Развитие прокуратуры. Дискуссии о роли и месте прокуратуры в современной России, начавшиеся в конце 80х годов прошлого века, не завершены до сих пор
 Скачать 177.56 Kb.
|
1 2 Введение Дискуссии о роли и месте прокуратуры в современной России, начавшиеся в конце 80-х годов прошлого века, не завершены до сих пор. Не решенным остается основной вопрос, который стоял и стоит перед исследователями, занимающимися проблемами прокуратуры, о сущности этого института и его основной функции. Одни авторы полагают, что прокуратура должна оставаться в России в качестве, прежде всего, надзорной власти, другие уверены, что она должна превратиться исключительно в институт государственного обвинения. Поиски оптимальной модели прокуратуры в России продолжаются. Споры о прокуратуре являются довольно острыми и носят политический характер. Это связано в немалой степени с тем, что прокуратура, а российская в особенности, по своей сути всегда была институтом консервации общественных отношений, а не реформирования общественного и государственного строя. Поэтому конфликты между теми социальными силами, которые стремятся к созданию нового общества, выходя за рамки действующего законодательства, и прокуратурой, стоящей на страже существующего закона, неизбежны. Сегодня в политических кругах, в общественном мнении не ослабло желание решительно реформировать российскую прокуратуру, и вопрос о роли и значении этого государственного института в новых общественных условиях сохраняет свою актуальность. Естественно, что в решении основного вопроса о предназначении прокуратуры важная роль принадлежит исследованиям в сфере конституционного, административного и уголовно-процессуального права. Но не меньшее значение имеют и исследования теоретиков и историков права. В спорах, которые ведут сегодня представители юридической науки и практики, нередко присутствуют аргументы и доказательства исторического характера. Изучение истории отечественной прокуратуры должно способствовать выявлению места этого института не только в системе российского самодержавия, но и в современном государственном механизме, а также осветить некоторые аспекты истории смежных институтов - судов, полиции и других. Поэтому изучение истории института прокуратуры является актуальным. Объект исследования: прокуратура Российской империи. Предмет: структура и функции такого прокуратуры в XVIII - начале ХХ вв. Целью работы является установление структуры и компетенции такого своеобразного государственно-правового института, как прокуратура императорской России. Для достижения этой цели необходимо было решение следующих задач: ) выявить структуру и компетенцию института российской прокуратуры в XVIII - первой половине XIX вв.; ) выявить структуру и компетенцию института российской прокуратуры во второй половине XIX - начале ХХ вв. К целенаправленному изучению истории российской прокуратуры правоведы приступили только во второй половине XIX века. Комплексное исследование истории прокуратуры Российской империи проводилось Н.В. Муравьевым более 100 лет назад. Ранее деятельности прокуроров уделяли внимание историки в своих общих курсах. Впрочем, о прокурорах историки написали немало и впоследствии. Много фактического материала из истории прокуратуры мы находим в курсах русской истории С.М. Соловьева и В.О. Ключевского. Большинство дореволюционных исследователей изучали прокуратуры XVIII в. Их привлекала история центральной прокуратуры и, прежде всего, роль генерал-прокуроров в системе самодержавия. Это касается фундаментальных работ В.И. Веретенникова, В.М. Грибовского, Ф.В. Благовидова. Наиболее значительный труд по истории прокуратуры был подготовлен выдающимся прокурором, государственным деятелем и ученым Н.В. Муравьевым. Он первым в российской историографии попытался собрать материал не только по истории института российской прокуратуры, но и его европейских аналогов, проследив их судьбу со времен античности. Истории пореформенной прокуратуры как таковой уделялось гораздо меньше внимания. Непосредственно этой теме посвящена только одна работа Ф.И. Гредингера.Но зато период второй половины Х1Х-начала XX вв. характеризуется немалым числом произведений, посвященных прокуратуре, хотя и не историко-правовых, но дающих богатый материал современным историкам права. К их числу следует отнести работы Н.А. Буцковского, А. Квачевского, И.