Современные формы правления. Формы правления в современных государствах

• Название: Формы правления в современных государствах
• Анкор: Современные формы правления.doc
• Дата: 19.08.2018
• Размер: 268 Kb.
• Имя файла: Современные формы правления.doc
• Тип: Реферат; #23218
• Категория: Социология. Политология
• страница: 3 из 4

Главная черта конституции 1958 г. – концентрация политической власти в руках исполнительных органов. Сосредоточение власти в руках главы государства и правительства – одно из проявлений конституционно закрепленной авторитарной тенденции во французском политическом режиме. Президент находится на вершине иерархии органов государственной власти. Статья 5 Конституции закрепляет за ним обязанность обеспечивать «своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства». В этой же статье провозглашается, что президент является «гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и договоров». Президент обладает широкими прерогативами в области законодательства. Он наделен правом законодательной инициативы. В отношении парламента президент обладает полномочием роспуска нижней палаты парламента.

Законодательный орган Республики – парламент – играет относительно небольшую роль в политической жизни страны. Парламент состоит из двух палат – Национального собрания и Сената. Основная функция парламента – принятие законов – сильно ограничена конституцией. Конституция точно определяет круг вопросов, по которым парламент имеет право издавать законы. Решение вопросов, не включенных в этот список, отнесено к ведению правительства. Права парламента ограничены и в финансовой сфере. Конституция устанавливает определенный срок принятия парламентом финансовых законопроектов. Парламент обладает правом контроля за деятельностью правительства.

Правительство Франции – Совет министров, согласно ст. 20 Конституции, «определяет и ведет политику нации». В состав правительства входят премьер-министр – глава правительства, министры, возглавляющие министерства, и государственные секретари, руководящие подразделениями отдельных министерств. Правительство ответственно перед Национальным собранием. В случае принятия резолюции порицания абсолютным большинством Национального собрания правительство должно подать в отставку. В Конституции специально обозначены полномочия премьер-министра. На него возложена ответственность за национальную оборону, он должен обеспечивать исполнение законов, осуществлять нормотворческую деятельность.

Конституционный совет – особый орган, контролирующий соблюдение Конституции. Все законы до промульгации их президентом и регламенты палат до их принятия должны поступать на рассмотрение Конституционного совета, который дает заключение о том, соответствуют ли Конституции. Если Конституционный совет решит, что тот или иной акт противоречит Конституции, он вправе его отменить. Также в полномочия Конституционного совета входит наблюдение за ходом президентских выборов, проведением референдумов.

Процесс концентрации политической власти в руках исполнительных органов привел к изменению статуса парламента. Правительственной власти предоставлены широкие возможности для воздействия на парламент, а в некоторых случаях для действий и «через его голову».

Президент республики избирается сроком на семь лет путем всеобщего и прямого голосования.

Президент республики избирается абсолютным большинством поданных голосов. Если оно не получено в первом туре голосования, то в следующее за ним второе воскресенье проводится второй тур. В нем могут участвовать только два кандидата, которые – если будут сняты кандидатуры, находящиеся в более благоприятном положении, – окажутся получившими наибольшее количество голосов в первом туре.

Время голосования устанавливается решением правительства. Избрание нового президента происходит не менее чем за двадцать и не позднее, чем за тридцать пять дней до истечения срока полномочий президента, состоящего в должности.

В случае вакантности поста президента республики по какой бы то ни было причине или при наличии препятствий к исполнению президентом своих обязанностей, установленных конституционным советом, который запрошен об этом правительством и который принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов, функции президента республики временно осуществляются председателем сената, а если у него в свою очередь имеются препятствия, – то правительством.

В случае вакантности и если препятствие объявлено конституционным советом окончательным, голосование по выборам нового президента происходит – кроме случая непреодолимой силы – не менее чем через двадцать и не позднее чем через тридцать пять дней после открытия вакансии или объявления об окончательном характере препятствия.

Если в течение семи дней, предшествующих дате окончания выдвижения кандидатур, одно из лиц, публично заявивших о своем решении быть кандидатом по меньшей мере аз 30 дней до названной даты, скончается или у него возникнут препятствия, то конституционный совет может принять решение о переносе выборов.

Если до первого тура выборов один из кандидатов скончался или у него возникли препятствия, то конституционный совет принимает решение о переносе выборов.

В случае смерти или возникновения препятствий у одного из двух кандидатов, находящихся в наиболее благоприятном положении в первом туре до возможного снятия кандидатур, конституционный совет объявляет о новом проведении всех избирательных операций; подобным же образом он поступает и в случае смерти или возникновения препятствий у одного из двух кандидатов, оставшихся для участия во втором туре.

Президент республики занимает вершину в иерархии государственных органов. Формально-юридические полномочия президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрассигнации премьер-министра или ответственных министров. Практически существуют и другие личные полномочия, в частности – премьер-министр назначается без контрассигнации.

Наиболее важным личным полномочием президента Франции является право роспуска Национального собрания, которое ограничено лишь тремя условиями: 1) не может быть произведен роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения; 3) временным президентом республики, т.е. председателем Сената, занимающим вакантную должность главы государства до избрания нового президента.

Президент может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, который, не противореча конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов.

Особенно возрастает роль главы государства, когда он решает ввести чрезвычайное положение в стране. Статья 16 конституции позволяет ввести президенту настоящую единоличную диктатуру, во время которой он принимает все меры, которые, по его представлению, диктуются обстоятельствами. Но в этой статье оговариваются два условия для введения чрезвычайного положения: первое – должно наличествовать одно из четырех требований – серьезная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательств; второе – должно быть нарушено нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с конституцией. Эта статья не может быть использована при других обстоятельствах, и президент не может вводить ее когда захочет. Однако отсутствие достаточных юридических и политических гарантий, делает право введения чрезвычайного положения наиболее грозным оружием в руках президента. Для его введения глава государства обязан лишь получить «официальную консультацию» у премьер-министра, председателей палат и Конституционного совета и обратиться к нации с посланием. Полученные мнения вышеназванных лиц учитывать вовсе необязательно. Сдерживающим органом в этой ситуации должен был бы стать парламент, но практически он не обладает контрольными функциями. Правда, парламент в это время не может быть распущен, и он вправе передать дело о государственной измене президента в Высокую палату правосудия, но понятие государственной измены весьма расплывчато, и не существует официального толкования этого термина.

