Закона от 05 апреля 2016 г. 44фз О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
 Скачать 229.82 Kb.
|
ОглавлениеВведение 2 Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РФ 6 1.1 Нормативно-правовое регулирование государственных закупок в РФ 6 1.3Основные нововведения Федерального закона от 05 апреля 2016 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в систему управления государственными закупками 16 1.3Система управления государственными закупками в РФ 24 Глава 2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКУПКАМИ В ПЕРМСКОМ КРАЕ 31 2.1 Полномочия органов государственной власти Пермского края по управлению государственными закупками 31 2.2Деятельность Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок 39 2.3 Основные направления развития системы управления в сфере закупок Пермского края 46 Заключение 61 Список источников и литературы 66 Приложения 75 ВведениеАктуальность исследования системы управления государственными закупками обоснована, прежде всего, тем, что закупки товаров, работ и услуг в настоящее время являются инструментом для выполнения государством своих функций, составляют большую часть государственных расходов и выступают основным фактором развития и регулирования экономики. Государственные закупки − важный фактор формирования совокупного спроса, оказывающий влияние на динамику роста экономики и обеспечения занятости населения. Важное влияние на качество осуществления государственных закупок оказывает система управления государственными закупками. Создание эффективной системы государственных закупок в последние два десятилетия стало одной из важнейших задач для российского государства. То есть понимание сущности и значения эффективного управления государственными закупками имеет большое значение в настоящее время, поскольку новая система в сфере государственных закупок непосредственно влияет на многие сферы в экономике, эффективность деятельности местных органов власти и реализации государственных программ. Поэтому, принципиально значимо достижение соответствия целей, целевых задач управления экономическими объектами и материальными, трудовыми, финансовыми ресурсами. Сопряженность, непротиворечивость множества разнородных управленческих воздействий, связанных с решением совокупности взаимосвязанных проблем, служит главным условием поддержания устойчивого состояния и надежного функционирования производства, распределения, обращения и потребления продукции, товаров, услуг в любой экономической системе, которые нуждаются в качественном регулировании. Исследованию возникающих проблем и недостатков системы управления государственными закупками посвящено данное исследование. Объектом исследования работы являются система управления государственными закупками. Предметом исследования являются результаты изучения и внедрения системы управления государственными закупками. Цель исследования - анализ системы управления государственными закупками на примере Пермского края и разработка рекомендаций по ее усовершенствованию. Реализация поставленной цели обусловила необходимость постановки следующих задач: - изучить теоретические и организационные основы государственных закупок по законодательству РФ; - рассмотреть полномочия органов государственной власти РФ и Пермского края по управлению государственными закупками; - выделить основные направления развития системы управления государственными закупками в Пермском крае; - проанализировать проблемы управления системой закупок в Пермском крае, и пути их решения. При написании исследования использовались следующие методы: исторический, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, экспертного интервью. Метод системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, использованных в рамках диалектического подхода. Метод опроса государственных заказчиков по оценке ими системы управления государственными закупками, позволил выявить проблемы, с которыми заказчики сталкиваются при осуществлении закупок. В совокупности методы позволили изучить существенные стороны, особенности и проблемы системы управления государственными закупками в РФ и Пермском крае. Методика оценки эффективности системы закупок В.Н. Кодрика, усовершенствованная авторами Н.А. Кожиной и С.В. Кирбитовой позволила определить степень конкурентности и экономности осуществления государственных закупок в Пермском крае. Степень научной разработанности. Проблемы и порядок управления системой закупок в Российской Федерации, и пути их решения исследовались многими авторами. К таким относятся, Л.В. Андреева, А.М Жээнбекова, А.В. Маякова, Е.Б Семенихина, И.И. Смотрицкая, Н.Б. Ткаченко, Г.М. Юрьева, С.