Исполнительная власть и управление в системе жизнедеятельности общества

• Название: Исполнительная власть и управление в системе жизнедеятельности общества
• Анкор: uch.doc
• Дата: 10.02.2018
• Размер: 3.19 Mb.
• Имя файла: uch.doc
• Тип: Документы; #15416
• страница: 7 из 38

Тема 4.1. Граждане как субъекты административного права. Административно-правовой статус гражданина.

§4.1.1. Конституционно-правовой статус личности и гражданина как основа всех отраслевых, особенных и специальных правовых ста­тусов граждан

Нормы международного и российского права утверждают пра­ва и свободы человека как высшую ценность общества и государства.

В ст. 2 Конституции РФ говорится, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Для всех этих актов характерно двоякое отношение к человеку: как к личности, от природы наделенной органическими, внутренне присущими ему правами и свободами, и как к гражданину государс­тва, которое безусловно признает его права и свободы, должно обес­печивать, гарантировать и защищать их.

Личностные права и свободы человека неотчуждаемы от него и принадлежат каждому от рождения. К ним относятся: право человека на жизнь; право на жилище; право на свободу и личную неприкос­новенность; право на уважение его личной и семейной жизни и не­прикосновенности жилища; право на свободу мысли, слова, совести и религии; право на собственность; право на труд и свободное рас­поряжение своими способностями к труду, выбирать род деятельно­сти и профессию; и др. Перечень личностных прав, принадлежащих человеку от рождения и закрепленных в действующей Конституции РФ, не является исчерпывающим и не умаляет других прав и свобод человека.

Права и свободы человека как гражданина связаны с его граж­данством²⁴, суть и понятие которого выражают устойчивую правовую связь человека с государством, заключающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод чело­века. Основные права и свободы человека-гражданина также закреп­лены в действующей Конституции РФ. К ним относятся: право на приобретение, сохранение и прекращение российского гражданства; возможность и допустимость двойного и почетного гражданства; право свободно определять свою национальную принадлежность; право на участие в управлении делами общества и государства; пра­во на объединение с гарантиями свободы деятельности обществен­ных объединений; право граждан на проведение публичных мероприятий; право на обращение в государственные органы и к должностным лицам; право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища; право на передвижение; право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну; право граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц; право на судебную защиту своих прав и свобод, равенство всех перед законом и судом; право на презумпцию невиновности и др. Перечень прав человека и гражданина также не являются исчерпывающим.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредст­венно действующими. Они определяют смысл, содержание и приме­нение законов, деятельность законодательной и исполнительной вла­сти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Наряду с развитой системой прав и свобод человека и гражда­нина Конституция РФ закрепляет и некоторые всеобщие обязатель­ные для всех граждан обязанности, которые можно объединить в три группы: 1) обязанность соблюдать Конституцию РФ, другие законы и выполнять конституционные обязанности (защищать Отечество, получить основное общее образование, платить законно уста­новленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую сре­ду, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, соблюдать Конституцию РФ, законы и др.); 2) осуществление гражданами своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц и, в этой связи, прямое зап­рещение на использование прав и свобод для насильственного изме­нения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и вой­ны; 3) определенные ограничения на получение и распространение информации в целях охраны личной, семейной, профессиональной, государственной и коммерческой тайны.

Вся закрепленная в Конституции РФ совокупность прав, свобод и обязанностей граждан составляет конституционно-правовой статус гражданина, который служит правовым фундаментом всех отрасле­вых правовых статусов граждан (трудового, гражданско-правового, уголовно-правового, административно-правового и всех других), в которых граждане выступают как участники трудовых, гражданско-правовых, уголовно-правовых, административно-правовых и других отношений.
§4.1.2. Понятие, особенности и виды административно-правовых

ста­тусов гражданина

Административно-правовой статус гражданина - это совокуп­ность его прав, свобод и обязанностей, регулируемых нормами ад­министративного права и реализуемых в административно-правовых отношениях. Элементами административно-правового статуса граж­дан являются:

административная правоспособность - предусмотренная право­выми нормами возможность осуществления тех или иных прав и обя­занностей, правовая нацеленность ими, которая согласно ст. 60 Кон­ституции РФ наступает с 18 лет;

