Государственные закупки. статья доработка. Государственные закупки анализ эффективности и возможности совершенствования
 Скачать 83.5 Kb.
|
|
Государственные закупки: анализ эффективности и возможности совершенствования Аннотация. В статье анализируется контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»">актуальность проблемы государственных закупок, их эффективность и возможности совершенствования. Рассматриваются этапы становления института государственных закупок. Исследуются имеющиеся на сегодняшний день проблемы в области государственных закупок, на примере закупок в отрасли медицинских товаров, предлагаются пути их решения. Рассматриваются неоспоримые достоинства такой формы поддержки государства, ее эффективность, а также рассматриваются возможные способы совершенствования. Обращается внимание на необходимость законодательного закрепления некоторых способов регулирования проблем с государственными закупками. Ключевые слова: государственные закупки, государственный заказ, эффективность закупок, контрактная система, медицинские товары, совершенствование системы, коррупция. Annotation. The article analyzes the relevance of the problem of public procurement, its effectiveness and opportunities for improvement. The stages of formation of the institute of public procurement are considered. The article examines the current problems in the field of public procurement, using the example of procurement in the field of medical products, and suggests ways to solve them. The author considers the indisputable advantages of this form of state support, its effectiveness, and also considers possible ways to improve it. Attention is drawn to the need for legislative consolidation of some ways of regulating problems with public procurement. Keywords: public procurement, public order, procurement efficiency, contract system, medical supplies improvement of system, corruption. Российская государственность со времени своего становления постоянно находится под воздействием тех государственных политик и техник, которые реализуются её лидерами. Обеспечение эффективного государственного правления требует постоянного совершенствования административно-правового аппарата управления, системы стратегического планирования, пересмотра подходов и методов управления. Система государственных закупок играет ключевую роль в эффективном функционировании государства в области экономики. Так, в масштабах страны, государственные закупки выполняют стратегически важную социально-экономическую роль государства, удовлетворяя общественные потребности, реализуя приоритетные национальные проекты, поскольку с одной стороны участником данных взаимоотношений является, непосредственно, государство со своими бюджетными активами, обеспечивающее закупки товаров, работ и услуг необходимых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а с другой стороны участниками выступают различные субъекты предпринимательства, восполняющие потребности государства в различных работах, услугах и товарах. Несмотря на тот факт, что система государственных закупок в Российской Федерации имеет многовековую историю, она не потеряла свою актуальность и по сей день. В связи с этим тема, связанная с государственными закупками, эффективным расходованием бюджетных средств, рациональным взаимодействием участников государственных закупок, является частым предметом дискуссий ученых, политиков, юристов и экономистов. Мы, в свою очередь, также не останемся в стороне и начнем с небольшого экскурса в историю становления института государственных закупок. Первыми документами, содержащими сведения о закупках для нужд Российского государства, считаются: "казенный подряд "О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости" 1595 года — при царе Федоре Иоанновиче, Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей" [1]. А в Указе Петра I "О вызове подрядчиков для делания пороха" 1714 года впервые отражены такие важные принципы, как публичность и открытость, а прописанный в тексте указа метод закупки пороха аналогичен современному "запросу котировок" [2]. Данные документы подтверждают, что истоки системы государственных закупок были сформированы еще в царской России. Систему государственных закупок не обошли своим вниманием и такие "первые лица" государства, как Петр I (например, Указ Петра I "О вызове подрядчиков для делания пороха" 1714 года), Анна Иоанновна, Екатерина II, Александр II. Так, например, во времена царствования Анны Иоанновны нововведением стало печатание предложений о закупках в государственных центральных газетах. Достижением Екатерины Великой в области государственного заказа является создание Казенной палаты, которая избирала подрядчиков и заключала с ними договора. В целом, отличительными чертами системы государственных закупок царской России являлись: 1) жесткая правовая регламентация; 2) серьёзный контроль со стороны государства; 3) низкий уровень либо отсутствие конкуренции; 4) доминирование казённого подрядчика над субъектом частной формы собственности при выборе поставщика. Историки и исследователи данного вопроса указывают, что до 1927 года в Российском государстве регулярно издавались правовые акты, регулирующие или затрагивающие государственные закупки. И только в 20-х годах XX века после перехода к плановой экономике и государственному распределению, в советский