Г. Щегловитова и др. В советский период прокуратура дореволюционной России мало привлекала внимание юристов. Это обусловлено по всей видимости следующими причинами. Советская власть уничтожила прежнюю прокуратуру еще в ноябре 1917 г. в соответствии с Декретом о суде №1. Советская прокуратура была создана через 5 лет (в 1922 г.), и считалось, что она не имеет ничего общего с антинародными царской прокуратурой и прокуратурой Временного правительства. Однако, хотя «красная, рабоче-крестьянская» прокуратура всячески открещивалась от старой дореволюционной прокуратуры, но при более внимательном рассмотрении обнаруживалось, что они имеют много общего и в организации и в методах работы и что самое главное - в своем отношении к закону и законности. Но нельзя утверждать, что советская историческая и юридическая наука вовсе не затрагивали вопросы образования и развития российской прокуратуры. Они рассматривались в работах как историков, так и юристов: Г.Н. Анпилогова, Л.А. Стешенко, К.А. Софроненко, Н.И. Павленко, Н.А. Воскресенского, Н.В. Голиковой, Е.В. Анисимова, Н.П. Ерошкина, Б.В. Виленского, М.Г. Коротких, Н.Н. Ефремовой, Н.В. Черкасовой. Однако эти произведения, за исключением статьи Л.А Стешенко, посвящались не собственно прокуратуре, а преобразованиям и реформам государственного аппарата Российской империи в целом или смежным темам, в которых прокуратуре уделяется сравнительно мало внимания. В последние годы историография отечественной прокуратуры пополнилась целым рядом интересных работ научно-популярного характера, принадлежащих перу соавторов: А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, а также научных работ: В.И. Баскова, В.И. Безрядина, С.М. Казанцева. Методы исследования: исторический; сравнительный; структурно-функциональный; нормативно-юридический. 1. Структура и компетенция российской прокуратуры в XVIII - первой половине XIX вв. Образование прокуратуры в России приходится на период царствования Петра I, когда была провозглашена Российская империя (1721 г., после победы над Швецией в Северной войне) и Россия становилась централизованным государством, которым правил самодержавный монарх. Однако, несмотря на самодержавное правление, одной из самых серьезных болезней государственного управления, существенно мешавшей всякого рода преобразованиям и реформам, задуманным Петром I, являлся бюрократизм. Бюрократизм показал себя как самодовлеющая сила, стремящаяся обособиться от государственной власти и нужд общества. Известный историк В.О. Ключевский писал: «…непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали «и по тому его великого государя указу подьячий не послан». Мздоимство, стяжательство, бюрократизм государственных чиновников распространились на всю территорию России, на все уровни государственного управления. Историки отмечают, что даже ближайшим сподвижникам Петра I Александру Меншикову и генералиссимусу Алексею Шеину не была чужда жажда наживы. Меншиков растрачивал средства государственной казны на личные нужды, а Шеин за определённую мзду производил в звания полковников и генералов. Борьбу с беззаконием Петр I ведет, хотя и без обдуманного плана, но решительно и по разным направлениям: он ужесточает наказания за должностные преступления и проступки, усиливает регламентацию службы и, наконец, в 1711 г. вводит институт фискалов (фискалат), который является формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры. По мнению большинства авторов, Петр I решил заимствовать этот институт в Швеции. С фискалами Петр познакомился не только в теории, но и на практике - в завоеванных прибалтийских провинциях. Но высказывалось мнение и о том, что, скорее, немецкие, чем шведские фискалы, стали образцом для петровского института. Впервые фискалы упоминаются в указе Петра I от 2 марта 1711 г. об обязанностях Сената. Фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника. Становление фискалата проходило трудно и медленно. Этот институт сразу, с первых дней своего существования вызвал, если не ненависть, то, по крайней мере, неприятие всей чиновничьей иерархии - от сенаторов до последних подьячих, и держался он только благодаря активной поддержке самого царя. Как вынужден был заметить сам Петр, «фискала чин тяжел и ненавидим». Не только сенаторы и губернаторы, но и мелкие чиновники на местах старались всячески выказать свою неприязнь к этому «чину». Деятельность фискалов приносила некоторые плоды в борьбе с коррупцией. Петр планировал учреждение должности «государственного фискала», которому, помимо руководства фискалатом, он хотел поручить весьма