Эволюция законодательства о государственных закупках от 94-ФЗ к 44-ФЗ. Письменная работа. Эволюция законодательства о государственных закупках
 Скачать 119.5 Kb.
|
|
Автономная некоммерческая образовательная организация высшего образования «Сибирский институт бизнеса и информационных технологий» Письменная работа по дисциплине: «Управление государственными и муниципальными закупками» на тему: Эволюция законодательства о государственных закупках от 94-ФЗ к 44-ФЗ
Омск 2021 г. Содержание Введение ………………………………………………………………………3 1. История развития государственных и муниципальных закупок ……… 4 2. Отличия 44-ФЗ от 94-ФЗ: краткий анализ изменений, сравнение законов ………….................................................................................................... 8 Заключение ………………………………………………………………......14 Список использованных источников …………………………………........16 Введение Государственные закупки - заказ или покупка продуктов, работ или услуг для государственных или муниципальных нужд. Современные государственные закупки - сложная и интересная сфера деятельности, которая регулируется множеством подзаконных актов и постановлений. Минэкономразвития в ближайшие годы продолжит активную законотворческую работу по масштабному переходу контрактной системы на электронные процедуры, нормированию и обоснованию закупок. Готовится к рассмотрению законопроект о референтных (взятых в среднем для какой-то группы товаров) ценах. Отдельной доработки требуют правила формирования и ведения в ЕИС (единой информационной системе) каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Современные государственные закупки нельзя представить без конкуренции, Единой информационной системы (ЕИС) и электронных торговых площадок. И уже сложно предположить, что раньше было по-другому, что российская контрактная система – труд пяти поколений законодателей, результат проб и ошибок, история которого началась в далеком 1654 год Цель данной работы – изучить процесс эволюции законодательства о государственных закупках от 94-ФЗ к 44-ФЗ Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи: 1. Рассмотреть историю развития государственных и муниципальных закупок. 2. Рассмотреть отличия 44-ФЗ от 94-ФЗ, произвести краткий анализ изменений, сравнение законов. 1. История развития государственных и муниципальных закупок О первых государственных закупках в России ученые знают немного. Первые в своем роде публичные торги с участием государства относятся к XVII веку. В июле 1654 года государь Алексей Михайлович издал Указ об условиях доставки муки и сухарей в город Смоленск. Царь повелел отправить грамоты воеводам в близлежащие города, московским боярам и купцам, которые согласились бы отвезти муку и сухари в Смоленск. За перевоз определенного объема груза царские люди торговались с купцами «по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли». При этом сам хлебный груз освобождался от пошлины. Государство еще не проводило открытый конкурс в классическом виде, но уже формировало заказ, отбирало исполнителей, формулировало условия контракта. Инициатива царя продемонстрировала пример желания заказчика вести диалог с поставщиком на рациональной и экономически выгодной основе [5, с. 117]. Бурное развитие получили государственные закупки во времена правления великого русского реформатора – Петра I. Это был период активных завоевательных походов, войн и строительства, экономического подъема и освоения новых территорий. Договоры подряда позволяли государству быстро строить новые фабрики, обеспечивать продовольствием и товарами первой необходимости армию, укреплять внутренние экономические связи. Петр I впервые учредил специальное ведомство – Канцелярию подрядных дел, которая отвечала за все подряды и заказы для государственных нужд. В Великобритании схожее ведомство было создано почти на 100 лет позже, в 1833 году. К петровским временам относят ученые появление первых публичных конкурсов, открытых торгов. Потенциальные поставщики оповещались о новом государственном заказе через специальную вывеску на городских воротах. Здесь же государевы люди размещали информацию о возможных льготах поставщикам, уже заключенных контрактах и купцах, выполняющих тот или иной госзаказ, ценах и условиях. Дополнительно эти сведения собирались и учитывались Канцелярией Сената. Участвовать в выполнении заказа мог каждый благонадежный предприниматель. Его ответственность и гарантию выполнения заказа подтверждал поручитель из числа уважаемых горожан и общественных деятелей [7, с. 138]. Если купец, выигравший «тендер» по каким-то причинам не выполнял заказ, государство накладывало на него пеню. Размер штрафа в каждом случае определял царь. Порой пеня в два раза превышала сумму контракта. Рублем наказывался не только сам купец, но и его поручитель. У госзакупок того времени была еще одна интересная черта. В то время как Канцелярия подрядных дел занималась гражданскими государственными закупками, в военных ведомствах обязанности по закупкам ложились на специальных должностных лиц. Военные чиновники оказались гораздо активнее гражданских. Именно их опыт по снабжению армии провиантом и амуницией на конкурсной основе использовался в дальнейшем развитии законодательства о публичных торгах. Во времена Петра I объявления о государственном заказе, т.