период в виду отступления от рыночных отношений в экономике, система государственных закупок была практически упразднена. После распада Советского Союза в 1992 году Россия вновь вернулась к рыночной модели экономики, начав с регулирования государством поставки товара. Для закрепления на законодательном уровне государственного интереса в указанной области был принят Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", впоследствии измененный Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Однако данные законы содержали множество недочётов и упущений, в частности не были четко прописаны процедуры по размещению и выборке заказов, механизм привлечения к ответственности участников, антикоррупционная составляющая, что формализовало законы, делало их "мертвыми", не рабочими, и, как следствие, послужило индикатором целесообразности проведения реформы всей системы государственных закупок. Законодательным "толчком" начала реформирования системы государственных закупок стал Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее Указ № 305). Однако, несмотря на четко сформулированное Указом №305 направление развития системы государственных закупок на снижение бюджетных затрат при осуществлении процедуры закупок, в нем, также присутствует ряд недостатков, так например, не оговорена единая база данных о статистике и торгах, не прописаны меры реальной ответственности за недоступность сведений о торгах, за притеснение поставщиков [3]. На смену Указу №305 пришел Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", утративший силу "01" января 2014 года, после принятия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон о контрактной системе), являющегося и по сей день основным регулятором отношений в области государственных закупок. Принимая в расчет упущения и недочеты, допущенные ранее в нормотворческой практике в сфере правового регулирования государственных закупок, а также для более эффективного применения законов, как непосредственных инструментов такого регулирования, законодатель внес огромное число поправок и изменений в уже действующие законы, так или иначе затрагивающие сферу госзаказа, а также принял новые законы, иные нормативно-правовые акты, подзаконные акты, в появлении которых возникла острая необходимость. Например, Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (основная задача которого на законодательном уровне оказывать содействие в соблюдении равноправия всех участников системы государственных закупок, в оказании правовой защиты участников, в недопущении дискриминации участников при осуществлении государственных закупок), Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (важнейший инструмент противодействия коррупционной составляющей, которая, к сожалению, имеет место быть в сфере госзаказов). На сегодняшний день Российская Федерация, полагаясь как на свой, так и на международный опыт, обладает объемной и функциональной нормативно-законодательной базой в сфере государственных закупок, в том числе по организации непосредственно процессов закупок продукции (услуг, работ) для государственных нужд, включая конкурсные торги различных видов. Причем, в соответствии с Законом о контрактной системе для реализации принципов открытости и прозрачности, позволяющих отслеживать все стадии подготовки и заключения контрактов на государственный заказ, а также получить сведения о субъектах государственного заказа, для проведения конкурсных торгов в Российской Федерации была внедрена информационная система размещения государственных заказов, которая включает единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru) и ряд электронных площадок. Так, начиная с 2019 года, практически все закупки проводятся в цифровом формате на 8 электронных площадках [4]. Под государственной закупкой (заказом) понимается "конкретизированная потребность публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленная в правовом акте (нормативном правовом акте или акте применения права), удовлетворяемая посредством размещения заказа в установленном законом порядке среди неопределенного круга лиц с заключением государственного контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора" [5]. Причем, по общему правилу в контракте прописываются предусмотренные законом требования к такого рода товарам, услугам или работам. Осуществление государственных закупок по смыслу Закона о контрактной системе направлено на: 1) эффективное проведение государственных закупок товаров, работ, услуг; 2) результативность проведения государственных закупок; 3) открытость, гласность и прозрачность проведения закупок; 4) предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере государственных закупок. При обеспечении государственных потребностей контрактная система основывается на: 1) планировании закупок товаров, работ, услуг; 2) определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) непосредственном заключении контрактов; 4) особенностях исполнения контрактов; 5) проведении мониторинга закупок; 6) проведении аудита в сфере закупок; 7) жестком контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере государственных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [6]. Закон о контрактной системе был принят с учетом ошибок и недочетов, допущенных в предшествующих ему нормативно-правовых актах, регулирующих проведение государственных закупок. Так, в