Президент практически снизу доверху формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников. Президент – глава вооруженных сил, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важным является не урегулированное конституцией право президента вводить в действие стратегические ядерные силы, это право предусмотрено простым декретом от 14 января 1964 г.

В области международных отношений президент заключает и ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламента. Ратификация требует контрассигнации членов правительства.

В судебной области президент – обладатель традиционного права главы государства – права помилования. Президент находится на вершине судебной власти, являясь гарантом ее независимости.

Вторая часть полномочий главы государства, требующая контрассигнации премьер-министра или министров, также весьма значительна. Он председательствует в Совете министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые в нем; принимает участие в рассмотрении законопроектов правительства; назначает на гражданские и военные должности, аккредитует послов и чрезвычайных посланников в иностранных государствах. С контрассигнацией министров осуществляется право созыва парламента на чрезвычайные сессии; по его решению палаты образуют Конгресс для ратификации поправок.

На практике президент обладает большими правами, чем то следует по букве закона. Так, он принимает решения в областях, относящихся к компетенции правительства, когда в парламенте имеется «одноцветное» с президентом большинство. Президент порою открыто вторгается в компетенцию премьер-министра. Так, издание ордонансов на основе делегации, полученной от парламента, постановка вопроса о доверии и некоторые другие не обходятся без санкции президента.

Президенту помогает в его деятельности личный аппарат, достигающий несколько сот человек. В его состав входят кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, несколько чиновников для особых поручений; все сотрудники этих служб лично назначаются президентом¹.

Правительство Франции – коллегиальный орган, состоящий из премьер-министра и министров. В соответствии с конституцией различаются: Совет министров – собрание министров под председательством Президента республики, и кабинет министров – собрание министров под председательством премьер-министра. Именно Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции правительству.

Правительство назначается следующим образом: Президент республики подбирает кандидатуру и назначает премьер-министра. Премьер-министр подбирает министров и представляет их президенту, который их назначает. При выборе кандидата на пост премьер-министра президент обладает значительной свободой. Это его личное право. Важно лишь то обстоятельство, чтобы при голосовании в Национальном собрании не было оказано в доверии премьер-министру. Другими словами, президент должен учитывать расстановку партийных сил в нижней палате парламента.

Правительство Франции, как уже отмечалось, – коллегиальный орган, состоящий из премьер-министра и министров. В соответствии с конституцией различаются: Совет министров – собрание министров под председательством президента и кабинет министров – собрание министров под председательством премьер-министра. Именно Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции правительству. Все акты, исходящие из этого органа, подписываются президентом республики. Премьер-министр может председательствовать в Совете министров в очень редких случаях и только по специальному уполномочию президента и по определенной повестке дня. Позиция премьер-министра, как и президента, на практике весьма неоднозначна и его роль в управлении зависит от партийного состава Национального собрания.

Полномочия правительства делятся на осуществляемые им коллегиально и на осуществляемые лично премьер-министром. В первом случае они находятся под прямым воздействием президента республики. Нововведением стало учреждение института несовместимости должности члена правительства с обладанием парламентского мандата, с какой-либо должностью профессионального представительства общенационального характера, а также со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью. Конституцией и органическим законодательством не запрещается совмещать членство в правительстве с обладанием мандата коммунального советника, с должностью мэра, члена и даже председателя генерального и регионального совета. Несовмещение министерской должности и парламентского мандата привело к усилению независимости исполнительной власти и подчинению министров прямому контролю главы государства, особенно когда президент и большинство мест в Национальном собрании принадлежа к одной партийной группировке.

Особая роль в правительстве принадлежит премьер-министру. Он координирует работу министерств, контролирует ее, дает указания о составлении важнейших актов. Он председательствует в межминистерских комитетах; может председательствовать и в Совете министров. Премьер-министр несет ответственность за национальную оборону. Эти полномочия должны, однако, рассматриваться в совокупности с очень важными правами президента. Полномочия премьер-министра в назначении военных и гражданских чиновников носят остаточный и делегированный характер. Важное значение имеет деятельность премьер-министра в области управления. Он «обеспечивает выполнение законов». Он осуществляет регламентарную власть и издает декреты, не рассматриваемые в Совете министров. Эти декреты не менее высокого уровня, чет те, которые принимаются в Совете министров, издаются премьер-министром с контрассигнацией соответствующего министра.

Премьер-министр обладает значительными правами в отношении парламента, некоторые из них он осуществляет лично, другие – в сотрудничестве с президентом. Премьер может предлагать президенту созвать парламент, когда тот не заседает. Премьер-министр обладает правом законодательной инициативы, лично участвует в подготовке законопроектов, может участвовать в работе парламентских комиссий и в палатах, в любое время он должен быть там выслушан.

Премьер-министру принадлежит право созыва смешанных паритетных комиссий при разногласиях парламентских палат в отношении какого-либо законопроекта; он может просить президента, чтобы тот предложил парламенту повторно рассмотреть законопроект; ему принадлежит право ставить в Национальном собрании вопрос о доверии. Премьер-министр обладает личным правом передачи в Конституционный совет законопроекта с требованием признать его неконституционным, во-первых, и требовать вынести решение о разграничении законодательной и регламентарной власти. Последним правом он широко пользуется.

Парламент состоит из двух палат: нижней – Национального собрания и верхней – Сената. Пассивное избирательное право предоставляется для избрания в Национальное собрание в 23 года, в Сенат – с 35 лет. На всех выборах существует избирательный залог. При выборах депутатов он составляет 1 тыс. франков с кандидата, сенаторов – 200 франков. По официальной версии, внесение залога объясняется необходимостью покрыть избирательную кампанию хотя бы частично и в некоторой мере воспрепятствовать выдвижению лиц, выдвигающих свою кандидатуру не с целью избрания, а с другими целями.