Б. Черных и др. В работах данных авторов рассматривались основные характеристики системы государственных закупок в России, проблемные вопросы применения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, современные модели организации системы управления закупками. В действующей системе управления государственными закупками Пермского края имеется множество нерешенных проблем, в том числе наличие разрыва между стадиями планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов, взаимодействия между государственными органами и заказчиками. Публикации авторов в данной сфере не раскрывают вопросы, касающиеся непосредственно взаимодействия государственных органов в системе управления закупками на территории Пермского края. Кроме того, в работах данных авторов не рассматривались основные направления развития системы управления в сфере закупок, существенные стороны, особенности и проблемные вопросы системы управления государственными закупками в Пермском крае. Следовательно, многие аспекты проблематики системы управления государственными закупками в Пермском крае нуждаются в дальнейшем изучении. Основной группой источников работы являются нормы российского законодательства, регулирующие отношения в сфере государственных закупок товаров, работ и услуг – Конституции РФ, федеральные законы, акты Правительства РФ, постановления Правительства Пермского края, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Пермского края и иные акты, регулирующие систему управления государственными закупками. Эмпирическую основу исследования составили статистические материалы региональных органов власти, экспертные интервью, опрос государственных заказчиков Пермского края. Научная новизна определяется следующими основными положениями: Актуальность рассматриваемых в работе проблем, обусловлена тем, что на современном этапе государственные закупки выступают одним из ключевых процессов, который обеспечивает и фактически отражает качество отношений государства, бизнеса и общества. Это качество, к сожалению, еще не на достаточно высоком уровне. Такая проблема, как нехватка специалистов в сфере закупок, приводит к тому, что исполнительным органам необходимо самостоятельно «выращивать» высококвалифицированных сотрудников для дальнейшего участия в тендерных торгах. Более того, в качестве ведущей причины совершенствования процедуры закупок, в том числе через ведомственный контроль, является необходимость снижения уровня коррупции в сфере государственных закупок путем доработки и корректировки нормативно-правовой базы, регламентирующей осуществление государственных закупок в части способов и методов их проведения и т.п. Кроме того, в работе проанализировано новое положение о взаимодействии Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края с заказчиками при осуществлении закупок. Проведенное исследование может служить как теоритическим, так и практическим руководством для специалистов в сфере проведения закупок. Анализ действующей нормативно-правовой базы и современных публикаций по проблемам управления закупками позволяет сделать вывод о необходимости ее дальнейшего развития и совершенствования. Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РФНормативно-правовое регулирование государственных закупок в РФРоль государственных закупок в функционировании государства довольно высока. Государственные закупки в настоящее время являются инструментом для выполнения государством своих функций, составляют большую часть государственных расходов и выступают основным фактором развития экономики. Без системы государственных закупок трудно представить деятельность российского государства. Для того чтобы государственные учреждения могли эффективно функционировать, необходимо удовлетворять различные потребности данных учреждений в товарах, работах и услугах. Прежде, чем переходить к обзору законодательства и системы управления в сфере государственных закупок в РФ, необходимо определить понятие «государственных закупок». В современных работах авторов данное понятие трактуется по-разному. По мнению авторов А.В. Михайлова, А.Р. Михайловой под государственными закупками понимаются «закупки за средства бюджета, которые обеспечивают жизнедеятельность и функционирование структур государственной власти».1 Другие определяют государственные закупки как «систему размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для муниципальных или государственных нужд»2. По мнению И. И. Смотрицкой термин государственные закупки включает «субъект закупочной деятельности - государство (все государственные и муниципальные органы, предприятия государственного сектора), которое определяет условия, процедуры и правовые особенности закупок»3. В свою очередь П. Г. Крадинов определяет государственные закупки как «систему заказа органами государственной власти или их уполномоченными представителями товаров, работ и услуг, которые необходимы для полной реализации государственных программ экономического роста государства»4. Федеральным законом от 5 апреля 2016 года № 44 – ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) государственные закупки определяются как закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»5, а сама закупка это «совокупность действий, осуществляемых заказчиком, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд»6. Таким образом, существуют различные точки зрения авторов к определению термина государственных закупок, из всех приведенных определений следует, что государственные закупки включают в себя товары, работы и услуги, для решения каких- либо государственных задач органами государственной власти за бюджетные средства. В России к настоящему времени сформирована достаточно обширная