ответственную и деликатную роль надзирателя за Сенатом. Но в связи с тем, что подходящего человека на эту должность царь найти не смог, он возлагает обязанность надзора за высшим государственным органом на дежурных офицеров гвардии, на месячный срок. Очень скоро монарх убеждается в том, что это тоже не выход - нужен все-таки постоянный надзиратель более высокого ранга. Появлению прокуратуры в России предшествовал не только фискалат, но и другие формы надзорной власти: генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли сам царь и Сенат. Идея института прокуратуры объективно вызревала в России. Самодержавию требовался какой-то орган, который должен был как бы замкнуть «круг всеобщего надзора», требовался надзиратель за самими надзирателями, т.е. за Сенатом и за фискалами. Первые предложения и проекты учреждения должности генерал-прокурора, появились еще в 1716 г. Учреждение прокуратуры было тесно связано с реформой Сената. января 1722 г. Петр издает указ о реорганизации Сената, в котором впервые официально говорится о прокурорах. А 18 января 1722 г. царь назначил в генерал-прокуроры Павла Ягужинского, а в обер-прокуроры - Григория Писарева. В тот же день были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Но ни о функциях, ни о полномочиях ничего сказано не было. Указом от 12 января гласил: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского, Петр I дал понять, какое место он намерен отвести прокурору в государстве: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления…». Таким образом, изначально прокурор уполномочивался быть «оком государевым, представителем высшей власти. Ему предписывалось строго следить за тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись». Последующими указами задачи прокурора конкретизируются и уточняются. Указом от 18 января 1722 г. были введены должности прокуроров при надворных судах, а 27 апреля 1722 г. издан Указ «О должности Генерал-прокурора, в котором определялись должностные обязанности и полномочия прокурора. В частности, генерал-прокурор должен был осуществлять надзор за Сенатом, «…дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал. А ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили. И далее: «А ежели не послушают, то должен в тот же час протестовать и оное дело остановить. И немедленно донесть нам, если весьма нужное. Указ предписывал генерал-прокурору «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали… Генерал и оберпрокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Здесь же о генерал-прокуроре сказано: «…понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет». Прокуроры стали занимать важное место в государственной службе. Активно складывался прокурорский корпус, которому царь Пётр старался дать «большую силу и авторитет». Главной функцией прокуроров становится надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состоят. Надзор осуществлялся в форме напоминания о необходимости строго следовать регламентам и указам, а также в форме проверки исполнения принятых решений и опротестования незаконных решений. Создавая прокуратуру, Пётр I в ее организации и функциях ориентировался в большей степени на положения аналогичного органа во Франции, хотя были учтены и особенности российской действительности (исторически свойственный русскому народу правовой нигилизм, разгул корыстных злоупотреблений государственных чиновников, гипертрофированные размеры чиновничьего аппарата). Таким образом, в России возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако не был скопирован с французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I. Он включал элементы французской прокуратуры, института шведских омбудсманов, шведского и немецкого фискалата и чисто русские изобретения. Причины, по которым Пётр I избрал для России модель надзорного органа, схожего с французским образцом, само его наименование «прокуратура», остаются предметом дискуссий среди ученых. Возможно, на Петра I большое впечатление произвёл французский королевский прокурор во время посещения Петром I Парижского парламента в 1717 г. Из Франции, помимо названия должностей, была заимствована иерархическая командная структура института (но если во Франции прокуроры были слугами закона, охраняющими интересы короны, то в России они стали слугами короны, охраняющими ее законы). Из Франции была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские - главным образом при административных). По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому высшему омбудсману. Так считали и С. Петровский, и Н. Павлов-Сильванский, и А.