Национальное собрание избирается сроком на 5 лет всеобщим, прямым голосованием по смешанной мажоритарной системе: в первом туре для избрания нужно получить абсолютное большинство поданных голосов (от округа избирается один депутат). Если через неделю никто не получил такого большинства, то через неделю проводится второй тур. В него допускаются кандидаты, набравшие в первом как минимум 12,5% голосов от числа избирателей, включенных в списки. Для избрания во втором туре достаточно получить относительное большинство голосов. В условиях существующей многопартийности в первом туре замещается незначительная часть мест. Основная борьба развертывается во втором туре. Возможность блокирования партий определяет тактику во втором туре. Партии, сблокировавшись, выдвигают одного кандидата, как правило, снимая остальных.

Верхняя палата – Сенат – формируется по-иному. По мысли учредителей Пятой республики особые условия образования Сената должны создавать ему иное политическое «лицо», чем у Национального собрания. Эта палата формируется, в основном, трехстепенными выборами. Сенаторы избираются на 9 лет в коллегиях в каждом из департаментов. Палата обновляется на 1/3 каждые три года, что приводит к уменьшению влияния избирательного корпуса на состав Сената и не позволяет ему резко менять политический курс.

Выборы сенаторов проходят в главном городе департамента и проводятся по двум системам. Пропорциональная применяется в департаментах, избирающих 5 и более членов палаты. Таких департаментов 13, а число сенаторов от них – 69. В остальных департаментах применяется двухтуровая мажоритарная система. Установление различных систем имеет политическую цель. Пропорциональное представительство от крупных индустриальных департаментов позволяет населению, не связанному с рабочим классом, быть представленным в коллегии выборщиков и затем претендовать на места в Сенате. Мажоритарная система в других департаментах не обеспечивает должного представительства городского населения, находящегося там в меньшинстве.

Функции французского парламента мало чем отличаются от функций центральных представительных органов других зарубежных стран; они делятся на законодательные, экономические, контрольные, судебные и внешнеполитические.

Парламент собирается на одну сессию в году: она открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня. Кроме того, он собирается по полному праву во время чрезвычайного положения и после переизбрания Национального собрания, если второй Четверг после выборов не приходится на обычную сессию. Чрезвычайные сессии парламента созываются с определенной повесткой дня либо по требованию премьер-министра, либо большинства членов Национального собрания. Всякий раз открытие и закрытие таких сессий осуществляется декретом президента республики.

Для руководства работой каждая палата создает бюро. Помимо председателя палаты, играющего значительную роль в нижней и особенно в верхней палате, в бюро входят вице-председатели, секретари и кветоры. Председатель сената в случае вакантности поста президента республики временно исполняет его обязанности; каждый председатель назначает в Конституционный совет по три члена; председатель Собрания председательствует в Конгрессе, когда ему для ратификации переданы поправки к конституции. С председателями должен консультироваться президент, когда намерен ввести чрезвычайное положение. Председатели вправе решать вопрос о неприемлемости предложений законов и поправок, когда правительство заявляет, что сфера этих актов относится к регламентной области. Оба председателя обеспечивают порядок и работу палат. Им принадлежит право вызова вооруженных сил.

Правовое положение членов парламента не отличается чем-либо особенным от избранных представителей в других странах. Парламентарии рассматриваются как представители всей нации и выполняют свои функции на основе представительного, а не императивного мандата. Во Франции отсутствует право отзыва парламентария. Рядовой избиратель может следить за деятельностью своего депутата по отчетам в прессе и средствах информации. Обязательность публичного заседания, предоставление мест представителям средств информации, ведение специального протокола, фиксация выступления каждого депутата и сенатора и публикация материалов парламентских обсуждений, печатание списка депутатов и сенаторов по каждому голосованию с указанием характера голосования каждого из них в определенной мере дают информацию о поведении депутатов.

Французский закон стремится обеспечить независимость парламентариев и самого представительного учреждения от посягательств исполнительной власти. К числу таких мер относятся правила о несовместимости должностей. Закон разрешает быть членами парламента лицам, должности которых указаны в его положениях, но эти лица должны отказаться от должности в течение определенного времени в случае избрания. Эти положения имеют цель не только обеспечить независимость парламентария, но и предоставить ему возможность посвятить себя парламентской деятельности. Личная независимость парламентария включает иммунитет, складывающийся из неответственности и неприкосновенности и предоставлению парламентарию материальных возможностей для обеспечения его занятий. Неответственность предполагает невозможность преследования парламентария за высказанные мнения или голосование. Цель неприкосновенности – помешать преследованию члена парламента и оказанию на него давления.

Статья 34 конституции устанавливает перечень вопросов, по которым парламент может законодательствовать. Все области, находящиеся за пределами упомянутых в этой статье, отнесены к ведению правительства. Споры о принадлежности той или иной сферы регулирования разрешаются Конституционным советом. Помимо установленного круга вопросов, по которому может законодательствовать парламент, его полномочия в этой сфере также ограничиваются:

1) возможностью для президента республики действовать через голову парламента при проведении референдума; 2) возможностью делегирования парламентом своих полномочий правительству по определенным вопросам;

Парламент имеет право изменять действующую конституцию. Несмотря на то, что экономические полномочия парламента включают прежде всего принятие экономических планов развития народного хозяйства, контроль за их реализацией, принятие финансовых законов и законов об исполнении бюджета, парламент оказывает слабое влияние на судьбу государственного бюджета. Основную роль в его принятии играет правительству.

Законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и парламентариям. Президент республики формально правом такой инициативы не обладает. На основании ст. 40 конституции законопроекты не являются приемлемыми, если следствием их принятия было бы сокращение доходов или создание или увеличение расходов государства. Это требование сильно сокращает возможности парламентариев.