нормативно - правовая база по организации процессов закупок товаров и услуг для государственных нужд, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Законодательно регулирует гражданско-правовые вопросы государственных закупок, взаимные права и обязанности сторон, состав и виды формируемых документов на различных этапах заключения контрактов и их исполнения. Рассмотрим краткую историю формирования нормативно-правовой базы в Российской Федерации. Выделим основные периоды развития системы государственных закупок в России. Первый период – с 1992 по 1997 гг. На данном этапе был принят ряд документов, регулирующих систему государственных закупок. Среди них принятый в 1992 году Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Согласно нормам данного закона, основным способом размещения государственного заказа являлся «конкурсный отбор поставщиков, организация федеральных, региональных торгов и других мероприятий».7Данный нормативно-правовой акт определял способы размещения государственного заказа, но не регулировал саму процедуру проведения торгов. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» установил общие правовые и экономические принципы формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции. Далее был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Согласно № 60-ФЗ «размещение заказов проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе».8 На тот момент времени данный Закон допускал проведение государственных закупок данными способами, но конкретной процедуры регулирования государственных закупок никак не регламентировал. В период с 1997 по 2004 гг. были приняты правовые документы, которые послужили основой современной системы регулирования государственных закупок. Например, Федеральным законом от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», определяются требования к участникам конкурса, участие в конкурсе иностранных поставщиков, виды конкурсов и контроль за их проведением. Данный Федеральный закон регулировал лишь действия федеральных заказчиков, не распространял свое действие на региональный и муниципальный уровень, регулировал порядок проведения только конкурса, допускал к участию в конкурсе только лиц, обладающих производственными мощностями, оборудованием и трудовыми ресурсами, тем самым существенно затруднив допуск к участию в размещении государственного заказа других лиц. Также регламент проведения государственных закупок был установлен Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Согласно Указу основным способом размещения заказа был открытый конкурс, кроме этого заказчики могли проводить двухэтапные торги; закрытый конкурс для обеспечения нужд национальной обороны и безопасности; размещение заказов на закупки у единственного поставщика; внутренние торги только для российских поставщиков. Третий период – 2005-2016 гг. На данном этапе был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который внес большое количество изменений в процесс осуществления государственных закупок. Нововведения заключались в «применении электронного аукциона, исключении двухэтапной процедуры размещения заказа, введение начальной цены контракта, разработан закрытый перечень случаев, при которых возможно размещение заказа у единственного источника»9. Основным достижением Федерального закона № 94-ФЗ стало создание единого экономического пространства на территории России, путем установления единого порядка размещения заказов для всех уровней публичной власти. Следующим был принят Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Настоящий Федеральный закон обеспечивает «условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений»10. Четвертый период – с 2017 года по настоящее время. На данном этапе вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2016 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Здесь регулируются «отношения, связанные с планированием и прогнозированием обеспечения государственных нужд в товарах, работах и услугах, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований»11. Перейдем к анализу современной законодательной базы в сфере государственных закупок. Законодательство о государственных закупках основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации. Гражданский кодекс РФ определяет основания поставки товаров для государственных нужд «поставка товаров осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд и заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров».12 Также Гражданский кодекс РФ устанавливает основы и порядок заключения и исполнения контракта. Бюджетный кодекс РФ определяет, что «государственный контракт заключается в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ и услуг»13. Согласно Бюджетному кодексу РФ получатели бюджетных средств ведут реестры закупок, которые содержат сведения о «наименовании закупки товаров, работ и услуг, наименовании и местонахождении поставщиков (исполнителей), цену и дату закупки»14. Кроме вышеперечисленных, основными нормативно-правовыми актами, регулирующими государственные закупки, являются: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» регулирует «организационные и правовые основы защиты конкуренции, обеспечивает