Финансовый контроль. Доклад История государственного финансового контроля основные проблемы реализации
 Скачать 33.6 Kb.
|
|
Доклад «История государственного финансового контроля: основные проблемы реализации» Предпосылки зарождения финансового контроля в России берут свое начало в XI веке. Тогда в «Русской Правде» - первом своде законов, дошедшем до нашего времени, было закреплено ключевое право князя как высшего должностного лица на осуществление денежного контроля. Создание данного документа связывают с именем Ярослава Мудрого, поэтому первый письменный свод законов нередко называют «правдой Ярослава» или «Русской правдой Ярослава Мудрого». Князь собрал все существовавшие на Руси правовые документы и указы и выпустил новый документ примерно в 1016 году. В эту эпоху специальные финансовые учреждения еще отсутствовали. «Русская Правда» была направлена на обеспечение справедливого, с точки зрения народных традиций, решения проблем, возникающих в жизни, обеспечение баланса между общинами и государством, осуществление регулирования организации и оплаты труда по выполнению общественных функций (строительство укреплений, дорог, мостов). А это нельзя было решить без налаженного учета и контроля, организация которого была возложена на князя. Позднее существование государства стали обеспечивать три вида финансовых органов: - органы, собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги); - органы, взимавшие заставные пошлины; - органы, взимавшие торговые пошлины. Созданный Владимиром Мономахом Устав (12 век) дополнил Русскую Правду и придал финансовому контролю более строгий и упорядоченный характер. В период раздробленности и отсутствия государственного суверенитета практическая реализация функций финансового контроля осуществлялась через Золотую Орду, которая взимала с завоеванных земель военную контрибуцию – десятину. После распада Золотой Орды встала задача обновления финансового законодательства и создания новых государственных учреждений. В этом значительную роль сыграл общерусский «Судебник Ивана III» 1497 года. Реализация положений Судебника привела к формированию государственных учреждений - прообразов министерств, каждое из которых в той или иной степени разрешало финансовые вопросы. Во второй половине XV в. начался новый этап в становлении централизованного Русского государства. Новое Русское государство, собранное московскими князьями, было государством бедным, доходы великих князей были очень невелики, населения было мало, мало было городов и промыслов, не было денег содержать войско. Поэтому, объединяя страну, московское правительство в то же время ломало и видоизменяло прежнее разнохарактерное управление. Усложняется политическая структура государства: кроме боярской Думы, власть начинают осуществлять дьяки, по тому времени высокообразованные администраторы, которым князь приказывал ведать определенными отраслями управления. Да и сама боярская Дума, хотя и сохранила прежнее свое значение, но практически полностью изменила свой состав по сравнению с Думой удельного периода. Проблемы организации контроля за действиями власти так же сложны и многообразны, как и проблемы жизни и организации общества и государства. Эти проблемы всегда возникали вслед за изменениями в жизни общества и государства и требовали к ним соответствующей настройки. На этом историческом фоне в 1654 г. в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел. Первоначально перед приказом ставилась сравнительно узкая задача – проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653–1654 гг., а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства, а также остатки по книгам за многие годы. Царь Иван IV Грозный (1533–1584), сознавая неэффективность системы местного управления, приведшей к запустению городов, сел и деревень, значительному снижению налоговых поступлений в государственную казну, сохранив политический институт наместников, предоставил городам и волостям самоуправление. Основные черты самоуправления заключались в выборе пользующихся доверием старост, осуществляющих местную власть. В ведении старост и их помощников сосредоточилось все местное финансовое управление. Вместе с этим, в целях укрепления центральной власти, в конце XVI в. рядом с самоуправлением стал вводиться институт управления воевод. Таким образом, начиная с конца XVI в., местное финансовое управление стало проводиться двумя ветвями власти: воеводами, с одной стороны, и выборными властями, с другой. Отношение этих двух властных ветвей друг к другу в финансовом управлении не всегда отличались постоянством: выборные власти находились то в большем, то в меньшем подчинении у воеводы, а во многих случаях были от него совершенно независимы. Вступление на русский престол Петра I (1682-1725) и его реформы стали важнейшим этапом в истории России. Они были подготовлены всем предшествующим развитием страны. Петр, тщательно изучая государственный опыт передовых стран Европы, неукоснительно требовал от дворянства знаний, необходимых для осуществления реформ. Петр I радикально изменил систему управления государством. Старые управленческие структуры были заменены на новые, соответствовавшие системе управления государств Западной Европы. Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы. Поэтому в ходе реформ Петр I дает основание государственному счетоводству и контролю. Обязанности государственного контроля возлагаются на учрежденный 22 февраля 1711 г. Правительствующий Сенат, ставший высшим финансовым учреждением в России, при котором в качестве параллельных и отчасти подчиненных органов состояли Ближняя Канцелярия (до 1719 г.) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 г.), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их Камер- и Штатс-конторами. Позднее, в 1718 г., изучив практику и опыт административных учреждений Швеции, с которой Россия вела многолетнюю войну, Петр I в целях укрепления центрального аппарата государственной власти, вводит коллегиальную систему управления. По этой системе все приказы упразднялись и вместо прежнего, негибкого и лишенного структурной ясности приказного управления возникли новые центральные учреждения отраслевого типа. В числе девяти созданных коллегий три были финансовые: – Камер-коллегия для сбора доходов; – Штатс-контор-коллегия для заведования расходами; – Ревизион-коллегия для контроля за доходами и расходами. В связи с возложением контроля и ревизии на Ревизион-коллегию, Ближняя Канцелярия была упразднена. Таким образом, высшим контрольным учреждением России становится Ревизион-коллегия, начавшая свою деятельность вместе с другими коллегиями в 1720 г. В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. На протяжении первых двух десятилетий после смерти императора-реформатора Петра I Россия пережила несколько дворцовых переворотов, в результате которых на русском престоле сменилось пять государей. В этот период система централизованного государственного контроля реорганизовывалась вслед за общими изменениями в системе государственного управления. При этом снижение или повышение роли Сената понижало или повышало роль государственного контроля, с одной стороны, осуществляемого самим Сенатом, с другой стороны, в сугубо финансовой части, подчиненной ему Ревизион-коллегией. В соответствии с Манифестом от 7 ноября 1775 г. для управления делами в Российской Империи были учреждены Казенные палаты по одной в каждой губернии: “для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества”. Из этого определения истекали все обязанности Казенной палаты. Она собирала ведомости о численности населения, сведения о приходах и расходах, свидетельствовала счета, управляла соляными и питейными сборами и откупами, наблюдала, чтобы в ее губернии не были собираемы незаконные сборы, чтобы законные сборы поступали своевременно, сохранялись в целостности и доставлялись куда следует, она доставляла, наконец, в Экспедицию по государственным доходам и в Сенат сведения о доходах и расходах ее губернии. Однако после смерти Екатерины II, при Павле I (1796–1801), была вновь проведена централизация государственного управления: коллегии и их функции были восстановлены, а обязанности Казенных палат значительно сужены. При них были упразднены все экспедиции и оставлены только отдельные части для местного управления сборами, получившие название “камерных”. В 19 веке при реформах Михаила Сперанского государственный контроль по существу стал независимым. Управлению ревизией государственных счетов были предоставлены широчайшие полномочия, а одной из обязанностей было «усмотреть выгоды, приобретенные казной при разных операциях». Это можно назвать предшественником аудита эффективности. Введение должности Государственного контролера и учреждение особого независимого ведомства привели к позитивным изменениям. Ведомственный контроль был сохранен, но утратил свое самостоятельное значение. К концу царствования Александра I многие реформаторские изменения были сведены на нет, в том числе и важнейший принцип финансового контроля - осуществлять ревизию по первичным документам, что, несомненно, давало возможность чиновникам скрывать подлинное положение дел. При Николае I счетные отделения Казенных палат появились во всех губерниях. Значительно расширились штаты финансовых контролеров, были предусмотрены льготы. Эпоха Александра II подарила России легендарного в своем роде государственного деятеля - Валериана Алексеевича Татаринова. Основываясь на опыте изучения работы контрольно-счетных учреждений ведущих европейских стран (Франции, Пруссии, Бельгии, Австрии), Татаринов предложил ряд преобразований, которые должны были существенно снизить процент злоупотреблений государственными средствами в некоторых ведомствах, а также уничтожить полностью хозяйственный произвол, который царил в министерствах (денежные средства, курсирующие между разными министерствами и отделами, зачастую просто «терялись» и их нельзя было учесть). В проекте реформы государственного контроля также были развиты идеи о независимости финансового контроля. Начало реформы было положено 22 мая 1862 года, когда были введены Высочайше утвержденные «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений». Все государственные ведомства