Развитие прокуратуры. Дискуссии о роли и месте прокуратуры в современной России, начавшиеся в конце 80х годов прошлого века, не завершены до сих пор
 Скачать 177.56 Kb.
|
1 2 2. Структура и компетенция российской прокуратуры во второй половине XIX - начале ХХ вв. К середине XIX в. в большинстве развитых европейских (как тогда говорили - цивилизованных) государств существовал институт государственного обвинения, источником образования которого служила французская прокуратура. Для европейских прокуратур того времени было характерно наличие государственного обвинения в качестве основной функции. Кроме того, могла присутствовать и функция прокурорского надзора, но только в судебной сфере. В рамках этого общеевропейского института существовали разные национальные системы, причем французская прокуратура была и в XIX в. наиболее полновластной и многофункциональной по сравнению с другими аналогичными институтами. Именно этот, французский тип прокуратуры и был взят за основу разработчиками судебной реформы в России. Первым законопроектом, в котором намечались существенные изменения роли прокурорского надзора, был проект Устава гражданского судопроизводства (1857 г.). Еще в большей степени на судьбу прокуратуры должны были повлиять новые принципы судоустройства и уголовного судопроизводства, провозглашенные в соответствующих проектах 1859-1864 гг. Они предусматривали введение состязательного гласного процесса, право обвиняемого на защиту, презумпцию невиновности, реформу следствия, создание адвокатуры и реорганизацию прокуратуры. Важным этапом судебной реформы стало утверждение в 1862 г. Александром II «Основных положений преобразования судебной части в России». В соответствии с этим актом российская прокуратура должна была полностью преобразиться. Она освобождалась от функций общего надзора с его пресловутым просмотром решений губернских учреждений. Ее надзор ограничивался исключительно судебной сферой. Он должен был заключаться в наблюдении за единообразным и точным соблюдением закона органами суда, следствия и исполнения приговора на всех стадиях уголовного процесса. Кроме того, на прокурора в уголовном процессе возлагалась новая функция - поддержание государственного обвинения в суде. В гражданском процессе круг дел, в которых должен был принимать участие прокурор, был ограничен делами казны, лиц, состоящих под опекой, безвестно отсутствующих и некоторых других, нуждавшихся, по мнению законодателя, в особой защите со стороны закона. Изменялась и структура органов прокурорского надзора. Подлежала ликвидации губернская прокуратура, на смену ей должны были прийти прокуроры судов. Остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести её к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла её интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения, законность была бы принесена в «жертву удобства, и прокурорская власть была бы дискредитирована, превратившись в слугу администрации». Не нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру «необходимой энергии и быстроты деятельности». Главенствующим положением должна была сохраняться независимость прокуратуры. Наиболее правильным и продуктивным представлялся третий путь - прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их служебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам. Таким виделось место прокуратуры в системе государственной власти. Но, как отмечает И.Я. Фойницкий, законодательство сделало все для обеспечения независимости прокуратуры от суда: помещенная в состав судебного ведомства, она представляла отдельную от суда организацию, суд не имел над членами прокуратуры ни права надзора, ни распорядительной, ни дисциплинарной власти. После опубликования «Основные положения» судебной реформы подлежали всеобщему обсуждению. Уставы были приняты 20 ноября 1864 г. Главные принципы, закрепленные в «Основных положениях», нашли в Уставах свое развитие. Прокуратура строилась на принципе единоначалия и праве вышестоящих прокуроров давать нижестоящим обязательные для исполнения указания. Во главе прокуратуры продолжал оставаться министр юстиции, он же - генерал-прокурор. Ему непосредственно подчинялась обер-прокуратура Сената и прокуроры судебных палат. Последним подчинялись прокуроры окружных судов. Вместо губернских и уездных стряпчих учреждались должности товарищей прокуроров. Все прокуроры и их товарищи назначались на должность императором по представлению министра юстиции. Для назначения на прокурорские должности устанавливался образовательный ценз и ценз работы по специальности. Реорганизация прокуратуры имела прогрессивный характер. Это был шаг вперед по сравнению с пассивной дореформенной прокуратурой. Такая реорганизация явилась необходимой составной частью судебной реформы. Старая прокуратура не могла бы существовать рядом с новыми судами и адвокатурой. Новая прокуратура не только стала противовесом адвокатуре, но и осталась органом, строго охраняющим интересы самодержавия. Развитие системы прокурорского надзора проходило во второй половине XIX - начале XX вв. в двух основных направлениях: ) губернская прокуратура заменялась прокуратурой при судах по мере проведения судебной реформы на территории страны и ) усиливался надзор за судами и адвокатурой, и прокуратура наделялась функциями государственного юрисконсульта. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной (сторонником этой идеи был и А.Ф. Кони) успеха не имели, поскольку правительство все в большей степени ощущало целесообразность специализации прокуратуры, превращения ее в орган борьбы с преступностью, в представителя государственного обвинения. Число лиц прокурорского надзора постоянно росло: в 1889 г., когда в целом завершился переход к новой судебной системе, в прокуратуре работали 669 прокуроров, а в 1913 г. их было уже 1170. Постоянно увеличивались и должностные оклады чиновников прокуратуры. Известный ученый-юрист, бывший министром юстиции и генерал-прокурором во второй половине XIX в., Н.В. Муравьев, говоря о тенденциях, которые определяют развитие и специфику прокурорского надзора в России, писал: «Русская действительность, отражающаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения». Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в уголовном процессе: из формального надзирателя (каким он был везде, в том числе в суде уголовном) прокурор превратился в активного обвинителя - центральную фигуру в борьбе с преступностью. Новый порядок уголовного процесса заключался в «трёх положениях: ) власть обвинительная отделяется от судебной; ) власть обвинительная, т.е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам; ) власть судебная, т.е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных». По всеобщему признанию, деятельность прокуратуры по уголовным делам являлась не только наиболее обширной, но и наиболее важной. Это была та деятельность, с которой как в общественном сознании, так и в сознании профессиональных юристов отождествлялось понятие прокурорского надзора. Прокуратура в результате судебной реформы 1864 г. превратилась в институт государственного обвинения и на этом поприще добилась наибольших успехов. Вместе с тем, возлагая на прокурора бремя обвинительной власти, законодатель сохранил за ним и обязанность надзора за законностью в судебной сфере, причем обе эти обязанности - «обвинителя и блюстителя закона, шли рука об руку». Особенно ярко это проявлялось на стадии предварительного следствия, когда прокурор, возбуждая уголовное дело, становился одновременно и стороной в процессе, и надзирателем, руководящим действиями следователя. Недостатки такого положения, прежде всего, для следствия, неоднократно являлись предметом критики в юридической литературе и практике. Сочетание обвинительной и надзорной функций в лице прокурора превращало его в хозяина процесса на стадии предварительного расследования. Производство всех дознаний происходило под руководством, а иногда и при участии прокуроров. Прокуроры претендовали на практике даже на то, чтобы лично определять, кому из полицейских чиновников поручить дознание. Потребовалось специальное определение Сената, которое запрещало им требовать, чтобы уездные начальники, полицмейстеры и их помощники лично исполняли поручения прокуроров по производству дознаний и следствий по уголовным делам. Руководящая роль прокурора при производстве предварительного следствия закреплялась, прежде всего, в ст. 281 Устава уголовного судопроизводства, которая обязывала следователя «исполнять законные требования прокурора или его товарища, с отметкою в протоколах, какие именно меры приняты по его требованию». На практике эта норма вызвала много споров и толковалась по-разному. Большинство авторов, освещавших эту проблему, приходили к выводу, что незаконные требования прокурора не должны ни в коей мере исполняться следователем. Но в вопросе о том, все ли законные требования прокурора обязательны к исполнению или только те, которые следователь сочтет обоснованными, существовали разногласия. Зависимость следователей от прокуроров закреплялась также в некоторых статьях Учреждения судебных установлений. Так, в соответствии со ст. 213 следователи назначались на должности по представлениям прокуроров окружных судов; представления прокурора нередко было достаточно для перевода следователя из одного округа в другой. После окончания следствия следователь передавал дело прокурору для начала следующей стадии процесса - предания обвиняемого суду. Устав уголовного судопроизводства предоставлял прокурору право требовать дополнения следствия, признанного следователем оконченным, независимо от того, передавал ли он его в суд для рассмотрения или предлагал прекратить его за отсутствием признаков преступления или по другим основаниям. Заключение прокурора о предании обвиняемого суду излагалось в форме обвинительного акта. Наибольшую известность и наибольший авторитет прокуроры приобрели в качестве государственных обвинителей в суде. Судебные уставы, казалось бы, создали близкий к идеальному тип государственного обвинителя, который, как отмечал А.