единство экономического пространства, свободное перемещение товаров».15 Применение Федерального закона № 135-ФЗ в области государственных закупок отражено в содержании главы 4, которая регулирует антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений, в данном Законе прописаны особенности заключения договоров с финансовыми организациями и особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества. Также существуют нормативно-правовые акты Правительства РФ, регулирующие: - осуществление закупок для нужд обороны страны; - требования к закупаемым товарам, работам, услугам и участникам закупок; - особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках; - проведение мониторинга соответствия утвержденных планов закупки товаров, работ, услуг, - перечень товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме; - правила оформления и ведения ЕИС, порядок ведения реестра контрактов и реестра недобросовестных поставщиков, размещения информации о закупке; - порядок осуществления планирования, мониторинга и контроля в сфере закупок; - устанавливающие ограничения, запрет допуска в отношении некоторых видов товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Отметим, что существуют специальные нормативно-правовые акты, регулирующие отраслевые особенности осуществления отдельных закупок. Примерами таких нормативных актов могут быть: - Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»; - Федеральный закон от 02 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд». Федеральный закон № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее-Закон № 223-ФЗ) регулирует закупочную деятельность определенных видов организаций. Закон № 223-ФЗ регулирует «правовые основы, общие принципы проведения закупок товаров, работ, услуг, проведение оценки соответствия и мониторинга соответствия планов закупки, проектов таких планов, особенности осуществления закупок за счет средств, предусмотренных на реализацию инвестиционных проектов»16. Действие закона № 223-ФЗ распространяется на следующих заказчиков:- государственные компании, публично-правовые компании; - субъекты естественных монополий;- организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и др.;- дочерние хозяйственные общества. В уставном капитале указанных выше организаций доля участия государства в совокупности должна превышать пятьдесят процентов. Главные идеи закона № 223-ФЗ направлены на обеспечение единства экономического пространства; развитие добросовестной конкуренции; обеспечение гласности и прозрачности закупок; эффективность использования денежных средств, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Заказчики разрабатывают положение о закупках, где они размещают всю необходимую информацию о совершаемой закупке, требования к участникам и основные условия контракта. К международному законодательству в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд относятся: - «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках», разработанный и принятый комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) в 2011 году. Закон предусматривает 10 способов закупок и раскрывает их содержание, условия использования, определяет признанные мировым сообществом подходы к нормам и правилам осуществления общественных (публичных) закупок, применяя которые различные страны мира могут сформировать у себя современное национальное законодательство. - Договор о Евразийском Экономическом Союзе (2017 год). Был заключен между странами: Республика Беларусь, Республика Казахстан и РФ. В 2018 году к ним присоединились Республика Армения и Кыргызская Республика. В статье 88 Договора государства-члены определили цели, принципы, требования к организации и проведению государственных закупок. - Протокол между государствами - участниками Договора о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 года (участники - страны Содружества Независимых Государств), определяющий правила и процедуры регулирования государственных закупок. В протоколе определены цели и принципы регулирования в сфере государственных закупок (информационная открытость и прозрачность закупок, развитие конкуренции, а также противодействие коррупции и др.) Подводя итог, стоит отметить, что рассматривая развитие законодательства в области государственных закупок, приходим к выводу, что оно имело множество недочетов, многие нормативно-правовые акты лишь определяли способы определения поставщиков и основные принципы осуществления закупок, но никак не регулировали особенности процедуры проведения государственного заказа. Некоторые нормативно-правовые акты регулировали размещение государственных закупок на федеральном уровне РФ, но не затрагивали область осуществления закупочной деятельности в субъектах РФ и муниципальных образований. С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был упорядочен процесс размещения и проведения государственного заказа. Данный нормативно-правовой акт внёс в законодательство четкую регламентацию процедур осуществления государственного заказа, положил начала развитию конкурентной среды. Более детально к развитию и запретам ограничения конкуренции подходит Закон № 44-ФЗ. Принцип развития