отныне должны были ежегодно составлять сметы по специально установленной форме и подробно указывать в разных параграфах все статьи расходов. Закон 1862 года устанавливал должный порядок в системе государственной отчетности, а именно, вводил принцип единства бюджета и единства кассы: сосредоточение всех средств в руках одного Министерства финансов. Министерство финансов с 1862 года становится единственным распорядителем доходов и расходов бюджета. Общая смета расходов всего государства сначала составлялась в министерстве финансов, затем утверждалась сначала государственным советом, а затем и самим императором, после чего принимала статус официального закона. В этом же году государственная смета (роспись) стала публиковаться для общего доступа, бюджет стал гласным. 31 декабря 1863 года было Высочайше утверждено «Положение о временной ревизионной комиссии». В его развитие 3 января 1866 года было введено в действие Высочайше утвержденное «Временное положение о местных контрольных учреждениях». Были образованы контрольные палаты во всех губерниях и областях империи (за исключением Закавказского края). Они подчинялись напрямую Государственному контролеру и на них не могли оказывать влияние местные губернские власти. В обязанности контрольных палат входило: -наблюдение за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов; -составление особых соображений о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства; -осуществление ревизий и местного контроля за действиями управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов, действиями касс, исполняющих распоряжения управлений. В состав контрольных палат входили: управляющий, помощник управляющего, старшие и младшие ревизоры, их помощники, секретарь. Отчеты контрольных палат направлялись в Совет государственного контроля для рассмотрения и утверждения. В 1864-1868 годах все доходы государства сосредоточились в кассах государственного казначейства, подчинявшегося Министерству финансов. Из этих касс средства, в соответствии с заранее согласованными сметами и кассовыми расписаниями, расходились по различным ведомствам и шли в оплату расходов. Благодаря этим реформам, существенно возросло значение государственного контроля над финансами, деньги больше не исчезали в недрах министерств, а законность всех расходов тщательно проверялась специальными органами. Отчет об операциях предоставлялся в Государственную Думу. Постепенно и общественное мнение по-новому стало воспринимать значение контрольного финансового органа для улучшения управления финансами и предотвращения финансовых нарушений. В 1892 году в России был принят Закон о Государственном контроле. Высший орган государственного финансового контроля- Государственный контроль - стал самостоятельным государственным ведомством. Уже в начале 20 века возникла идея о необходимости приблизить финансовый контроль к Думе, нежели к Правительству. Депутаты требовали контроля не цифр, а целесообразности расходов и качества хозяйственной деятельности. С целью обеспечения подлинной независимости государственного контроля вводилась система несменяемости контролеров, усиливалась их социально-правовая защита. Временное Правительство предоставило Госконтролю широкие полномочия: проводить проверки во всех отраслях хозяйства и возбуждать уголовные дела. В конце октября 1917 года при старом Государственном контроле была образована Коллегия Государственного контроля и назначен Советом Народных Комиссаров временный заместитель Народного комиссара по государственному контролю. В состав Коллегии вошли лица, избранные Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК). Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917 года декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля». Следующий шаг в направлении слома старого аппарата государственного контроля был сделан 18 января 1918 года. В этот день Совет Народных Комиссаров издал декрет «О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях». Этим декретом старые органы Государственного контроля были отстранены от осуществления контроля. Устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия, созданная ВЦИК. 8 марта 1918 года Центральная коллегия государственного контроля издала Временное положение о государственном контроле. Это положение сделало некоторый шаг вперед в конкретизации задач и структуры государственного контроля. Одновременно положение внесло изменения и в структуру центрального аппарата Государственного контроля. Оно предусматривало, в частности, создание Организационной коллегии, которой была поручена работа по дальнейшему совершенствованию организации государственного контроля. Положение в значительной степени расширяло сферу деятельности контроля и компетенцию его органов. Впервые устанавливалось их право наблюдать не только за законностью и правильностью поступления средств и исполнения расходов, но и за их целесообразностью. Одновременно органам государственного контроля предоставлялось право самостоятельно вводить предварительную и фактическую ревизию подотчетных учреждений. Работа по созданию государственного контроля