н. билеты, размещались на всех городских воротах и в иных публичных местах. За подготовку и размещения текста отвечал обер-комиссар и полицмейстер. Когда в указанное место прибывали потенциальные подрядчики, обер-комиссар объявлял цену за выполнение заказа в присутствии специального контролера, а поставщики собственноручно писали свои условия. В истории государственных закупок XVIII примечателен еще один указ – Регул провиантского правления Елизаветы Петровны, изданный в 1758 году. В нем особое внимание уделялось закупкам не у перекупщиков, а у непосредственных производителей, а также рекламе торгов [5, с. 121]. В городах билеты с извещениями о публичных торгах должны были размещать под бой барабанов. Они публиковались в газетах для привлечения внимания населения. В глубинке, куда газеты не доходили, и не был слышен «барабанный бой» царских гонцов, билеты с условиями торгов оглашали священники после церковной службы. XVIII век с точки зрения регулирования госзакупок - время запретов, жесткого регулирования, административных и правительственных репрессивных санкций за нарушения в сфере госзакупок. Государство только приучало поставщиков к дисциплине и ответственности. Эта политика принесла хорошие плоды. Для организации и контроля проведения торгов государству требовались грамотные распорядители. В 1717 г., а затем в 1731 г. в царских указах встречается упоминание об официальной должности гоф-маклера, талантливого купца, разбиравшегося в тонкостях торговых сделок. Без него запрещалось проводить торги. Так в истории появляются первые специалисты в сфере закупок. XIX век отличался четкой организацией закупок и исполнительностью купцов и предпринимателей. Система была настолько отлажена, что потенциальные поставщики уже могли не являться лично в канцелярию, а просто, соблюдая положенные формальности, передать заявку с нарочным. Одной из проблем того времени было неравное положение частных и казенных заводов при участии в конкурсах. Казенные заводы освобождались от промыслового налога и штрафов при нарушении сроков выполнения заказа, предлагали убыточно низкие цены, поскольку дефицит их бюджета всегда компенсировался государством. Таким положением иногда злоупотребляли заводы Урала [7, с. 138]. С 1 января 2017 года в России вступили в силу поправки о расширении ограничений национального режима в сфере закупок. Они реализуют политику протекционизма и поддержку российских предпринимателей в условиях международных экономических санкций, введенных в отношении России в 2014 году. Такая практика в госзакупках встречалась еще 200 лет назад. В XIX веке госзаказами российского правительства активно заинтересовались иностранные банки и компании, особенно конкурсами на постройку судов. Революция 1917 года и Гражданская война отменили саму необходимость публичных торгов. Но во времена НЭПа интерес к конкурсам для обеспечения государственных нужд возвращается. В мае 1927 года Правительство утверждает новое Положение о государственных подрядах и поставках. В нем содержится интересная деталь. Теперь выгодность условий и определение поставщика не ограничивается только поиском самой низкой цены. Заказчик имеет право руководствоваться кредитоспособностью, надежностью, опытом подрядчика, что позволит обеспечить максимальную выгоду государству при выполнении контракта. НЭП просуществовал недолго. Уже в конце 20-х гг. XX века инициативы НЭПа сворачиваются, экономика становится плановой, распределение - государственным. В Инструкции 1927 года публичные торги присутствовали только формально. В декабре 1930 г. газета «Известия» не разместила ни одного объявления о торгах. Конкурсные закупки (кроме аукционов) в России были забыты на долгие 70 лет [5, с. 128]. Распад СССР требовал обновленной законодательной базы в сфере госзакупок, которая соответствовала бы изменившимся экономическим и политическим условиям. В 1992-1997 гг. принимаются отдельные законодательные акты, ставшие базой для создания современной системы госзакупок. В 1999 году издан основополагающий федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» №97-ФЗ. По сути, этот закон стал первой за долгие годы комплексной попыткой систематизировать и упорядочить систему государственных закупок России. Однако 97-ФЗ регламентировал