конкуренции закреплен в Законе 44-ФЗ, который содержит положения, запрещающие ограничивать конкуренцию при проведении закупок (описание объекта закупки не должно содержать характеристики товаров, услуг, которые способны повлечь ограничение числа участников закупки, не допускается введение в закупочную документацию характеристик возможных производителей товара и/или участников закупочных процедур и др.). Международным законодательством определяются цели, принципы, единые подходы и требования к осуществлению закупок. Следовательно, в настоящее время государственные закупки регулируются множеством нормативно-правовых актов как на уровне Российской Федерации, субъектов РФ так и международного законодательства. Следовательно, на современном этапе осуществления государственных закупок, нормативно-правовая база играет огромную роль в регламентации сферы закупок, подробно регулируются все аспекты и особенности осуществления закупок. Основные нововведения Федерального закона от 05 апреля 2016 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в систему управления государственными закупкамиС 01 января 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 05 апреля 2016 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который является основным документом регулирующим систему государственных закупок. Данный нормативный акт внес ряд преимуществ в организацию системы государственных закупок, основными, по мнению А.А. Халяпина и В.М. Алексеева, являются «четко налаженный, регламентированный и хорошо структурированный процесс осуществления закупок. Вместе с тем регламентированы все этапы осуществления закупок от стадии публикации до стадии заключения государственного контракта»17. Другие авторы видят преимущества нового законодательства в «хорошо отрегулированном взаимодействии заказчиков и поставщиков, применении единых правил для всех субъектов Федерального закона № 44-ФЗ» 18. Но все же, с принятием Закона № 44-ФЗ возникли и свои недостатки. Ф.А. Тасалов считает, что развитие контрактной системы ограничивается «недостаточным уровнем профессионализма, отсутствием необходимых компетенций специалистов структур управления»19. Рабочая группа Экспертного совета при Правительстве РФ по сопровождению закона о контрактной системе выделила ряд проблем. Основная масса нарушений приходится на процедуры планирования «планы-графики закупок формируются с нарушением законодательства»20. Также рабочей группе удалось выявить нарушения в регионах России, касающиеся «неоднозначности толкования закона, сложности в осуществлении небольших закупок учреждениями социальной сферы, несоответствии требований к процедурам и участникам закупок, отсутствия профессиональных кадров в области контрактной системы»21. Отметим, ключевые проблемы, возникшие со становлением контрактной системы в Российской Федерации: - «несовершенство нормативно-правовой и методической базы, принципиальной ошибкой стало принятие нового закона без разработанных для него подзаконных актов и типовых документов; - недостаточный уровень координации контрактной системы, отсутствие органа, имеющего полномочия на разъяснение законодательства о контрактной системе; - отсутствие единой системы подготовки и аттестации кадров. Требования к учебным программам и квалификации преподавателей отсутствуют, а законодательство об образовании позволяет ограничить обучение всего 16 учебными часами. До сих пор не приняты профессиональные стандарты для специалистов, связанных с закупочной деятельностью; - несбалансированность системы поощрения и наказания контрактных специалистов. Штрафы, за нарушения требований закона № 44-ФЗ предусмотрены, а система поощрения нет; - противоречия в части реализации принципов контрактной системы»22 Принятие закона № 44-ФЗ является ключевым этапом реформирования системы государственных закупок. Закон № 44-ФЗ регулирует много новых правоотношений, которые не регулировались Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 94-ФЗ), действовавший ранее. В связи с этим актуальным представляется проведение сравнительного анализа закона № 44-ФЗ с действовавшим ранее законом № 94-ФЗ. Основная идея закона № 44-ФЗ заключается в создании условий для функционирования контрактной системы, которая включает в себя правила и нормы, обеспечивающие организацию государственных закупок для обеспечения государственных нужд. Очевидно, что главная цель данного нормативно-правового акта заключается в увеличении прозрачности проведения закупок на каждом из этапов, а также недопущении других злоупотреблений в данной сфере. Закон № 44-ФЗ определяет предметы ведения органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления «органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией принимают правовые акты, регулирующие отношения в области закупок товаров, работ и услуг. Предметы ведения органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Законом № 94-ФЗ определены не были. Информационное обеспечение закупки. В Законе № 44-ФЗ так и в Законе № 94-ФЗ определяется информационное обеспечение закупки, которым согласно ст. 4 № 44-ФЗ является единая информационная система. Ранее в Законе № 94-ФЗ предусматривалось