с широкими полномочиями была поручена Иосифу Виссарионовичу Сталину. В короткие сроки им был подготовлен проект декрета о реорганизации государственного контроля, который был утвержден ВЦИК 9 апреля 1919 года. Перед государственным контролем декрет поставил задачу эффективной борьбы с «бюрократизмом, косностью, бесхозяйственностью и расхлябанностью». В декрете подчеркивалась необходимость обеспечить «действительный фактический контроль», быстрое, неуклонное и целесообразное осуществление декретов и постановлений. Деятельность контроля, указывалось в декрете, не должна ограничиваться наблюдением за финансовой стороной работы подконтрольных учреждений, а должна распространяться на все области хозяйства. Декрет предоставил Государственному контролю право осуществлять наблюдение за работой «всех народных комиссариатов, их отделов на местах и всех вообще органов Советской власти». Это положение в значительной мере определило место государственного контроля в системе органов власти и его властное преимущество. На Государственный контроль возлагалась обязанность «представлять на рассмотрение центральной власти конкретные предложения, выработанные на основании наблюдений и обследований, об упрощении аппаратов Советской власти, упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности и канцелярской волокиты, а также о преобразовании системы управления в тех или иных областях государственной жизни». В качестве организационных мер, обеспечивающих выполнение поставленных перед органами государственного контроля задач, декрет указывал на необходимость слияния всех существующих при отдельных организациях и предприятиях контрольных органов с органами государственного контроля под началом последнего. Для укрепления Наркомата государственного контроля во главе его в марте 1919 года был поставлен И.В.Сталин. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого был также назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922 года. В советское время контрольные органы не раз реорганизовывались. В итоге сложилась система, при которой Государственный контроль состоял из Комиссии советского контроля СССР (затем Комитета народного контроля) и аналогичных комиссий всех союзных республиках. Эти структуры функционировали под непосредственным руководством партии. При массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля. Бюджетно-финансовый контроль вело Министерство финансов СССР. В целом государственная система контроля включала партийный, государственный, народный и общественный контроль. Однако, система, ориентированная только на выявление нарушений, давала сбои и не работала на достижение эффективности расходования государственных средств. Осознавая, что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования, пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 года в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике, приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с данным законом Контрольная палата СССР получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Через контроль за финансами предполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам, отвечающим за их принятие и исполнение. Контрольная палата получила высокий парламентский статус. Согласно закону она конституировалась как высший орган финансово-экономического контроля в стране, действующий под руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. На нее возлагались функции по осуществлению контроля за исполнением союзного бюджета и использованием союзной собственности, находящейся в ведении Союза СССР. При этом в процессе выполнения этой функции Контрольной палате предписано было сосредоточиться на контроле за расходованием средств из союзного бюджета с точки зрения их законности, целесообразности и эффективности путем проведения периодических проверок тех государственных органов, учреждений и организаций, в распоряжение которых эти средства выделялись. На Контрольную палату возлагался контроль за денежной эмиссией, использованием кредитных и валютных ресурсов исполнительными и распорядительными органами Союза ССР и Государственным банком СССР. Не менее важным стало и то, что на Контрольную палату по поручению Верховного Совета СССР стал возлагаться контроль за использованием золотого запаса и алмазного фонда страны с учетом интересов Союза ССР и республик. Такой контроль на ранее действовавшие в стране органы государственного контроля не возлагался. Контрольной палате также было предоставлено право проверять финансово-хозяйственную деятельность государственных организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из союзного бюджета. Кроме этого, на нее возлагались весьма серьезные аналитические функции. По поручению Верховного Совета СССР она должна была производить экспертную оценку статей проектов союзного бюджета, финансово-экономической обоснованности проектов государственных программ и правительственных решений, проводить анализ экономического положения в союзных отраслях народного хозяйства, состояния ценообразования и других вопросов. В декабре 1991 года