административная дееспособность - реальная личностная и пре­дусмотренная законом гражданская способность субъекта реализовать

предоставленные ему права, свободы и обязанности, которая в отличие от правоспособности может возрастать поэтапно (с 7-летнего возрас­та -обязанность школьного обучения, в 14-летнем возрасте - право и обязанность получить паспорт, с 25-лстнего возраста - возможность быть назначенным на должность прокурора и т. д.);

права, обязанности и ответственность за их реализацию (права и обязанности могут быть общими для всех без исключения граждан, особенными — для отдельных категорий лиц и специальными, специфи­ческими для некоторых субъектов административно-правовых отно­шений, и в этой связи можно говорить об общем, особенном и спе­циальном административно-правовых статусах как разновидностях и частях единого административно-правового статуса гражданина).

Административно-правовой статус гражданина во всех его разно­видностях характеризуется определенными особенностями, отли­чающими его от других отраслевых правовых статусов (трудового, гражданско-правового и т. д.). Во-первых, он включает в себя чрез­вычайно большое, несоизмеримое с другими отраслями права коли­чество правовых норм, закрепляющих права и обязанности граждан во взаимоотношениях с многочисленными и разнообразными госу­дарственными и муниципальными органами исполнительной власти и их служащими. Во-вторых, нормы, регламентирующие админист­ративно-правовой статус гражданина, продолжают, развивают, дета­лизируют, обеспечивают реализацию норм многих других отраслей права (конституционного, гражданского, финансового, трудового и т. д.). В-третьих, права и обязанности, составляющие администра­тивно-правовой статус гражданина, носят неотчуждаемый характер, т. е. не могут быть кому-то передоверены, переданы по наследству и вообще отчуждены от личности своего носителя каким-либо дру­гим способом (нельзя, например, продать, купить, передоверить ко­му-либо свое право и обязанность служить в армии, иметь паспорт, право поступления в вуз, на подачу жалобы и т. д.). В-четвертых, со­держанием административной правосубъектности гражданина могут быть только права без каких-либо обязанностей (право на жалобу, право на изменение фамилии, имени и отчества и др.), только обязан­ности (обязанность соблюдать все правила общественного порядка и безопасности, выполнять все законные требования и предписания представителей власти и т. д.) или то и другое одновременно (право и обязанность получать и иметь основное общее образование, по дос­тижении 14-летнего возраста получить паспорт и т. д.).

Общий административно-правовой статус гражданина включает в себя всеобщие права и обязанности граждан, закрепленные во вто­рой главе Конституции РФ и реализуемые гражданином через всту­пление его в административно-правовые отношения с соответствую­щими субъектами. Они принадлежат всем гражданам и не связаны с какими-либо особенностями и спецификой конкретной обществен­но-государственной, производственно-хозяйственной и трудовой,

личностно-психологической и социальной деятельности человека и гражданина во всех областях, отраслях и сферах его деятельности. Это многочисленные и разнообразные личные, политические, об­щественно-экономические, социально-культурные права и свободы граждан, а также права по защите всех этих прав и законных интере­сов человека и гражданина.

Особенный административно-правовой статус охватывает все реали­зуемые в административно-правовых отношениях особые специфические права и обязанности гражданина в тех или иных конкретных областях, отраслях и сферах функционирования исполнительной власти. Это особенные права гражданина как субъекта административно-право­вых отношений, выступающего, например, в качестве предпринимате­ля, фермера, менеджера, клиента, пассажира, абитуриента и студента, пациента, допризывника, военнослужащего, военнообязанного и т. д. Составляющие особенный административно-правовой статус права и обязанности гражданина регламентируются в основном нормами Осо­бенной части административного права.

Специальный административно-правовой статус включает в себя специальные права и обязанности отдельных специфических катего­рий граждан в узкоспециализированных сферах функционирования исполнительной власти. К специальному административно-правово­му статусу относятся, например, реализуемые в административно-пра­вовых отношениях права и обязанности безработного, вынужденного переселенца, бомжа и т. д.