Ф. Кони, восприняв лучшие черты французского прокурора, смягчил их в духе русской дореформенной прокуратуры, соединявшей в себе функции «блюстителя закона», «взыскателя наказания» и «защитника невинности». Стало формироваться новое поколение прокуроров, которое вскоре заявило о себе в прямом смысле во весь голос. Из рядов прокуратуры вышли такие замечательные судебные ораторы, как М.Ф. Громницкий, А.Ф. Кони, Н.В. Муравьев, П.А. Александров и др. Но после того как прошла эйфория первых пореформенных лет, поляризация сторон в судебном заседании стала все более ощутимой, отношения прокуроров и адвокатов оказывались порой враждебными. Значительная доля ответственности за это ложилась на прокуратуру и министерство юстиции. Негативное моральное воздействие на лиц прокурорского надзора оказывало их участие в расследовании и обвинении по политическим делам, в ходе которых во имя достижения цели не брезговали не только тенденциозным подбором свидетелей, искаженным и односторонним освещением событий преступления, но в некоторых случаях и нарушением законов. После своей реорганизации прокуратура стала одним из главных звеньев государственного аппарата в его борьбе с революционным движением в стране. В соответствии со ст. 1034 Устава уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат, которым все должностные и частные лица должны были немедленно сообщать все сведения о них. Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде должны были по государственным преступлениям прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ. Определенную роль в борьбе с государственными преступлениями должна была играть и военная прокуратура, созданная в соответствии с военно-судебным уставом 1867 г. Изменения в порядок расследования политических дел были внесены в 1871 г. утвержденными царем «Правилами о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений». Эти правила наделили жандармских офицеров правом проведения дознания по политическим делам, которое, по сути, являлось следствием. Но при проведении дознания присутствие прокурора было обязательным. Прекратить такое дознание мог лишь министр юстиции по согласованию с шефом жандармов, при этом им в соответствии со ст. 29 «Правил» предоставлялось право решения дел в административном порядке. Эта статья дала правительству возможность в течение 33 лет (1871-1904) направлять участников революционного движения в ссылку и назначать им высылку внесудебным порядком. Таким образом, генерал-прокурор играл по существу одну из главных ролей во внесудебной расправе с политически неблагонадежными и инакомыслящими подданными. Прокуратура сотрудничала с органами МВД не только при осуществлении уголовно-процессуальных действий, предусмотренных законом, но и в оперативно-розыскной работе. Прокуроры, специализировавшиеся по политическим делам, в конце XIX - начале XX вв. составляли костяк руководства и министерства юстиции, и министерства внутренних дел. Надзирая за дознанием и следствием, предъявляя и поддерживая государственное обвинение, они, как правило, занимали бескомпромиссную, решительную позицию в борьбе с революционным движением. Вместе с тем нельзя не отметить и положительного влияния прокурорского надзора за расследованием политических дел. Несмотря на некоторые нарушения или вольное толкование закона самими прокурорами, факт их присутствия при дознании и следствии, а также в суде в целом, безусловно, являлся сдерживающим фактором против произвола жандармских и полицейских органов. Судебные уставы 1864 г. ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе и изменили методы его осуществления. И все же эта сфера была достаточно обширной, что, наряду с большой загруженностью прокурора в уголовном процессе, привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Судебные уставы обязали прокурора участвовать в гражданском процессе по делам казны, земских и городских учреждений, безвестно отсутствующих лиц, несовершеннолетних и иных лиц, состоящих под опекой. То есть по тем категориям дел, которые, по мысли законодателя, должны состоять под особым покровительством закона. Однако на практике даже этому ограниченному кругу дел прокуратура не могла уделять должного внимания. С навязанной Уставами ролью юрисконсульта гражданского суда прокуроры справлялись, как правило, плохо, поскольку, отдавая большую часть времени и сил делам уголовным и лишь эпизодически участвуя в делах гражданских, они, как правило, гораздо хуже членов гражданского суда знали цивилистику и практически не имели времени на знакомство с материалами дела. В начале XX в. разрабатывался и был принят закон об изменении роли прокурора в гражданском процессе. Два года его проект обсуждался в Государственной думе и в Государственном совете и, наконец, был утвержден царем 9 мая 1911 г. Заслуга освобождения суда и прокуроров от бесполезной процедуры заключений по большей части гражданских дел принадлежит, прежде всего, депутатам Государственной Думы. Но и в соответствии с этим законом прокурорские заключения сохранялись по отдельным делам. Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что значение этого направления надзора не возрастало, а уменьшалось. Таким образом, в ходе судебной реформы 1864 г. была создана принципиально иная прокуратура. Суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Заключение История развития отечественной прокуратуры за триста лет свидетельствует, что она, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсманов, немецких и шведских фискалов. Создание и дальнейшая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идеи законности в понимании, характерном, прежде всего, для авторитарного государства. Предпосылки для создания особого института надзора, при сохранении этой функции и за другими учреждениями, появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата и при отсутствии демократических институтов, как правило, при абсолютизме. Институт надзора необходим абсолютной монархии, как и большинству других авторитарных режимов, для того, чтобы сложный государственный механизм не вышел из-под контроля верховной власти, а чиновники не злоупотребляли теми огромными полномочиями, которыми их наделяет правитель. При демократических режимах в таком институте нет постоянной потребности, поскольку там три власти взаимно уравновешивают и контролируют друг друга. До 1802 г. прокуратура являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Ее роль изменилась в связи с переходом к министерской системе управления. «Личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах. В ходе судебной реформы 1864 г. была создана принципиально иная прокуратура. За образец взяли французский тип прокуратуры, поскольку это была наиболее близкая российской властная форма службы государственного обвинения, обладавшая значительными надзорными полномочиями в судебной сфере. Суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня законности в сфере уголовного преследования. Но прокуратура могла быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом правительства, не абсолютизировала законность. Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что этот институт не достиг цели, поставленной законодателем, - активно способствовать вынесению законных судебных решений. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чье мнение не имело существенного значения. Роль прокурора в гражданском суде постоянно снижалась, что нашло впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития состязательного процесса в гражданских делах. Но этот же опыт показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно. Список литературы 1. Алексеев В.Б., Миронова Е.А. Методологические и методические вопросы участия прокурора в судопроизводстве // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994. . Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989. . Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре I // Вестн. Моск. ун-та. 1966, К» 2. . Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестн. Моск. ун-та, 1997, серия 11, право, №2. С. 3-13. . Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1998. С. 49-70. . Безрядин В.И. Органы прокуратуры в период «просвещенного абсолютизма» // Автореф. дис. канд. юрид. наук СПб., 2002. . Благовидов Ф В. Обер-прокуроры Святейшего Синода. Казань, 1899. . Буцковский Н.А. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб., 1867. . Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени: Харьков, 1915. . Голикова Н.В. Органы политического сыска и их развитие в XVII-XVIII вв. // Абсолютизм в России XVII-XVIII в.в. М., 1964. . Гредингер Ф.И. Прокурорский надзор за 50 лет. Пг., 1915. . Грибовский В.М. Высший суд и надзор в России в первой половине царствования Екатерины П. СПб., 1901. . Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. . Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи 1802-1917 г. М., 1983. . Зайченко А.Б. Взгляды Петра I на власть и закон // Историко-правовые исследования: проблемы и перспективы. М., 1982. С. 104 . Звягинцев А., Орлов Ю. Око государево // Человек и закон. 1997. №1. С. 29-31. . Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. М., 1995. . Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры. 1906-1917. М., 1996. . Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - Спб., 1993. . Квачевский А. Участие прокурорского надзора в предварительном следствии // Юридический вестник. М, 1868. Кн. 12. . Коротких М.Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 г. в России. Воронеж, 1989. . Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. . Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. №12. . Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор М., 1994. . Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1973. . Черкасова Н.В. Формирование и развитие адвокатуры в России в 60-80-е годы ХIХ в. М., 1987. прокуратура фискалат коррупция суд 1 2 |