в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена. Принятая в 1993 году Конституция РФ, в должной степени не отражала вопросы финансового контроля. В статьях 101–103 включены контрольные полномочия парламента и очень кратко освещен вопрос организации контроля исполнения федерального бюджета. В этих условиях осуществлялся только внутренний контроль Минфином России. Вместе с тем, в статье 101 пункте 5 Конституции РФ указано, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом». В соответствии с этим, 11 января 1995 года был принят федеральный закон «О Счетной палате РФ» и создан принципиально новый орган государственного финансового контроля, независимый от исполнительной власти и осуществляющий внешний контроль над управлением государственными финансовыми средствами. Закон определил для Счетной палаты Российской Федерации сферу ее деятельности, к которой были отнесены: -организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; -определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; -оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; -финансовые экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; -анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; -контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; -регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. По существу, Закон направил деятельность Счетной палаты на реализацию права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы граждан России, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств федеральных внебюджетных фондов, имущества находящегося в федеральной собственности, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. Конституция определила порядок формирования Счетной палаты. В соответствии с Основным законом Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов, Совет Федерации - заместителя Председателя Счетной палаты и также половину состава ее аудиторов. Первое заседание Коллегии Счетной палаты Российской Федерации состоялось 18 апреля 1995 года. Начиная с 1995 года, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, контрольно-счетные органы были образованы во всех субъектах РФ. 1 февраля 2001 года Счетная палата Российской Федерации открыла для всеобщего доступа свой Web-сайт. Таким образом, осуществляя принцип открытости и гласности деятельности государственных органов исполнительной власти. В 2013 году вступила в силу обновленная редакция Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», а в 2014 году поправки к нему. Сегодня в задачи Счетной палаты входит аудит государственных программ, аудит достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, экспертиза проектов федеральных законов, международных договоров, документов стратегического планирования и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также вопросы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса. Счетной палате также было предоставлено право обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями о совершенствовании бюджетного законодательства и развитии финансовой системы страны. Одной из ключевых стала норма, согласно которой правоохранительные органы теперь в обязательном порядке должны информировать Счетную палату о ходе рассмотрения переданных им материалов по итогам проверок. Согласно поправкам 2014 года, Счетная палата получила право проводить проверки правильности и эффективности использования негосударственными пенсионными фондами и страховыми медицинскими организациями передаваемых им государственных средств — страховых взносов на обязательное социальное страхование. Также Счетная палата может проводить экспертизу законопроектов, принятие которых может привести к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и готовить заключения на них. За 20 лет работы Счетной палате удалось выстроить в России действенную систему внешнего государственного финансового аудита, основанную на единых организационных принципах и методологии. Подтверждением служит тот факт, что Счетная палата России занимает лидирующие позиции в мировом аудиторском сообществе. Счетная палата РФ - член международной, европейской и азиатской организаций высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ), а также входит в состав их Управляющих советов. Плодотворно развиваются отношения с зарубежными высшими органами финансового контроля (ВОФК). В настоящее время заключены и действуют соглашения о сотрудничестве с контрольными органами 67 стран. Представители Счетной палаты РФ работают в составе более 20 руководящих и рабочих органов международных организаций ВОФК. В сентябре 2019 году на XIII Конгрессе ИНТОСАИ к Счетной палате Российской Федерации перешли полномочия председательства в этой международной организации, в которую входят высшие органы государственного финансового контроля 196 стран мира. В течение трех лет Россия будет возглавлять ИНТОСАИ, формировать международную повестку аудиторского сообщества, участвовать в процессе разработки международных стандартов и методических документов в области финансового контроля и аудита, уделяя особое внимание мониторингу национальных целей и профилактике нарушений. |