§4.1.3. Обеспечение административно-правовыми нормами прав, свобод, законных интересов граждан и механизма их реализации

Обеспечение нормами административного права прав, свобод, законных интересов граждан и механизма их реализации осуществ­ляется в следующих основных направлениях:

1. 
   нормы административного права обеспечивают необходимую полноту и определенную законченность в правовом урегулировании конкретных оснований, условий и порядка реализации основных конституционных и производных от них прав и обязанностей граж­дан, потому что административно-правовые нормы развивают, дета­лизируют, наполняют конкретным содержанием конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности гра­ждан, а также устанавливают и регламентируют в сфере управления права и обязанности, составляющие особенные и специальные адми­нистративно-правовые статусы отдельных категорий граждан;
   
2. 
   нормами административного права устанавливается правовой статус и компетенция государственных органов, их структурных под­разделений и должностных лиц, призванных обеспечивать соблюде­ние прав и свобод человека и гражданина во всей их совокупности или по отдельным вопросам.
   

Административно-правовыми нормами регулируется также ком­петенция различных отраслевых органов и должностных лиц, а также порядок их деятельности в связи с реализацией гражданами отдель­ных принадлежащих им конкретных прав и свобод;

3) административно-правовыми нормами установлена дисциплинарная и в некоторых случаях административная ответственность
за нарушение прав, свобод и законных интересов граждан государ­ственными и муниципальными органами исполнительной власти, их
должностными лицами и служащими.

Обеспечение соблюдения и зашиты прав и законных интересов гра­ждан по действующему законодательству относится к всеобщим основ­ным обязанностям всех государственных и муниципальных служащих;

4) административно-правовые нормы регулируют порядок рас­
смотрения и разрешения обращений граждан во всевозможные органы
публичной власти и организации в связи и по поводу реализации сво­их прав и свобод. Граждане Российской Федерации, говорится в ст. 33
Конституции РФ, имеют право обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы
и органы местного самоуправления. Будучи одним из основных конституционных прав граждан, эти обращения одновременно являются важ­нейшей организационно-правовой гарантией зашиты всех других прав и
законных интересов граждан, а также служат одной из форм их участия
в управлении всеми делами общества и государства.

Порядок рассмотрения обращений граждан установлен Федераль­ным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обра­щений граждан Российской Федерации» (в ред. от 27.07.2010г. №227-ФЗ)²⁵.

Основными юридически значимыми формами устных и письмен­ных обращений граждан как участников управленческих админист­ративно-правовых отношений к аппарату публичной власти являют­ся их предложения, заявления и жалобы.

Предложения — обращения граждан, содержащие их мнения и рекомендации, направленные на улучшение деятельности государст­венных и муниципальных органов и организаций, совершенствова­ние организации работы должностных лиц и организаций какой-либо отрасли (здравоохранения, образования, транспорта и т. д.), социаль­но-экономических отношений, действующего законодательства и практики его применения во всех сферах жизнедеятельности обще­ства и государства.

Заявления — обращения граждан к полномочным органам и долж­ностным лицам по поводу реализации своих прав, свобод и законных интересов, предусмотренных Конституцией РФ и другим действую­щим законодательством.

Жалобы — обращения граждан к полномочным органам и должно­стным лицам с требованием о восстановлении прав, свобод и закон­ных интересов гражданина, нарушенных решениями и действиями (бездействием) каких-либо органов публичной власти и их должностных лиц, общественными объединениями и другими организациями различных форм собственности.

Предложения, заявления и жалобы подаются гражданами в те органы государственной власти, местного самоуправления или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых отно­сится разрешение данного вопроса. Если поставленные в обращении гражданина вопросы не относятся к ведению получившего их органа или должностного лица, то последние не позднее чем в пятидневный срок направляют их по принадлежности, письменно извещая об этом автора обращения. При этом обращения граждан не могут направ­ляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездей­ствие) которых обжалуются. Обращение гражданина считается раз­решенным, если рассмотрены все поставленные в нем вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны исчерпывающие ответы, со­ответствующие действующему законодательству.

В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжало­вании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гра­ждан» (в ред. от 09.02.2009г. №4-ФЗ)²⁶ каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерны­ми действиями (решениями) государственных органов, органов мест­ного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы, созданы препятствия осу­ществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на граждани­на возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Гражданин вправе обжаловать также бездействие вышеуказанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц и служащих, если оно повлекло за собой вышепе­речисленные последствия.