нем законодательно закреплены такие понятия, как потребность в обосновании закупки, нормирование закупок, принцип ответственности за результат закупки; установления запрета на аффилированность таких лиц, как заказчика и эксперта, поставщика и заказчика, поставщика и эксперта; введения процедуры контроля на всех этапах проведения госзакупки, в том числе на этапе нормирования закупок. Благодаря внедрению информационной системы размещения государственных заказов, мониторинг закупок проводится автоматически, все действия заказчика контролирует система и в случае необходимости дает рекомендации либо предупреждения. При выборе поставщиков (исполнителей, подрядчиков) либо единственного поставщика Заказчик применяет метод конкурентного предложения, что дает возможность заказчику экономить бюджетные средства. Систематизация процессов, информатизация процедур и функции контроля и мониторинга закреплены за Федеральной антимонопольной службой, Счетной палатой, Федеральным казначейством и их региональными представительствами. Кроме того, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение Закона о контрактной системе предусмотрена административная и уголовная ответственность, как для государственных заказчиков, их должностных лиц, так и для поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Перечисленные выше новации, безусловно, являются достоинствами современной контрактной системы и подтверждают ее актуальность и эффективность. Об этом же свидетельствует статистика, размещенная на официальном сайте информационной системы размещения государственных заказов, которая фиксирует на протяжении долгого времени постоянный рост средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: так, например, в 2007 г. общая цена закупок составила более 2 трлн. руб., в 2016 г. - 6,4 трлн. руб. [7], а в 2020 г. более 10 трлн. руб. [8]. Между тем, система государственных закупок не лишена недостатков, в частности: из-за несовершенства законодательной базы, регламентирующей сферу государственных закупок, и имеющихся пробелов в правовом регулировании, отсутствует эффективная система управления государственными закупками; что не позволяет сокращать бюджетные расходы, качество организации заказчиками контрактной системы также оставляет желать лучшего, неквалифицированный кадровый состав, отсутствует мобильность системы; излишнее количество процедур и их длительность; переизбыток законных и подзаконных актов, замедляющих проведение закупок; низкий порог добросовестной конкуренции (сговор между участниками закупок); отсутствует проработанная процедура привлечения к ответственности за нарушения законодательства в области государственных закупок, что создает предпосылки "не чистым на руку" представителям заказчика для коррупционного злоупотребления своим служебным положением (например, получение или дача взятки, злоупотребление полномочиями, "иное незаконное использование государственным служащим своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства" [9]. В качестве яркого примера недостаточной эффективности существующей системы публичных закупок можно привести постоянную нехватку либо отсутствие надлежащего количества средств защиты (масок, антисептиков, специфической одежды), лекарств и аппаратов искусственной вентиляции легких, а также невозможности их быстрого восполнения посредством системы государственных закупок в российских медицинских учреждениях для обеспечения всех нуждающихся (медицинский персонал, пациенты). Особенно заметно это стало на фоне разразившейся во всем мире пандемии коронавирусной инфекции COVID-19. И даже предпринятые Правительством РФ меры, в частности составление плана по увеличению оснащения медицинских учреждений каждого региона Российской Федерации в период пандемии COVID-19 и выделения порядка 13 миллиардов рублей на закупку жизненно важной медицинской техники, в том числе реанимобилей и автомобилей скорой помощи, аппаратов искусственной вентиляции лёгких, не смогли полностью обеспечить решение проблемы в системе государственных закупок, касающейся такой специфической и жизненнонеобходимой сферы, как медицинские товары [4]. По нашему мнению, улучшение качества медицинского обслуживания напрямую зависит от способов реализации тех решений, которые принимает аппарат управления, а быструю и эффективную реализацию часто задерживает неквалифицированный персонал медицинского учреждения, отвечающий за проведение госзакупок. Принимая во внимание специфику контрактной системы, считаем, что проблему в сфере проведения государственных закупочных процедур медицинских товаров можно решить следующим образом: 1) создать единый центр государственных закупок медицинских товаров, в котором будут работать квалифицированные специалисты, занимающиеся государственными закупками, куда будут направляться электронные заявки из различных медицинских учреждений, подготавливаться вся необходимая для проведения торгов документация и проводиться электронная закупка медицинских товаров с учетом их специфики, особенностей, качественных и технически сложных характеристик, что, в конечном итоге, несомненно существенно поднимет эффективность системы государственных закупок. Создание такого центра представляется целесообразным ввиду невозможности обеспечения каждого бюджетного медицинского учреждения квалифицированными кадрами; 2) создание типовых государственных