Н. Филиппов. В.И. Веретенников пытается противопоставлять должности французского и русского генерал-прокурора шведскому высшему омбудсману. Генерал-прокурору так же как и омбудсману, были подчинены фискалы. Но следует иметь в виду, что фискальский надзор в Швеции был гласным. Так же как генерал-прокурор омбудсман надзирал за исполнением указов, однако преимущественно в судебной области. И тот, и другой являлись фактически министрами при Сенате. Но омбудсман был призван ограничивать аристократические поползновения Сената в интересах короля, а русский генерал-прокурор должен был ограничивать уголовные поползновения сенаторов в их отношениях друг к другу, долгу службы и имуществу казны. После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлётов и падений». Значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве. При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усилении роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своей власти. Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность Генерал-прокурора и прокуроров народных судов. В большинстве коллегий также были упразднены должности прокуроров. Следует отметить, что некоторые обязанности Генерал-прокурора в этот период выполнял обер-прокурор, однако в полном объеме правами Генерал-прокурора он не обладал и занимался в основном вопросами делопроизводства. В своей деятельности обер-прокурор был подчинён Верховному тайному совету. От надзора за Сенатом он был полностью отстранён. Таким образом, в период с 1727 по 1729 гг. прокуратура и фискалат в России были фактически упразднены. За П.И. Ягужинским формально была сохранена должность Генерал-прокурора, однако он был направлен послом в Польшу. Некоторое возрождение былого авторитета прокуратуры происходит при Императрице Анне Иоанновне. По-видимому, здесь сыграло роль стремление Анны Иоанновны показать себя во всех делах преемницей Петра I и, кроме того, Анна Иоанновна ставила целью ограничение власти Верховного тайного совета, в чём прокуратура и лично П.И. Ягужинский могли быть чрезвычайно полезны. В частности, её указом в октябре 1730 г. восстанавливаются должности Генерал-прокурора, прокуроров коллегий и народных судов. В 1733 г. был принят ещё один законодательный акт - «Должности губернского прокурора», который предоставил губернским прокурорам право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом Генерал-прокурора. Если данный протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решения по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокуратуры был недолог. После того как Генерал-прокурор, обязанности которого в то время выполнял всё тот же П.И. Ягужинский, впал в немилость Императрице, прокуратура вновь утратила своё влияние, уступив место созданной в тот период всесильной Тайной канцелярии. Во второй четверти XVIII в., независимо от возвышений или понижений роли генерал-прокурора в чиновной иерархии и его отношений с Сенатом и другими высшими государственными органами, независимо от личных качеств прокуроров, значение этого института в деле осуществления надзора за законностью оставалось незначительным. Прокуратура в это время занималась главным образом наблюдением за внешним порядком делопроизводства, пыталась бороться с волокитой, следила за соблюдением законов в местах заключения. Гораздо меньше активности прокуратура проявляла в борьбе со взяточничеством и другими должностными преступлениями; в судебных делах прокуроры практически не участвовали. Но нельзя недооценивать роль прокуроров с точки зрения наведения хотя бы формального порядка в рассмотрении дел в государственных органах. Челобитные того периода свидетельствуют, что установленный законом порядок разрешения дел многими местными и даже центральными учреждениями часто не учитывался, а некоторые чиновники о нем даже и не знали. Поэтому протесты прокуроров по поводу явных отступлений от буквы закона были не лишними. Постепенно к середине XVIII в. роль генерал-прокурора возрастала. Это происходило не вследствие усиления его надзорных полномочий, а благодаря наделению его функциями исполнительной власти. В дальнейшей истории России прокуратура оставалась верным стражем царского самодержавия, но ее положение и полномочия, задачи и функции изменялись в зависимости от целей и политики верховной власти. Правление Екатерины II знаменует в истории прокуратуры