Правительству принадлежит право требовать от палаты единого голосования по всему обсуждаемому тексту или его части с учетом лишь поправок правительства. Такая процедура называется «блокированным голосованием». Эта процедура позволяет правительству в любое время прервать дискуссию.

Чтобы избежать «челнока» конституция 1958 г. предусмотрела процедуру преодоления сопротивления Сената, но только тогда, когда этого хочет правительство. «Если в результате разногласия между палатами законопроект не был принят после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения, то после одного чтения в каждой палате премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной продолжить акт, касающийся положений, по которым остаются разногласия». Для ускорения прохождения проекта премьер-министр может, таким образом, потребовать введения срочной процедуры.

После принятия законопроекта парламентом, он передается президенту для промульгации. Глава государства может, однако, потребовать от парламента нового рассмотрения закона или некоторых его частей. В таком рассмотрении не может быть отказано. Закон контрассигнуется премьер-министром и соответствующим министром и публикуется.

Делегация полномочий правительству осуществляется при наличии двух условий – при наличии у правительства программы и получении уполномочия парламента. Передача полномочий ограничена каким-либо временным отрезком. При соблюдении этих условий правительство может путем издания ордонансов принимать меры, которые обычно входят в сферу законодательного регулирования.

Французский парламент применяет практически все известные формы контроля за деятельностью правительства; исключение составляет интерпелляция. Хотя ст.156 регламента Национального собрания упоминает о ней, однако это право парламентариев должно подчиняться тем же правилам, что и резолюция порицания. Все формы контроля могут быть разделены на две большие группы: 1) не содержащие прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной огласки; 2) содержащие такую санкцию, ведущую к политической ответственности правительства. Первая группа осуществляется в обеих палатах парламента, вторая – только Национальным собранием.

С контрольными полномочиями парламента связано право петиций и деятельность парламентского посредника. Право петиций состоит в том, что разного рода обращения направляются председателям палат. Петиции также могут передаваться парламентариям, которые делают на полях надпись и подписывают ее.

Политическая ответственность правительства означает, что депутаты Национального собрания могут заставить правительство уйти в отставку либо путем принятия резолюции порицания, либо отказав в доверии, запрошенном правительством. Только Собрание может решать вопрос о политической ответственности.

Французский парламент характеризует значительная стесненность в пользовании вотумом доверия и резолюцией порицания. Вопрос о доверии - обоюдоострое оружие, поскольку и правительство и Национальное собрание в результате негативного голосования могут оказаться не у дел.

Вопрос о доверии в связи с принятием законопроекта - открытый нажим правительства на Национальное собрание с целью заставить его принять угодный проект. Дебаты в таком случае откладываются на 24 часа, чтобы дать возможность депутатам внести резолюцию порицания, которая принимается с соблюдением более строгих правил, чем решается вопрос о доверии. Поставив вопрос о доверии на основе третьего абзаца статьи 49 конституции правительство как бы вызывает Собрание против себя, но на неблагоприятных условиях.

Наиболее грозное оружие Собрания – резолюция порицания – сильно ограничено рядом процессуальных оговорок в пользу правительства. Во-первых, право внесения такой резолюции предоставлено не отдельному парламентарию, а лишь группе депутатов. Во-вторых, резолюция может голосоваться только через 48 часов после внесения. В-третьих, для принятия резолюции требуется абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание. Последнее ограничение – запрещение авторам резолюции вносить аналогичную в течение той же сессии, обычной или чрезвычайной. Запрет не распространяется на случаи, когда депутаты вносят резолюцию порицания в ответ на постановку вопроса о доверии. Вследствие этого, если оппозиция располагает в Национальном собрании двумястами местами, то она в период сессии может вносить 3-4 резолюции порицания.

Внешнеполитические полномочия парламента сводятся к двум – объявлению войны и введению осадного положения в стране и к ратификации международных договоров¹.
Ко второму типу смешанной республиканской форме правления относится форма правления установленная в Швейцарии. В Швейцарии существует конституция: соединяющая в себе черты президентской и парламентской форм правления. Хотя парламент и избирает правительство, но оно не может быть отозвано им. В свою очередь правительству не принадлежит право решения в отношении парламента. Правительственный пост и депутатский мандат несовместимы. Правительство образует коллегиальный орган, а также имеет – в противоположность президентской системе – формальную возможность законодательной инициативы.
Характерным для всех президентских республик, несмотря на их разнообразие, является то, что президент либо совмещает полномочия главы государства и главы правительства и участвует в формировании кабинета или совета министров (Франция, Индия). Президент наделяется и другими важными полномочиями: как правило, он имеет право роспуска парламента, является верховным главнокомандующим, объявляет чрезвычайное положение, утверждает законы путем их подписания, нередко представительствует в правительстве, назначает членов Верховного суда.

В цивилизованных странах президентскую республику отличает сильная исполнительная власть, наравне с которой по принципу разделения властей нормально функционируют законодательная и судебная власти. Эффективно действующий механизм издержек и противовесов, существующих в современных президентских республиках, способствует возможности гармоничного функционирования властей, позволяет избежать произвола со стороны исполнительной власти.

В странах Латинской Америки часто встречаются «суперпрезидентские республики». Эта форма правления – практически независимая, слабо контролируемая законодательной и судебной властью. Это особый конгломерат традиционной формы с полу диктаторским управлением.

В современном цивилизованном обществе принципиальных различий между формами не существует. Их сближают общие задачи и цели.

3 Современные формы правления
Республиканская форма правления представлена в наши дни мно­жеством разновидностей. Некоторые из них, имеющие авторитарный или тоталитарный характер (суперпрезидентская, президентско-монократическая, милитарно-президентская республики), должны быть сразу исключены из нашего анализа как не соответствующие демо­кратической природе современной конституции. Президентская, пар­ламентарная и полупрезидентская-полупарламентарная формы прав­ления существуют в демократических странах. Президентская респуб­лика в ее традиционной форме существует, например, в США, парламентарная – в Италии, полупрезидентская – во Франции. Анализи­руя те или иные формы правления, важно, однако, обращаться не к деталям (да и объем настоящей работы не позволяет на них останав­ливаться), а к тенденции их развития в современных условиях.