только работу федеральных заказчиков и почти ничего не говорил о процессе контроля размещения заказа. Поэтому 21 июля 2005 года был принят знакомый всем современным специалистам и экспертам в сфере закупок Федеральный закон №94-ФЗ. С появлением 94-ФЗ система госзакупок приобрела практически современный вид. Были описаны и введены в практику электронные аукционы. Упразднен двухэтапный процесс размещения заказа. В законе закреплялось понятие начальной и максимальной цены контракта, описывались случаи, когда можно производить закупку у единственного поставщика. Закон запрещал закрытые торги, кроме тех, предмет которых составлял государственную тайну. Сегодня открытые аукционы в электронной форме - одна из самых распространенных форм проведения госзакупок. Без давления со стороны государства и бюджетных вложений возникли особые электронные торговые площадки для проведения аукционов. Малый и средний бизнес получил возможность принять участие в выполнении интересных госзаказов. Сами закупки стали прозрачнее, а экономия государственных средств – более ощутимой. В апреле 2013 года был принят действующий сегодня Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Совсем свежей законодательной инициативой стало введение порядка общественного обсуждения особо крупных закупок стоимостью более 1 млрд. рублей, закрепленное в Постановлении Правительства РФ № 835 от 22 августа 2016 года [10, с. 337]. 2. Отличия 44-ФЗ от 94-ФЗ: краткий анализ изменений, сравнение законов Закон № 94-ФЗ содержит 9 глав, 65 статей; регулирует вопросы размещения государственных и муниципальных заказов путем проведения конкурсов, аукционов (в т.ч. в электронной форме), запросов котировок; размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, комиссии, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки. Сфера регулирования закона № 44-ФЗ существенно шире. Он содержит 8 глав, 114 статей, требует принятия более 60 подзаконных нормативных актов на федеральном уровне, а также устанавливает возможность регулирования отдельных вопросов в сфере закупок на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне. Закон № 44-ФЗ и принимаемые в соответствии с ним подзаконные нормативные акты системно регулируют вопросы планирования, нормирования, обоснования закупок, способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), включая закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); мониторинг и аудит в сфере закупок; порядок исполнения государственных и муниципальных контрактов и экспертизы полученных результатов; информационное обеспечение контрактной системы, контроль в сфере закупок и порядок обжалования действий (бездействия) различных участников контрактной системы, в том числе контрактных управляющих, должностных лиц контрактной службы. Закон № 94-ФЗ распространяет свое действие на заключение контрактов (договоров) на поставку товаров, выполнения работ, оказание услуг. Закон № 44-ФЗ регулирует, кроме того, приобретение недвижимости, аренду и иные договоры, предполагающие оплату из бюджетных средств в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд. Понятие закона № 44-ФЗ «Закупка для обеспечения государственных и муниципальных нужд» существенно шире «размещения заказа» по закону № 94-ФЗ, закупка заканчивается исполнением обязательств по контракту. Закон № 94-ФЗ не содержит каких-либо специальных норм о принципах размещения заказов. Закон № 94-ФЗ лишь упоминает о необходимости размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов, не связывая с таким размещением наступления каких-либо правовых последствий. В законе № 44-ФЗ планированию посвящена отдельная вторая глава, которая устанавливает необходимость формирования, утверждения и ведения планов закупок (на 3 года) и планов-графиков (на финансовый год), обоснования закупок, с учетом установленных норм и моделей централизации. Закупки, не предусмотренные планами-графиками или не соответствующие информации, включенной в план-график, не могут быть осуществлены. При подготовке плана-графика осуществления закупок заказчик обязан обосновать начальные (максимальные) цены контрактов, цены контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), используя методы и источники информации, указанные в статье 22 закона № 44-ФЗ. При этом приоритет закреплен за методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Закон № 44-ФЗ предполагает введение нормирования в сфере закупок в форме установления требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Закон № 44-ФЗ запрещает закупки товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши. Закон № 94-ФЗ устанавливает следующие способы размещения заказов: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Закон № 44-ФЗ делит способы определения поставщиков на конкурентные и неконкурентные (закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). К конкурентным способам отнесены конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Таким образом, заказчики и поставщики должны освоить новые способы закупок: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Условия применения данных способов определены, соответственно, в статьях 56, 57 и 83 закона № 44-ФЗ. Согласно требованиям закона № 94-ФЗ вся информация о размещении заказов должна размещаться на официальном сайте www.zakupki.gov.ru. Закон № 44-ФЗ предполагает создание единой информационной системы в сфере закупок, которая будет представлять собой совокупность информации о закупках (включая справочную, нормативную информацию, реестры, планы, отчеты, библиотеку типовых контрактов), содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Требования к участникам размещения заказа в законе № 94-ФЗ делятся на основные и дополнительные. В законе № 44-ФЗ дополнительные требования становятся основными и обязательными. Процедура электронного аукциона, как одно из наиболее существенных достижений закона № 94-ФЗ в свете создания антикоррупционных механизмов и обеспечения развития конкуренции, практически без изменений перенесена в закон № 44-ФЗ; внесены лишь незначительные изменения в некоторые процедурные вопросы. Распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2013 г. № 2019-р утвержден новый Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион). Из перечня, в сравнении с действующим в рамках закона № 94-ФЗ, исключены отдельные виды медицинского оборудования, а также работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту с начальной ценой контракта свыше 150 млн. руб. для государственных нужд и свыше 50 млн. руб. – для муниципальных нужд. Минимальный срок размещения извещения при проведении электронных аукционов с начальной ценой более 3 млн. руб. в законе № 44-ФЗ сокращен с 20 до 15 дней до даты окончания срока подачи заявок; для коротких аукционов срок не изменился – не менее 7 календарных дней. Внесение изменений в извещение и документацию об аукционе возможно не позднее чем за 2 дня до окончания срока подачи заявок. При этом срок подачи заявок должен быть продлен таким образом, чтобы до окончания срока подачи заявок оставалось не менее 7 дней. Установление обеспечения заявок и контракта является обязательным. При этом, в случае если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 3 млн. руб., обеспечение заявок должно быть установлено строго в размере одного процента этой цены. В случае признания аукциона несостоявшимся правовые последствия аналогичны установленным законом № 44-ФЗ для конкурсов: заказчик либо направляет на согласование в контролирующий орган сведения об аукционе в целях заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), либо проводит запрос предложений (в случае отсутствия и отклонения всех заявок). Ограничения на проведение запроса котировок установлены не только лимитом начальной (максимальной) цены – не более 500 тыс. руб., но и в процентах – не более 10% от годового объема средств, запланированных на закупки, и в абсолютном выражении – не более 100 млн. руб. в год. Законом № 44-ФЗ в целях предотвращения коррупции предусмотрена обязательная процедура публичного вскрытия конвертов и открытия доступа к заявкам в форме электронных документов при проведении запроса котировок. Продление срока подачи заявок предусмотрено законом № 44-ФЗ только в случае отклонения всех поступивших заявок. Еще одной актуальной новеллой закона № 44-ФЗ является введение возможности внесения изменений в извещение о проведении запроса котировок – не позднее чем за два рабочих дня до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок. Количество контролирующих органов в контрактной системе существенно увеличилось. В систему контролирующих органов добавлены уполномоченные органы субъекта РФ, органы местного самоуправления, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами; органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В законе № 44-ФЗ предусмотрена возможность установления случаев обязательного банковского сопровождения контрактов. Обеспечение контрактов, согласно требованиям части 1 статьи 96 закона № 44-ФЗ, при проведении конкурентных процедур закупок является обязательным. Завершая краткий сравнительный анализ правового регулирования государственных и муниципальных закупок в соответствии с законами № 94-ФЗ и 44-ФЗ, следует отметить не только значительное расширение сферы правового регулирования в рамках контрактной системы, но и существенное увеличение объема обязанностей заказчиков, уполномоченных органов, связанных с планированием закупок и исполнением контрактов [1]. Заключение О первых государственных закупках в России ученые знают немного. Первые в своем роде публичные торги с участием государства относятся к XVII веку. Бурное развитие получили государственные закупки во времена правления великого русского реформатора – Петра I. Это был период активных завоевательных походов, войн и строительства, экономического подъема и освоения новых территорий. Во времена Петра I объявления о государственном заказе, т.