размещение информации о закупке на официальном сайте www.zakupki.gov.ru. Способы определения поставщиков. Закон № 94-ФЗ предусматривал размещение заказа путем проведения торгов (конкурс, аукцион, аукцион в электронной форме) и также без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах). Закон № 44-ФЗ разделяет способы определения поставщиков на конкурсные способы и закупки у единственного поставщика. Планирование закупок. Согласно Закону № 94-ФЗ «заказчики, уполномоченные органы размещают на официальном сайте планы-графики размещения заказов»23. По Закону № 44-ФЗ планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения: планов закупок и планов-графиков. Обоснование закупок. Применительно к Закону № 44-ФЗ «обоснование закупок осуществляется заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика закупок. Обоснованию подлежат: общие сведения о закупке (объект и цель закупки), начальная (максимальная цена) контракта и способ определения поставщика»24. Закон № 94-ФЗ не предусматривал такую процедуру как обоснование закупок. Требования к участникам закупок. По сравнению с 94-ФЗ требования к участникам закупок стали шире, возникли новые единые требования, установленные законом № 44-ФЗ: - правомочность участника закупки заключать контракт; - отсутствие у участника судимости за преступления в сфере экономики и лишения права занимать определенные должности, заниматься определенной деятельностью; - обладание исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности; - отсутствие между заказчиком закупки и заказчиком конфликта интересов. Общественное обсуждение закупок. Ещё одной важной особенностью современной контрактной системы стало внедрение обязательного общественного обсуждения закупок. Обязательному общественному обсуждению подлежат «закупки при начальной (максимальной) цене контракта, составляющие более 1 млрд. рублей, с использованием конкурентных способов определения поставщиков»25. Также в случаях установленных законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. Мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Следующее важное нововведение Закона № 44-ФЗ - это установление мониторинга закупок, представляющего собой «систему наблюдений в сфере закупок, исполняемую посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков»26. Аудит государственных закупок, согласно № 44-ФЗ осуществляется путем анализа и оценки результатов закупок, достижения целей осуществления закупок. Контроль в сфере государственных закупок подразделяется на ведомственный, осуществляемый заказчиком и общественный контроль, осуществляемый гражданами и их объединениями. На основании сказанного выделим основные нововведения Федерального закона № 44 – ФЗ в сравнении с ранее действующим Федеральным законом № 94 – ФЗ (табл.1.1). Таблица 1.1 Основные нововведения Федерального закона № 44 – ФЗ
Отметим, что в январе 2021 года вступили в силу новые поправки в Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», которые внесли достаточно масштабные изменения. Часть изменений действует с 11 января 2021 года, а другая часть вступит в силу с 1 июля 2021 года. Обозначим основные изменения, которые коснулись Федерального закона № 44-ФЗ. Основным новшеством является перевод конкурентных способов закупок в электронную форму. Такая форма закупки станет обязательна с 1 января 2022 года. Изменения также коснулись правил описания объекта закупки, теперь в описании объекта закупки можно указывать товарный знак при условии сопровождения такого указания словами «или эквивалент». В случае отказа заказчика от заключения контракта с победителем по основаниям, предусмотренным ч. 9 и 10 статьи 31 Закона № 44-ФЗ, «заказчик имеет право заключить контракт со следующим участником»27. Также установлены новые случаи признания победителя определения поставщика, уклонившимся от заключения контракта. С 1 июля 2021 года требования к участникам закупок дополнятся следующим новым требованием: отсутствие у участника закупки ограничений для участия в закупках, установленных законодательством Российской Федерации. Нововведения также предусматривают, что обоснование НМЦК или цены контракта с единственным поставщиком в плане-графике закупок надо приводить с указанием включенных в объект закупки товаров, работ, услуг, их количества и единиц измерения (при наличии). Важным является то, что теперь можно не расшифровывать сведения по закупкам нескольких групп товаров и услуг: лекарства; закупки до 100 тысяч рублей; ремонтные работы/работы по содержанию нежилых помещений; преподавательские и экскурсоводческие услуги; получение доступа к иностранным источникам информации. С 1 июня 2021 года заказчики должны будут принимать гарантии от тех банков, которые отвечают специальным требованиям, установленным правительством. Перечень данных банков публикуется на сайте Минфина. С 2021 года действует ряд изменений, которые внесли существенные поправки в область закупок товаров, работ и услуг, выделим основные из них: - перевод конкурентных способов закупок в электронную форму; - право заключить контракт со следующим участником закупок, в случае отказа заказчика от заключения контракта с победителем; - установлено