Различные разновидности республик имеют свои плюсы и минусы. Президентская республика обеспечивает стабильное правительство, если такой коллегиальный орган есть, и во всяком случае – стабиль­ность исполнительной власти. Но эта власть, министры недостаточно контролируются, а то и совсем не контролируются органом народного представительства – парламентом, его нижней палатой. В президент­ской республике всегда присутствуют элементы авторитаризма и мало конституционных препятствий, мешающих этим элементам разрас­тись. Институт пожизненного президента (Гвинея, Заир, Кения, Мелави, Тунис и др.) возникал именно на базе президентских республик. Парламентарная республика обеспечивает действенный контроль пар­ламента в отношении правительства, министров. Но если правитель­ство коалиционное (однопартийные правительства крайне редки в де­мократических республиках), то оно всегда очень непрочное. Распад коалиций, вотум недоверия правительству, резолюции порицания вле­кут отставку правительства. В парламентарной республике Италии после Второй мировой войны сменилось 60 составов правительств. Нестабильность исполнительной власти – отрицательная черта пар­ламентарной республики¹.

Необходимость укрепления стабильности правительства при рас­тущем вмешательстве государства в дела общества, усиления парла­ментского контроля, с одной стороны, и стремление к «рационализи­рованному парламентаризму», специализации управления в условиях научно-технической революции и постиндустриального информаци­онного общества – с другой, привели к тому, что после Второй ми­ровой войны (особенно начиная с Конституции Франции 1958 г., разработанной под руководством сторонника сильной государственной власти генерала де Голля), а затем – после краха тоталитарных ре­жимов на рубеже 80-90-х гг. в развитии республиканской формы правления и, следовательно, во взаимоотношениях президента, парламента и правительства обнаружились новые тенденции. Некоторые из них имеют общий характер, относятся ко всем или большинству разновидностей этой формы, другие проявляются в рамках отдельно взятых разновидностей, но так или иначе все они находят выражение в новых конституциях.

К общим тенденциям относятся:

1) отход от прежних жестких схем организации государственной власти, создание смешанных и гибридных форм правления, сочетающих черты президентских и парламентарных республик, возникающих в результате такого смешения, и, следовательно, существенное видоизменение отношений президента, парламента и правительства². В результате изменяется подход к осуществлению принципа разделения властей, устраняются прежние жесткие или излишне гибкие границы между ними;

2) создание механизмов, имеющих целью обеспечить стабильность правительства. В большей мере это относится к парламентарной республике, но может иметь значение и для президентской (особенно тех ее форм, где, например, в отличие от США, Бразилии или Мексики, в развивающихся странах, существует Совет министров во главе с «административным» премьером);

3) установление ограниченной ответственности правительства и министров перед парламентом в президентской и полупрезидентской республиках и снижение ответственности правительства и министров перед парламентом в парламентарной республике;

4) развитие в направлении «рационализированного парламента­ризма» и специализации управления, сочетаемое с расширением пар­ламентского контроля по общим вопросам и ограничением полномочий парламента по специальным, профессиональным вопросам;

5) установление более тесного сотрудничества главы государства, парламента и правительства путем их совместных полномочий, субсидиарности при реализации государственных функций.

Таким образом, в отличие от прежнего жесткого разделения властей (в российской Конституции такой порядок еще сохранен) новые демократические основные законы стремятся к установлению взаимо­связи и взаимодействия высших органов государства¹.

Рассмотрим эти тенденции более подробно.

Создание смешанных и гибридных форм правления было связано и с субъективными причинами (стремление отдельных руководителей государств к сильной власти), и с причинами объективного порядка – со стремлением соединить позитивные черты президентской и парла­ментарной республик. Один из шагов к этому – формирование совета министров во главе с «административным» премьером. В результате глава государства не концентрирует в своих руках исполнительную власть (как в классической президентской республике), а в какой-то мере делит ее с правительством. Создается бицефальная (двухголовая) исполнительная власть, причем не имеет значения, что об этом сказано в конституции. При формулировке, гласящей, что исполнительная власть принадлежит правительству (например, в Конституции РФ), на деле главой исполнительной власти может быть президент. И наобо­рот, решающие позиции могут находиться в руках правительства (Франция с 1997 г., поскольку в парламенте представлено большинст­во партий, оппозиционных президенту). Полномочия президента и правительства часто переплетаются, и для решения некоторых вопро­сов иногда требуется согласие обоих. Складывается ситуация, когда глава государства отвечает в основном за решение общих, стратегичес­ких вопросов, особо контролируя отдельные сферы деятельности пра­вительства (например, внешнеполитическую), тогда как правительст­во (а иногда и премьер-министр) имеет собственные сферы деятель­ности и отвечает за повседневное практическое управление. Главе государства могут быть при этом подчинены отдельные (особенно «си­ловые») министры, изъятые из подчинения премьер-министра.

Вследствие дуализма механизм исполнительной власти в такой республике сложнее, чем в президентской. С одной стороны, при воз­можном конфликте между исполнительной и законодательной ветвя­ми власти его разрешение (при соблюдении конституции) здесь более вероятно, так как в отличие от президентской республики глава госу­дарства может и уволить в отставку правительство, и распустить пар­ламент (с обязательным назначением даты новых выборов). С другой стороны, парламент может добиться отставки правительства (но не всегда – отдельных министров).

Смешанные формы республики в зависимости от доминирования того или иного органа в механизме государственной власти бывают полупрезидентскими, полупарламентарными и др., причем из-за из­менения соотношения между высшими органами государства полупрезидентская форма может превратиться по существу в парламен­тарную, как это имело место во Франции после формирования в 1997 г. правительством левых сил при правом президенте.

Смешанная форма республики, соединяя черты двух форм (президентской и парламентарной), берет кое-что от каждой из них.