контрактов для закупки различных медицинских товаров, которые бы хранились в единой базе с обеспечением к ней свободного доступа для всех участников контрактных закупок. Создание контрактной базы обосновано судебной практикой, сложившейся ввиду частого оспаривания Федеральной антимонопольной службой результатов закупок медицинских товаров из-за выявленных при составлении государственных контрактов нарушений, допущенных некомпетентными специалистами медицинских учреждений ввиду их банального неумения формировать конкурсные документы, что часто влечет срыв сроков поставки жизненно важных медицинских товаров для медицинских учреждений; 3) создание интернет конструкторов документов, требующихся для заключения государственных контрактов, с использование цифровых технологий при составлении контрактов. Создание таких интернет конструкторов для закупок медицинских товаров целесообразно и обоснованно повышением эффективности системы государственных закупок, а также снижением либо полным исключением коррупционной составляющей. Учитывая стратегически важную роль государственных закупок в области развития экономики государства и обеспечения деятельности страны в целом, а также несовершенства законодательства, регулирующего сферу государственного заказа, становится очевидным желание государства выбрать реформирование системы государственных закупок одним из приоритетных направлений, способствующих в среднесрочной перспективе снижению статьи бюджетных расходов, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р "Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 гг. ". Проведенный в статье анализ эффективности системы государственных закупок, в том числе на примере государственных закупок в области медицинских товаров, позволяет нам с уверенностью утверждать, что система закупок все еще нуждается в доработке. И осуществлять усовершенствование системы закупок для государственных нужд следует комплексно, используя следующие способы: - совершенствовать законодательство в исследуемой области; - расширить область компетенции государственных контролирующих и надзорных органов (предоставить им возможность проверять осуществление госзакупок на всех этапах, в том числе движение по банковским и казначейским счетам участников закупок, что, безусловно, повысит как качество, так и эффективность проверок и поможет избежать закупок по завышенным ценам, снимет коррупционную составляющую); - привлечь общественные структуры и организации (например, "Общероссийский народный фронт"), которые бы оказывали посильную помощь по выявлению нарушений на всех стадиях осуществления закупок от планирования до исполнения госконтрактов; - привлечь в область госзакупок субъекты реального сектора экономики (повысит уровень добросовестной конкуренции); - использовать цифровые закупки, основываясь на данных в электронной форме с применением смарт-закупок и смарт-контрактов. - автоматизировать процесс определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); - создавать единые центры закупок с квалифицированными кадрами для специфических жизненноважных отраслей, таких как здравоохранение; - создавать интернет (онлайн) конструкторы для подготовки контрактной документации для разных областей госзакупок; - создавать единые базы типовых государственных контрактов, в том числе для специфических жизненноважных отраслей, с доступом к ним всех участников контрактных закупок. Резюмируя наше исследование, хочется отметить, что система государственных закупок постоянно совершенствуется. Министерство финансов России более двух лет проводит масштабную реформу системы закупок, целью которой является процедурная оптимизация закупок (упрощение процедуры осуществления закупок с одновременным повышением эффективности использования бюджетных средств) и перевод контрактной системы на цифровой уровень. И, несмотря на объективную сложность и не малые усилия, которые приходится прилагать полномочным структурам государственной власти, чтобы, наконец, контрактная система заработала как слаженный механизм, мы считаем, что все усилия в конечном итоге будут не напрасны и повысят эффективность, результативность и качество закупок для обеспечения государственных нужд. Список использованной литературы Горохова Д.В. Государственные закупки в Российской Федерации: ретроспектива и развитие // Финансовый журнал. 2020. №2. С.57-68. Гунба А.А. Административно-правовое регулирование государственных (муниципальных) закупок в Российской Федерации: прошлое и настоящее // Современное право. 2018. N 6. С. 57 - 60. Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" // Собрание законодательства РФ. 14.04.1997. № 15. Ст. 1756. Эккерт Т.И. Ошибки и нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2021. №1-3. С.176-179 Кузьмина Т.В. Государственные закупки // Вестник науки и образования. 2017. №10 (34). С.56-60. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 24.02.2021) // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652. Цатурян Е.А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография. Москва: Статут. 2020. 224 с. Единая информационная система в сфере закупок: (сайт) -. URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html Багмет А.М., Перов В.А. К вопросу совершенствования законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Гражданское право. 2019. № 5. С. 38 - 41. |