новое требование к участникам закупок, касающееся отсутствия у участника закупки ограничений для участия в закупках, установленных законодательством Российской Федерации; - начали действовать новые правила описания объекта закупки; - запрещено проводить закупки, не включенные в план-график закупок; - расширены случаи, когда можно закупать товары, работы, услуги у единственного поставщика. В итоге рассмотрения данного вопроса можно сказать, что Закон № 44 – ФЗ кардинальным образом изменил систему закупочной деятельности в России, создал контрактную систему осуществления закупок. С принятием данного Федерального закона создается комплексная система регулирования государственных закупок, четко прослеживается назначение закупок, основные этапы их осуществления. Наряду с этим необходимо отметить следующее, что Закон № 44-ФЗ, безусловно, внес огромный вклад в развитие системы государственных закупок, но на современном этапе его реализации возникают определенные сложности. Данный Федеральный закон подвержен постоянным изменениям, он сложен в освоении, что может негативно отражаться на деятельности всех участников закупок и государственных учреждений. В субъектах РФ имеются проблемы с толкованием норм закона, отсутствием специально подготовленных кадров, нарушением процедур проведения закупок. Все перечисленные проблемы в регулировании процессов закупок негативно отражаются на всей сфере закупок. Большее внимание стоит уделять обучению и специалистов в области закупок, определению необходимых требований к их компетенциям, проведению разъяснений законодательства, созданию методических рекомендаций органам власти для осуществления закупочной деятельности. Система управления государственными закупками в РФСистема управления государственными закупками характеризуется как «совокупность теоретических и практических методов, предназначенных эффективно и рационально организовывать деятельность органов управления в сфере государственных закупок»28. Cистема государственных закупок представляет собой комплекс мероприятий, цель которых состоит в максимально выгодном для заказчика приобретении за счет бюджетных средств товаров и услуг, необходимых для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Система государственных закупок – это не только совокупность действий в сфере госзаказа, но и система элементов участвующих в закупке. Система государственных закупок включает заказчиков, поставщиков, участников торгов (конкурсов) и иных форм проведения госзакупок, уполномоченные и контрольные органы, федеральные органы исполнительной власти различных уровней по регулированию контрактной системы в рассматриваемой сфере, специализированные организации, экспертные организации. Процесс осуществления государственных закупок включает этапы: - планирования закупок; - определения поставщиков; - исполнения контрактов; - мониторинга закупок; - контроля и аудита в сфере закупок. Каждый из выделенных этапов регулируется соответствующими органами государственной власти. Исходя из этого, опишем подробнее систему управления государственными закупками в Российской Федерации, выделим основные органы управления государственными закупками. Президент Российской Федерации определяет основные направления в области закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Правительство Российской Федерации определяет полномочия органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, разрабатывает нормативно-правовые акты, устанавливающие требования и особенности осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Постановлением Правительства РФ от 14.04.2020 года № 446 были внесены изменения, касающиеся деятельности органов власти по регулированию контрактной системы. Теперь федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы является Министерство финансов РФ, ранее же этим занималось Министерство экономического развития РФ. Структурное подразделение Министерства финансов Российская Федерации Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы осуществляет следующие полномочия по регулированию контрактной системы государственных закупок: - «участвует в подготовке предложений по вопросам ведения единой информационной системы в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг, согласовывает функциональные требования к единой информационной системе; - осуществляет допуск к осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд, происходящих из иностранных государств; - устанавливает применение закрытых способов определения поставщика и согласовывает возможность заключения контрактов с единственным поставщиком; - обеспечивает мониторинг закупок товаров, работ, услуг и анализ практики осуществления закупок отдельными видами юридических лиц»29. Министерство финансов РФ совместно с Федеральным казначейством РФ осуществляют согласование функциональных требований к единой информационной системе. «Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов»30. В субъектах Российской Федерации созданы специализированные управления Федерального казначейства по субъектам РФ, осуществляющие установленные полномочия в области государственных закупок. «Федеральное казначейство осуществляет