Он президентской республики она заимствует:

1) стабильное правительство (администрацию), когда оно не зави­сит от создания и распада коалиций депутатов от различных партий в нижней палате парламента. В полупрезидентской республике пар­ламент не утверждает в целом состав правительства; министров на­значает президент. Однако здесь устанавливаются определенные свя­зи между ним и парламентом: иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров (Россия, Украина, Белоруссия и др.). Правда, и в президентской республике США назначение пре­зидентом министров (должности премьер-министра в США нет) тре­бует согласия верхней палаты (сената), но обычно это имеет формаль­ное значение;

2) ответственность правительства и министров перед президентом. В смешанной полупрезидентской, полупарламентарной республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике (США, Мексика, Бра­зилия, Египет, Сирия и т.д.);

3) очень широкие реально осуществляемые полномочия президен­та (широкие полномочия могут быть закреплены и в конституции пар­ламентарной республики, например в Индии, но президент осущест­вляет их по «совету», на деле – по указанию Кабинета министров). В полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный ха­рактер, т.е. принадлежат именно президенту. Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами. Концепция арбитражной власти прези­дента – характерная черта полупрезидентской республики.

Смешанной форме присущи следующие элементы парламентарной республики:

1) правительство создается хотя и не парламентом, но с его учас­тием, иногда – решающим. В одних странах (Белоруссия. Россия, Ук­раина) это утверждение кандидатуры премьер-министра нижней па­латой, без чего по общему правилу правительство (министры) не может быть назначено президентом. В других странах создание пра­вительства связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше президент должен считаться с партийным парла­ментским большинством, иначе правительство сразу после его назна­чения может быть отправлено в отставку путем использования вотума недоверия;

2) должность главы государства и институт правительства разде­лены. Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентар­ных, создается Совет министров (кабинет, правительство). В «клас­сических» президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра. В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное: «администрация президента», т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляю­щие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии прави­тельства они не составляют. В полупрезидентской республике фор­мируется коллегия правительства. Полномочия президента и прави­тельства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера (например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя на­значение высших должностных лиц осуществляет президент). Реаль­ным главой правительства (точнее, государственного управления в стране) является президент (если этого не изменяет сложившаяся по­литическая ситуация). Важнейшие решения правительством прини­маются тогда, когда оно заседает под председательством президента (т.е. в совете его министров), а он может в любое время председатель­ствовать (такая практика существует во Франции, но не в России). На заседаниях под руководством премьера решаются преимуществен­но вопросы оперативного управления (бывает и иначе, что зависит от политической ситуации);

3) устанавливается не только коллективная ответственность правительства, но иногда и индивидуальная ответственность министров. Однако в отличие от парламентарной республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом. Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип пар­ламентской ответственности – непременное требование парламентар­ной, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках (Уру­гвай, Венесуэла, Коста-Рика и др.). В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2/3 голосов членов нижней палаты.

Ответственность правительства перед парламентом в полупрези­дентской республике всегда затруднена (установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания). Такая ответствен­ность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответствен­ность правительства перед парламентом и перед президентом. Пос­ледний вид ответственности может быть реализован гораздо проще: президент вправе уволить правительство или министра в любое время;

4) предусмотрено право роспуска парламента президентом, что нетипично для президентской республики в отличие от парламентарной. Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством (при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели). Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесо­образностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные соци­ологические исследования, а выборы давали не предсказанный соци­ологами, а иной результат;

5) институт контрасигнатуры (подпись премьер-министра, реже – ответственного министра на правовых актах президента, без чего они недействительны). Этот институт неизвестен «классической» прези­дентской республике, но необходим в парламентарной (хотя его нет, например, в Индии). Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер: такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет «личные» (должностные) полномочия, ре­ализуемые без контрасигнатуры. В ряде полупрезидентских респуб­лик рассматриваемый институт не предусмотрен (например, в неко­торых постсоциалистических государствах).

Как уже говорилось, смешанная (полупрезидентская, президентско-парламентарная) республика имеет свои разновидности, в кото­рых взаимоотношения президента, парламента, правительства под­вергаются модификациям. В России они несколько иные, чем в Се­негале, а в Румынии или Польше отличаются от существующих во Франции.

Так, форма участия президента и парламента в создании прави­тельства может быть различной. Во Франции и Польше согласно кон­ституции президент свободен в выборе премьера и министров (хотя на практике – об этом также говорилось выше – это не так), в России он связан парламентом (Государственной Думой) в выборе кандидата на должность премьер-министра, но не зависит от парламента при под­боре министров¹.

Варьируется и ответственность правительства. Во Франции пре­зидент вправе сам назначать правительство, но парламент в любой момент может поставить вопрос о резолюции порицания правитель­ству (и об отставке). Для этого необходимо собрать 10% подписей депутатов нижней палаты), но технически эта процедура не так сложна, как в России или в Белоруссии.

Наконец, распределение полномочий президента и правительства тоже осуществляется по-разному. Во Франции за правительством за­креплены конкретные сферы деятельности, оно (особенно в этих сфе­рах) более самостоятельно, чем в России. Кстати, согласно Конститу­ции Франции именно правительство определяет и проводит политику нации (по Конституции РФ основы внутренней и внешней политики государства определяет Президент).

Имеется много других особенностей, присущих каждой отдельно взятой стране со смешанной формой правления. Свое отражение они находят в конституционных положениях.

Вторая тенденция конституционного регулирования, о которой говорилось выше, – создание механизмов, обеспечивающих стабиль­ность правительства. В классической президентской республике ми­нистры, например, зависят только от президента. Парламент отстра­нить их от должности не может. Помимо желания президента это воз­можно лишь в порядке импичмента, да и то не во всех странах.