В соответствии с Указом Президента РФ от 06.06.1996г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»²⁷ руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны рассматривать не позднее трех дней сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том числе в теле- и радиопередачах, о

нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнении или ненадлежащем исполнении указанными государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов; не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации итоги рассмотрения сообщений о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнении или ненадлежащем исполнении указанными государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному орга­ну, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, го­сударственному служащему. Последние обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок, а если гражданину в удовлетворении жалобы отка­зано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, то он вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой в суд по месту жительства либо по месту нахождения органа, объединения, должно­стного лица, нарушивших его права.
§4.1.4. Особенности административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства

Российское государство исходит из того, что иностранцы и лица без гражданства (апатриды) должны иметь равные между собой права и обязанности независимо от пола, расовой, национальной при­надлежности, имущественного положения и так далее, при этом оно основывается на принципе предоставления иностранцам и лицам без гражданства максимума прав, не связанных с российским гражданст­вом. В соответствии с п. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные гра­ждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.

По своему объему и конкретному содержанию административная правосубъектность иностранцев и лиц без гражданства может быть обшей, особенной и специальной по тем же критериям и классифи­кационным основаниям, которые указывались нами выше при рас­смотрении административно-правового статуса российских граждан.

Общая административная правосубъектность иностранцев и апат­ридов по своему содержанию близка к праводееспособности граждан России, за незначительными изъятиями и ограничениями. Иностран­ные граждане, в частности, не могут состоять на государственной и муниципальной службе в России, участвовать в выборах (кроме выборов в органы местного самоуправления²⁸), не могут допускаться к являющимся государственной тайной сведениям, на них не распространяется воинская обязанность российских граждан (однако они могут поступить на военную службу по контракту и быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования²⁹) и т. д. В основном же на них распространяются все конституционные права, обязанности и гарантии, установленные для россиян.

Особенная административная правосубъектность различных ка­тегорий иностранных граждан конкретно определяется официально зафиксированной целью, а также длительностью времени их пребы­вания на территории России (постоянно проживающие, временно пребывающие, проезжающие нашу страну транзитом). Ясно, что осо­бенные права и обязанности по своему объему, конкретному содер­жанию весьма различны у дипломатов, иностранных студентов, аспи­рантов, консультантов, коммерсантов, журналистов, туристов и т. д.

Специальная административная правосубъектность иностранных граждан выражается в наличии специфических прав и обязанностей у некоторых категорий иностранцев, например, у объявленного пер­соной нон грата (нежелательное лицо) дипломата, у получивших по­литическое убежище лиц, у лиц без гражданства и т. д. Проявлением специальной административной правосубъектности иностранцев и апатридов будет, например, предусмотренная в ст. 3.2 КоАП РФ воз­можность применения к ним специфической меры административ­ного взыскания — выдворение за пределы Российской Федерации, которая к российским гражданам применяться не может.

Кроме дипломатов, не подведомственных российской юрисдик­ции и пользующихся правом экстерриториальности (за нарушение законов России они не преследуются по российским законам, а тер­ритория посольств экстерриториальна и там действуют лишь законы страны, которую они представляют), все остальные категории иностранцев и лиц без гражданства полностью находятся в сфере дей­ствия российского законодательства и подлежат ответственности по российским законам на общих основаниях с гражданами России. В нормах административного права последовательно проводится принцип полной ответственности иностранцев и апатридов. Даже на лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, распростра­няются некоторые правила охраны общественного порядка и безо­пасности, и они могут задерживаться (но не арестовываться!) в ад­министративном порядке в случаях совершения правонарушений, граничащих с преступлениями.

Административно-правовой статус иностранцев достаточно пол­но урегулирован Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Феде­рации» (в ред. от 28.07.2012 №133-ФЗ)³⁰, а порядок оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иност­ранцев и лиц без гражданства четко регламентируется в главе IV Фе­дерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ре­д. от 28 июля 2012 г. №133-ФЗ).³¹ В связи с тем, что иностранные граждане и лица без гражданства подлежат миграционному учету, на них распространяются требования, установленные Федеральным законом от 18.07. 2006г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (в ред. от 28.07.2012г. №133-ФЗ).³² Согласно указанному Закону миграционный учет носит уведомительный характер, а разрешительный порядок регистрации определяется согласно Перечню территорий, зон, ситуаций, данного в п.2 ст.5 Закона.