порядок регистрации в единой информационной системе и регулирует порядок ее использования, осуществляет закупки товаров, работ, услуг, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ; осуществляет ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов»31. В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ контроль в сфере государственных закупок товаров, работ и услуг осуществляют: «орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок; орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; финансовые органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами; органы внутреннего государственного финансового контроля»32. Федеральным органом исполнительной власти, контролирующим сферу государственного закупок является Федеральная антимонопольная служба, которая осуществляет следующие полномочия: «осуществляет плановые проверки в отношении заказчика, контрактных служб, комиссий по осуществлению закупок; проводит внеплановые проверки в отношении субъектов контроля»33; «принимает решения о приостановке реализации планов-закупок, планов закупок инновационной продукции, лекарственных средств»34. Кроме того, Федеральная антимонопольная служба РФ осуществляет полномочия в области государственного оборонного заказа, которые включают: «реализацию контроля за осуществлением государственного оборонного заказа, ценообразованием на продукцию военного заказа; согласование закрытых способов определения поставщика и согласование закупок у единственного поставщика»35. В регионах Российской Федерации сферу закупок товаров, работ и услуг контролируют территориальные органы федеральной антимонопольной службы. Контроль государственных закупок, согласно Закону № 44-ФЗ классифицируется на три вида: ведомственный контроль осуществляется государственными органами и государственными корпорациями в области атомной энергетики «Росатом», в области космической деятельности «Роскосмос». Второй тип контроля закреплен за заказчиком, который в свою очередь следит за исполнением поставщиком условий контракта. Кроме этого, существует общественный контроль, который могут осуществлять общественные объединения, граждане, объединения юридических лиц. Данные субъекты обладают большим количеством прав, они могут «подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок; обращаться в государственные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю; проводить независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок»36. Согласно ст. 98 Закона № 44-ФЗ «аудит в сфере государственных закупок, осуществляет Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации»37. Указанные органы уполномочены: «анализировать и оценивать результаты закупок, достижения целей осуществления закупок; устанавливать причины нарушений и недочетов в сфере контрактной системы закупок, подготавливать предложения, направленные на их исправление»38; «осуществлять аудит закупок товаров, работ и услуг, который проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок»39. Система управления государственными закупками осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (таблица 1.2). Таблица 1.2 Система управления государственными закупками в РФ
Анализ законодательства в области регулирования системы государственных закупок, истории его развития, рассмотрение процессов осуществления государственных закупок и системы управления государственными закупками в Российской Федерации, позволили сделать следующий вывод: Процесс осуществления государственных закупок на современном этапе является сложным и многогранным, система управления государственными закупками довольно обширна, в неё включено множество субъектов управления. Анализируя современное управление государственными закупками основанное на контрактной системе, мы приходим к выводу, что к настоящему времени процесс осуществления государственных закупок стал более прозрачным и понятным, так как формируется качественная нормативно-правовая и методологическая база, особое внимание уделяется контролю государственных закупок. Контроль в сфере закупок уполномочены осуществлять большое количество органов власти на всех уровнях Российской Федерации, в систему контроля вовлечены не только органы власти, государственные корпорации, но и сами заказчики, а также граждане и общественные объединения. Но в то же время контрактная система имеет и недостатки касающиеся: недостаточного уровня компетенций специалистов структур управления, особенно на региональном и муниципальном уровнях, неправильного толкования норм законодательства, нарушения процедур осуществления закупок. Анализ основных изменений Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», позволяет сказать о переходе к качественно новой системе управления государственными закупками. Устанавливаются новые требования к участникам закупок, проведению процедур закупок, изменяются функции и полномочия органов власти. Вводится система мониторинга, контроля и аудита в сфере закупок. Важным является создание единой информационной системы, которая содержит основную информацию, необходимую для должного осуществления закупки товаров, работ и услуг. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||