В парламентарной республике для обеспечения стабильности правительства применяется «конструктивный вотум недоверия», изобре­тенный в Германии, а ныне применяемый в Болгарии, Венгрии, Поль­ше и даже Папуа – Новой Гвинее. Суть его заключается в том, что страна никогда не остается без правительства (премьера). Если пред­лагается вотум недоверия с целью заменить премьера (путем голосо­вания большинства в парламенте), то одновременно взамен должно предлагаться и голосоваться другая кандидатура премьера. Смещение одного премьера одновременно означает утверждение второго.

Другой способ – назначение министров премьером (президент утверждает их только формально). Парламент не может сместить от­дельного министра, а премьер вправе сделать это в любое время. Ми­нистры зависят от него, что усиливает сплоченность правительства в коллегии. Именно такой способ применяется в Германии для упроче­ния стабильности правительства.

Третий способ – ограничение оснований для смещения правитель­ства и усложнение соответствующих процедур (выше уже говорилось об этом).

Четвертый способ, который может обеспечить стабильность правительства при парламентарной и полупрезидентской формах респуб­лики, – установление заградительного барьера (1,5, 2, 3, 4, 5% и т.д.) для доступа представителей той или иной партии в парламент при применении пропорциональной избирательной системы. К распределению депутатских мест тем самым допускаются только крупные пар­тии, получившие более или менее значительное количество голосов избирателей. Это создает дополнительные возможности для опоры правительства на крупные партии, согласований с ними законопро­ектной деятельности.

Третья тенденция в изменении конституционного регулирования отношений президента, парламента, правительства (т.е. в модифика­циях республиканской формы правления) связана с установлением ограниченной ответственности правительства и министров в неко­торых формах президентской республики (Уругвай, Коста-Рика, Еги­пет, Венесуэла), что, по идее, исключается для классической прези­дентской республики. Для такой ответственности, во-первых, требу­ется большой процент подписей депутатов, чтобы поставить вопрос о недоверии (до 25% в Колумбии). Во-вторых, в ряде стран (например, в странах Латинской Америки) все равно в конечном счете решение принимает президент (парламенты там слабы). Подобным образом, дело обстоит и в Египте. Парламент может выразить недоверие пра­вительству, но президент обязывает его рассмотреть вопрос еще раз. Если парламент подтверждает свое решение, президент, не отправляя правительство в отставку, выносит вопрос на голосование избирате­лей, и тогда он может либо распустить парламент, либо уволить пра­вительство в отставку (в зависимости от итогов голосования). Одно­временно с повышением роли парламента усиливаются позиции пре­зидента: по истечении срока его полномочий на голосование избира­телей выносится только одна кандидатура (Египет, Сирия).

Четвертая тенденция получила название «рационализированного парламентаризма». Наряду с расширением контрольных полномочий парламента по общим вопросам ограничивается его компетенция в не­которых сферах, в том числе в сфере законодательства. Парламенты с ограниченными полномочиями типичны для Франции, многих франкоязычных странах Африки. Парламенты могут принимать «за­коны-рамки» и «исчерпывающие» законы не по всем вопросам, а толь­ко по перечисленным в конституции. По остальным вопросам норма­тивные акты, имеющие силу закона, принимают высшие органы ис­полнительной власти. Если парламент вышел за пределы своей компетенции, президент и правительство могут издать свой акт, а то и отменить неправомерный закон парламента (правда, на практике этого не бывает).

Конституционные полномочия парламента претерпевают измене­ния в связи с созданием в ряде стран надпарламентских органов, мини-парламентов, парламентских «депутаций». Пока что это нетипичные явления, но при анализе современных конституций мимо них пройти нельзя. Может быть, такой опыт будет полезен и для модели будущей российской конституции.

Надпарламентские органы создаются в некоторых президентских республиках (Индонезия, Туркменистан и др.). Их составной частью является парламент, другие лица входят в состав такого органа по должности (президент, правительство, делегаты от различных социальных групп и др.). Только такой орган вправе принимать некоторые важнейшие решения, иногда только он изменяет конституцию. Подобный подход изменяет положение парламента (в определенной мере президента и правительства тоже) в государственной системе.

Мини-парламенты – уменьшенные в десяток раз парламенты, причем уменьшение произведено пропорционально доле партийных фракций в парламенте. Такие мини-парламенты называются решающими комиссиями или секциями (Италия, Испания, Греция и др.). Они могут принимать законы (и фактически большинство законов несущественного значения принимают именно они). Однако они действуют только по поручению парламента и, например, в Италии это поручение не может быть дано, если возражает хотя бы 1/10 часть парламента.

В отдельных странах (Мексика, Португалия и др.) действуют постоянные депутатские комиссии (парламентские депутации) – нечто вроде постоянно действующего органа парламента (в тех странах, где парламент двух палатный, они формируются в равных пропорциях обеими палатами). Парламентские депутации – органы временные (действуют в период между сессиями парламента), их полномочия незначительны. Как представители парламента, они могут решать некоторые вопросы преимущественно организационного характера, осуществлять по отдельным вопросам контроль в отношении исполнительной власти.

Существуют и другие формы замещения полномочий парламента, например делегация полномочий (в том числе делегированное законодательство). Они известны давно. В России эта проблема должна быть решена на конституционном уровне.

Пятая тенденция – предусмотренные современными конституциями сотрудничество, взаимодействие и субсидиарность полномочий. Примеры, приведенные выше, одновременно демонстрируют и различные формы проявления этой тенденции. Она тоже нуждается в современных конституционных формулировках¹.

В понятия формы государства входит также государственный режим. В современных конституциях нет этого словосочетания (правда, иногда говорится о политическом режиме, либо о демократическом, чаще – просто о режиме), хотя в них закреплены демократические формы и методы осуществления государственной власти. Однако представляется, что концепция демократического государственного режима должна найти свое концентрированное выражение в новой российской конституции. Выше говорилось о разнообразных методах деятельности органов государства. Задача состоит в том, чтобы ото­брать наиболее значимые из них и разработать обобщенные консти­туционные формулировки о сущности режима в стране, а затем с учетом этих положений и норм о форме правления и территориально-государственном устройстве создать термины, дающие обобщенное представление обо всех трех главных сторонах организации госу­дарственной власти (форме правления, государственно-территори­альной организации и государственном режиме) в их статике и ди­намике.