еще большее значение исполнительно-распорядительных, почти министерских функций генерал-прокурора. В своем наставлении назначенному ею генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому относительно надзора за Сенатом, имея в виду наличие там двух партий, Екатерина II писала: «…Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходится должно учтиво и безпристрастно, выслушать всякого, имея толко единственно ползу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истинне…». Эта тенденция усилилась в результате сначала сенатской (1763 г.), а затем губернской (1775 г.) реформ. При этом следует иметь в виду, что, как и прежде, он продолжал руководить сенатской канцелярией и другими учреждениями при Сенате. Это расширение власти генерал-прокурора сказывалось непосредственно на его собственно надзорных функциях, определенных «Должностью генерал-прокурора». Наибольшей власти генерал-прокуроры достигли при Павле I. В период его правления у генерал-прокурора сосредоточивается большое число дел, которыми его предшественники и преемники никогда не занимались. Это дела о рекрутских наборах, о материально-техническом снабжении армии и флота, важнейшие финансовые и, конечно, судебные дела. Все вопросы он решает единолично, как правило, не вынося на обсуждение Сената. В административной сфере он, как и прежде, выступает фактически в качестве министра, руководит деятельностью генерал-губернаторов, координирует деятельность центральных и местных властей. Как полагают некоторые исследователи, при Павле I генерал-прокурор становится не просто министром, а «является как бы премьер-министром». Но это исключительно высокое положение главы прокурорского надзора не привело к торжеству законности в стране. Надзор становился для него не главной задачей, а лишь одной из функций административной власти. Прокуратура с момента своего возникновения имела представителей не только в столицах. На местах за правильным производством дел были призваны надзирать прокуроры надворных судов, которые находились в непосредственном подчинении генерал-прокурора. После ликвидации надворных судов и временного упразднения местной прокуратуры 1 ноября 1730 г. Сенат постановил, что прокурорам надлежит быть «в губерниях». Таким образом, прокуратура восстанавливалась на местах уже не как судебная, а как административно-территориальная - губернская. Впоследствии именно территориальная структура органов прокуратуры на местах становится единственной и находит юридическое закрепление в «Должности губернского прокурора» утвержденной 3 сентября 1733 г. В провинциях прокуроры появились гораздо позже, только в 1763 г. Провинциальные прокуроры были подчинены не губернскому прокурору, а непосредственно генерал-прокурору. Они обладали той же компетенцией, какой и губернские прокуроры, но на провинциальном уровне. Важным этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 1775 г. Она усовершенствовала как организацию, так и полномочия прокуратуры, но сущности и главных задач этого института она не изменила. В связи с новым административно-территориальным устройством была упразднена только что созданная провинциальная прокуратура, на смену ей приходили губернские и уездные помощники прокурора - стряпчие и прокуроры и стряпчие сословных судов: верховного земского суда, губернского магистрата и верхней расправы. Задачи губернского прокурора и губернских стряпчих устанавливались единые. К ним были отнесены, во-первых, как и раньше, надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях; во-вторых, защита «целости власти» и «интересов императорского величества» и, в-третьих, охрана прав не только монарха, но и его подданных. Прокурорам предписывалось бороться «с запрещенными сборами с народа» и «истреблять повсюды зловредные взятки». Но до реализации этих задач на практике было далеко. После губернской реформы на прокуратуру впервые была возложена функция государственной адвокатуры. Однако в условиях почти розыскного характера процесса и господствовавшей тогда теории формальных доказательств эта роль прокуроров и стряпчих была невелика. Значение генерал-прокурора уменьшилось после 1802 г. не только в связи с превращением его в одного из министров. Гораздо в большей степени это было обусловлено ограничением прав Сената, который после учреждения министерств все больше терял свои политические и административные функции, превращаясь в преимущественно судебный и отчасти тоже надзорный орган. В связи с изменением