позволяющим эффективно реализовывать должностные полномочия по обеспечению функционирования государственных и муниципальных органов. Следовательно, в правовом обеспечении статуса государственных и муниципальных служащих должны учитываться как общие, так и особенные аспекты, в одних случаях объединяющие, а в других - различающие эти виды публичной службы, которые обнаруживают себя в следующих юридически значимых основаниях: институциональности: государственная служба и муниципальная служба есть комплексные социальные, организационные, публично-правовые институты; территориальном масштабе: институциональной организации, распространения полномочий. По этим признакам для государственной службы - федеральный (вся Российская Федерация), региональный (по субъектам Российской Федерации) и местный (в пределах конкретной территории), а для муниципальной службы - только местный (на территории муниципального образования) масштаб. [11, c. 116] По этому признаку для государственной службы - федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, для муниципальной службы - акты органов местного самоуправления; организационно-правовой форме: для государственной службы - государственные органы, для муниципальной службы - органы местного самоуправления; уровнях системы: государственная служба - двухуровневая система (1-й уровень - федеральная и 2-й - региональная, т.е. субъектов Российской Федерации), муниципальная служба - одноуровневая система; видовой структуре: государственная служба состоит из различных видов и подвидов (например, гражданская служба включает такие подвиды, как парламентская, дипломатическая, избирательная и др.), муниципальная служба не имеет подобных структурно-видовых особенностей; задачах и функциях: для государственной службы - защита прав и свобод человека и гражданина, реализация интересов государства и общества, обеспечение функционирования государственных органов, для муниципальной службы - защита прав и свобод человека и гражданина, реализация общественных интересов в пределах муниципального образования, обеспечение функционирования органов местного самоуправления; компетенции: для государственной службы - предметы исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, собственного ведения субъектов Российской Федерации, для муниципальной службы - вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия; процессуальной регламентации: в вопросах поступления - квалификационные требования, конкурс, назначение, принятие присяги (для госслужащих) и т.п., прохождения - замещение должности, испытательный срок, исполнение служебных обязанностей, аттестация, квалификационный экзамен и т.п., прекращения - увольнение, отставка, выход на пенсию; нормативном характере правового регулирования - специальное регулирование, преимущественно публично-правовое, с субсидиарным регулированием нормами трудового законодательства; источниках финансирования службы и денежного содержания служащих: для государственной службы - государственный бюджет: федеральный и региональные (субъектов Российской Федерации), для муниципальной службы - муниципальные бюджеты. [22, c. 56] Важно обратить особое внимание на то, что было бы ошибкой оставить правовое обеспечение государственной службы в отрыве от муниципальной службы. Совершенно ясно, что без укрепления их единства в осуществлении присущих им наиважнейших социальных функций реализации государственного и муниципального управления невозможно достичь целей эффективного функционирования государства и развития общества. Правовое обеспечение государственной службы должно базироваться на общих основаниях с правовым обеспечением муниципальной службы, но, разумеется, с учетом признания присущего им своеобразия. Разрешение данной проблемы находится в русле преодоления противоречий российского законодательства. Так, если по одним нормам Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), то согласно толкованию других ее положений органы государственной власти вправе регулировать местное самоуправление, а в нем и муниципальную службу (ч. 1 ст. 72, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 132). [21, c.20] Таким образом, если муниципальная служба не признается действующим российским законодательством в качестве одного из уровней государственной службы, то их единство и целостность должны иметь соответствующее правовое обеспечение. Оно может найти воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов.
|