В России, Белоруссии, Украине парламент может выразить не­доверие правительству, но это не влечет правовых последствий: ре­шение об отставке правительства принимает президент. Он вправе не согласиться с парламентом. В России, как и на Украине, нижняя палата парламента неоднократно оценивала работу правительства как неудовлетворительную, и никаких последствий это не влекло (нужно официально выразить именно вотум недоверия). Если же в России парламент попытается настаивать и в течение трех месяцев вторично выразит недоверие правительству (именно такой срок ус­тановлен Конституцией), то тем самым поставит себя под удар: пре­зидент вправе выбрать – уволить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента. Правда, на Украине по Кон­ституции 1996 года парламенту достаточно принять один раз резо­люцию недоверия, премьер-министр в связи с этим обязан подать президенту заявление об отставке кабинета, но все же из смысла этих статей не вполне ясно, обязан ли президент удовлетворить это заявление. В белорусской Конституции 1996 года отставка прави­тельства возможна в результате выражения ему недоверия (такой проект могут внести только не менее третьей части членов палаты, что является наиболее жестким условием среди конституций мира) и в результате отклонения вопроса о доверии правительству, который ставится по инициативе правительства премьер-министром. Но опять-таки и в том, и в другом случае вопрос об увольнении прави­тельства в смешанных формах республики решает президент. Кон­ституциями здесь установлена двойная ответственность министров: перед президентом и парламентом, но реален только первый вид ответственности¹.

На деле продление не было осуществлено, были проведены выборы.

Таким образом, создание смешанных и гибридных (как резуль­тат этого смешения) форм республики призвано соединить пози­тивные качества президентской и парламентарной форм (стабиль­ность первой, контроль парламента в отношении правительства во второй и др.) и избавиться от их недостатков: известного авторита­ризма и слабости парламента в президентской республике (хотя, например, в США последней особенности нет), неустойчивости правительства – во второй. Делается это разными способами. Не­редко это лишь вкрапление отдельных черт одной формы правления во вторую, что придает последней особенности, но не лишает ее качеств именно данной формы. Если же возникает гибрид, то созда­ется по существу новая форма правления независимо от того, доми­нируют в ней качества президенциализма или парламентаризма.

Гибридные формы республики обладают определенными пози­тивными чертами: они обеспечивают стабильность правительства, противостоят его замене по разным конъюнктурным, партийным со­ображениям, исключают министерскую чехарду, свойственную не­которым парламентарным республикам. С другой стороны, есть и определенные минусы: нарушается разделение властей, система сдержек и противовесов, усиливается президентская власть, и ее носители иногда обнаруживают тенденции к авторитаризму.

Тем не менее, создание смешанных форм и создание гибридных разновидностей – устойчивая тенденция разви­тия в течение последних десятилетий. Более того, соединение раз­личных качеств распространяется не только на однородные формы и действует внутри них (монархии или республики), но иногда рес­публиканские элементы проникают в монархию (например, выбор­ная монархия), а монархические – в республику (пожизненные президенты и др.). Характер этих элементов, их значимость в соче­таниях неоднородны. Все это приводит к огромному разнообразию Конкретных форм правления в современных государствах¹.
4 Форма правления современного российского государства.
При подготовке новой Конституции России отчетливо высветились многие проблемы теории и практики государ­ственного строительства, в том числе о форме правления. Суть дискуссий сводилась к альтернативе: президентская или парламентарная республика должна быть утверждена в на­шей стране. Однако сторонники жесткой альтернативы не учитывали, что в современных условиях градации, сложив­шиеся в XIX в., изменяются, происходит взаимопроникно­вение элементов различных форм правления, возникают смешанные, «гибридные» формы. Данные процессы отража­ют новые тенденции современного политического развития, чаще всего вызванные необходимостью повысить уровень управляемости государства, придать большую самостоятель­ность и стабильность органам исполнительной власти.

Форма правления, т.е. порядок организации и взаимоотношений высших органов государства, зависят от многих факторов: соотношения социально-политических сил, уров­ня правовой и политической культуры и т.д.

Сложная обстановка перехода к рыночной экономике и острая социальная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления установлена президентская республика, но обладающая по сравнению с традиционными президентскими республиками рядом особенностей.

Во-первых, наряду с признаками президентской респуб­лики (это, в частности, контроль Президента за деятельно­стью Правительства) данная форма имеет (правда, незначи­тельные) элементы парламентарной республики, состоящие в том, что Государственная Дума может выразить недове­рие Правительству (хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент).

Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной и президентской властью, существенный перевес последний, что в какой-то мере нарушает необходимое равновесие и устойчивость государственной власти в целом.

Наконец, в-третьих, уникальность России как федера­ции не может не быть отраженной в механизме государ­ственной власти, особенно с учетом того, что в ряде ее республик также существует институт президентства.

Выше были охарактеризованы основные модели конституционного регулирования организации демократического государства и тенденции их развития. Конституционное и политическое развитие России проте­кает в русле отмеченных тенденций. Хотя у всех стран, в том числе и у России, есть свои особенности, не обязательно «изобретать велоси­пед»; имеется обширный зарубежный опыт. Однако, выбирая ту или иную модель, заимствуя те или иные элементы, следует учитывать специфику России и даже географические условия (последние, может быть, не в последнюю очередь). К сожалению, используя зарубежный опыт, мы не всегда выбираем самое удачное (конституционный кон­троль, местное самоуправление, избирательная система и др.). Ска­занное относится и ко многим аспектам взаимоотношений президента, парламента и правительства, т.е. к форме правления.

«Видимо, для России целесообразна полупрезидентская-полупарламентарная республика с большей ответственностью правительства и ограниченной ответственностью министров перед парламентом при повышении качества последнего (в том числе за счет изменения палат и их соотношения) и укреплении его роли»¹.