роли Сената, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора (министра юстиции) не распространялась, он утратил качества «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром Великим, в XIX в. он превращается в правительственный надзор за местными судебными и административными органами. В связи с этим авторитет прокурорской власти на местах в первой половине XIX в. уменьшился. Не только губернаторы, но и губернские «присутственные места» часто игнорировали прокурорские протесты и не присылали на проверку предусмотренные законом документы. Деятельность прокурорских работников продолжала носить формальный и бюрократический характер. Несмотря, на постоянные изменения, которые в первой половине XIX в. вносились в законодательство о прокурорском надзоре, функции и значение губернской прокуратуры существенно не менялись. Наибольшее внимание губернские прокуроры в этот период уделяли просмотру решений и приговоров губернских судебных и административных учреждений. Правовые нормы о прокуратуре содержались в разных томах Свода Законов Российской империи: в ч. 2 т. I («Учреждения Государственные») - нормы, регулирующие деятельность генерал-прокурора и обер-прокуратуры Сената, в ч. 1 т. II («Общие Губернские учреждения») - нормы о губернской прокуратуре. Кроме того, в ч. 2 т. X («Законы о судопроизводстве и взысканиях гражданских») и ч. 2 т. XV («Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках») содержались нормы, устанавливающие процессуальные права и обязанности прокуроров и стряпчих. Министерство юстиции, по мнению исследователей, с большой натяжкой можно рассматривать в качестве генеральной прокуратуры империи, так как, во-первых, сенатские обер-прокуроры, подчинявшиеся министру юстиции, не были связаны с местной прокуратурой и в отличие от нее фактически осуществляли судебный надзор в Сенате; во-вторых, местная прокуратура в осуществлении общего надзора, хотя и представляла собой единую организацию, но положения о губернских прокурорах, стряпчих и уездных стряпчих были включены в Своде учреждений губернских в различные книги. Н.В. Муравьев указывал, что «под действием Свода не был достаточно ясен законный тип прокурора как правительственного деятеля в общественной сфере; почти не употреблялся и самый термин «прокурорский надзор»». Еще определеннее высказался по этому поводу П.А. Марков: «Между порядком надзора в Сенате и порядком надзора в низших инстанциях даже до того мало связи, что многим и в голову не приходит, что как обер-прокуроры, так и губернские прокуроры и уездные стряпчие составляют в сущности одно учреждение». Свод законов до судебной реформы 1864 г. успел выдержать три издания (1832, 1842 и 1857 гг.). В каждом последующем число статей, посвященных прокуратуре, увеличивалось, но в основном за счет уточнения и детализации некоторых положений. Так, число статей о местном прокурорском надзоре возросло с 51 в 1832 г. до 67 в 1857 г., но при этом, как уже отмечалось, никаких принципиальных изменений не произошло. Низкий уровень законности в середине XIX в. был обусловлен не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками института надзора за законностью. Сфера надзора и функции прокуроров были обширны и неопределенны до такой степени, что их добросовестное исполнение оказывалось нереальным. Основной функцией губернской прокуратуры оставался просмотр журналов присутственных мест. Все это приводило к тому, что прокуратура на протяжении царствования Николая I находилась в состоянии глубокого застоя и требовала, как и общество в целом, серьезных преобразований. Развитие российской прокуратуры в первой половине XIX в. показало, что повышения уровня законности только за счет совершенствования бюрократического аппарата надзора достичь не удается. Только демократизация судебной системы и государственного аппарата в целом могла обеспечить успех в этом направлении. В свою очередь переход к новой судебной системе потребовал реорганизации прокуратуры. Таким образом, прокуратура, по мысли ее создателя, изначально учреждена как орган надзора за соблюдением законности, интересов высшей власти и государства. После смерти Петра I структура и компетенция прокуратуры менялись: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве. До 1802 г. прокуратура являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Ее роль изменилась в связи с переходом к министерской системе управления. «Личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах. 1 2 |