н. билеты, размещались на всех городских воротах и в иных публичных местах. За подготовку и размещения текста отвечал обер-комиссар и полицмейстер. Когда в указанное место прибывали потенциальные подрядчики, обер-комиссар объявлял цену за выполнение заказа в присутствии специального контролера, а поставщики собственноручно писали свои условия. В истории государственных закупок XVIII примечателен еще один указ – Регул провиантского правления Елизаветы Петровны, изданный в 1758 году. В нем особое внимание уделялось закупкам не у перекупщиков, а у непосредственных производителей, а также рекламе торгов. XVIII век с точки зрения регулирования государственных закупок - время запретов, жесткого регулирования, административных и правительственных репрессивных санкций за нарушения в сфере государственных. Государство только приучало поставщиков к дисциплине и ответственности. Эта политика принесла хорошие плоды. XIX век отличался четкой организацией закупок и исполнительностью купцов и предпринимателей. Система была настолько отлажена, что потенциальные поставщики уже могли не являться лично в канцелярию, а просто, соблюдая положенные формальности, передать заявку с нарочным. В XIX веке госзаказами российского правительства активно заинтересовались иностранные банки и компании, особенно конкурсами на постройку судов. Революция 1917 года и Гражданская война отменили саму необходимость публичных торгов. Но во времена НЭПа интерес к конкурсам для обеспечения государственных нужд возвращается. В мае 1927 года Правительство утверждает новое Положение о государственных подрядах и поставках. В нем содержится интересная деталь. Конкурсные закупки (кроме аукционов) в России были забыты на долгие 70 лет. Распад СССР требовал обновленной законодательной базы в сфере госзакупок, которая соответствовала бы изменившимся экономическим и политическим условиям. В 1992-1997 гг. принимаются отдельные законодательные акты, ставшие базой для создания современной системы госзакупок. В 1999 году издан основополагающий федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» №97-ФЗ. По сути, этот закон стал первой за долгие годы комплексной попыткой систематизировать и упорядочить систему государственных закупок России. С появлением 94-ФЗ система госзакупок приобрела практически современный вид. Были описаны и введены в практику электронные аукционы. Упразднен двухэтапный процесс размещения заказа. В законе закреплялось понятие начальной и максимальной цены контракта, описывались случаи, когда можно производить закупку у единственного поставщика. Закон запрещал закрытые торги, кроме тех, предмет которых составлял государственную тайну. В апреле 2013 года был принят действующий сегодня Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Список использованных источников Нормативно-правовые акты: 1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Список литературы: 2. Аврамчикова, Н. Т. Государственные и муниципальные финансы : учебник и практикум для вузов / Н. Т. Аврамчикова. – Москва: Издательство Юрайт, 2021. – 174 с. 3. Демкина, А.В. Государственные и муниципальные закупки. Проблемы применения гражданско-правовых санкций / А.В. Демкина. - М.: Норма, 2017. - 360 c. 4. Доронин С. Н. Госзакупки: законодательная основа, механизмы реализации, риск-ориентированная технология управления / С. Н. Доронин, Н. А. Рыхтикова, А. О. Васильев. - Москва: Инфра-М, 2019. - 232 с. 5. Еремин, С. Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие / С.Г. Еремин. - М.: Юстицинформ, 2017. - 954 c. 6. Еремин, С. Г. Управление государственными и муниципальными закупками: учебник и практикум для вузов / С. Г. Еремин, А. И. Галкин ; под редакцией С. Е. Прокофьева. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 405 с. 7. Ершов, В. А. Государственное и муниципальное управление / В.А. Ершов. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2019. - 256 c. 8. Звонова Е. А. Финансирование государственных закупок / Е. А. Звонова. - Москва: Инфра-М, 2019. - 516 с. 9. Кнутов, А. В. Управление государственными и муниципальными закупками и контрактами: учебник и практикум для вузов / А. В. Кнутов. – Москва: Издательство Юрайт, 2021. – 316 с. 10. Мамедова Н. А. Управление государственными и муниципальными закупками: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Н. А. Мамедова, А. Н. Байкова, О. Н. Трушанова. - М.: Издательство Юрайт, 2017. - 399 с. |