Исполнительная власть и управление в системе жизнедеятельности общества

• Название: Исполнительная власть и управление в системе жизнедеятельности общества
• Анкор: uch.doc
• Дата: 10.02.2018
• Размер: 3.19 Mb.
• Имя файла: uch.doc
• Тип: Документы; #15416
• страница: 8 из 38

Тема 4.2. Общественные объединения граждан как субъекты административного права (административно-правовой статус)

§4.2.1. Понятие и виды (организационно-правовые формы) обществен­ных объединений граждан

Субъектами — участниками управленческих административно-правовых отношений могут выступать наряду с гражданами и общест­венные объединения граждан. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый гражданин России имеет право на объединение, свобода организации в деятельности общественных объединений гаранти­руется государством. Конституционное право граждан на объедине­ние включает в себя право создавать на сугубо добровольной основе любые общественные объединения для защиты своих интересов и достижения общих целей, право не вступать в любые общественные объединения, а также беспрепятственно выходить из них по своему желанию и разумению.

Общие основы правовой организации и деятельности общест­венных объединений в настоящее время регулируются Законом РФ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (в редакции от 20.07. 2012г. №121-ФЗ )³³, действие которого распространяется на все об­щественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных³⁴ и коммерческих организаций и созда­ваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), а также на дея­тельность созданных на территории Российской Федерации струк­турных подразделений - организаций, отделений или филиалов и представительств - иностранных некоммерческих неправительст­венных объединений. Кроме того, действуют и другие законы об от­дельных видах общественных объединений, в которых регламенти­руются особенности организации и деятельности конкретных видов общественных объединений - политических партий³⁵, профессио­нальных союзов³⁶, благотворительных и других видов общественных объединений.³⁷

Граждане могут создавать общественные объединения по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Общественные объединения, правда, должны проходить государственную регистрацию для приоб­ретения прав юридического лица, но могут функционировать и без государственной регистрации и, соответственно, без приобретения прав юридического лица со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Под общественным объединением понимается добровольное, само­управляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализа­ции общих целей, указанных в уставе. Общественные объединения соз­даются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей; в целях охраны здо­ровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан; зашиты прав, законных интересов граждан и организаций; а также в иных целях, на­правленных на достижение общественных благ, указанных в уставах со­ответствующих общественных объединений. В их состав входят учреди­тели, члены и участники общественного объединения.

Учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором был принят устав общественного объединения, сформированы его руководящие и кон­трольно-ревизионные органы. Физические и юридические лица как учредители общественного объединения имеют равные права и несут равные обязанности.

Членами общественного объединения являются физические и юридические лица (общественные объединения), чья заинтересован­ность в совместном решении задач данного объединения в соответст­вии с нормами его устава оформляется соответствующими индивиду­альными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения.

Участниками общественного объединения являются физические и юридические лица (общественные объединения), выразившие под­держку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформ­ления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом.

Учредителями, членами и участниками общественных объеди­нений являются граждане (в т. ч. и иностранцы) с 18 лет, молодеж­ных —с 14 лет, а детских общественных объединений — с 10 лет. Пра­воспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента его государственной регистрации.

Организационно-правовыми формами (видами) общественных объединений являются: общественные организации, общественные движения (в т. ч. их особая и специфическая разновидность—полити­ческие общественные объединения), общественные фонды, общест­венные учреждения, органы общественной самодеятельности.

По территориальной сфере деятельности общественные объеди­нения могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональ­ными и местными. К общероссийским общественным объединениям относятся те, которые осуществляют свою деятельность в соответст­вии с их уставными целями на территориях более половины субъек­тов РФ, имея там свои структурные подразделения - организации, отделения, филиалы и представительства; к межрегиональным - те, которые осуществляют деятельность на территориях менее половины субъектов Федерации; к региональным - те, которые действуют лишь в пределах территории одного субъекта Федерации; под местными общественными объединениями понимаются те, уставная деятель­ность которых осуществляется в пределах территории органа местно­го самоуправления.

К политическим общественным объединениям относятся поли­тические партии и политические движения, в уставах которых в чис­ле основных целей должны быть закреплены: участие в политической жизни общества (см.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О по­литических партиях» (в ред. от 02.04.2012 г. №28-ФЗ)³⁸ посредством влияния на формирование политической воли граждан; участие в выборах в органы государственной власти и органы местного само­управления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации; участие в организации и деятельности этих органов. Политические партии, всей своей деятельностью призван­ные содействовать выявлению и выражению политической воли гра­жданского общества, участвуют в выборах депутатов представитель­ных государственных и муниципальных органов и их должностных лиц в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ и за­коном.

Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента"³⁹ введен институт некоммерческих организаций (НКО⁴⁰), выполняющих функции иностранного агента и определены особенности их правового положения.

Статус иностранного агента присваивается российским НКО, занимающимся политической деятельностью и финансируемым из иностранных источников.

К такой деятельности относится участие в организации и проведении политических акций. Целью создания таких организаций является воздействие на принятие органами власти решений, направленных на изменение проводимой государственной политики для формирования необходимого общественного мнения. Данные положения не распространяются на религиозные организации, государственные корпорации (компании) и созданные ими НКО, а также на государственные и муниципальные учреждения.
§4.2.1. Правовое положение религиозных объединений
В ст. 28 Конституция РФ закреплено что «каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними».

Основы правового положения таких объединений, определены Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ (в ред. от 01.07.2011г. №169-ФЗ) «О свободе совести и религиозных объедине­ниях»⁴¹, где нашли отражение позиция государства в отношении религиозных объединений и религиозных объеди­нений по отношению к государству, а также очерчены виды и объем правосубъектности этих объединений.

Согласно ст. 14 Конституции Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. И хотя государство и определяет правовой режим осуществления права на свободу совести, сво­боду вероисповедания, но ни само государство, ни его органы и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятель­ность религиозных объединений, в том числе и поручать этим объединениям выполнение каких-либо государственных функций.

Целью законодательного урегулирования вопросов, связанных с религиозными объединениями является создание условий для реализации гражданами права на свободу вероисповедания, а также недопущения злоупотреблений этим правом. Закон о свободе вероисповедания, являясь нормативно-правовым актом государственной власти, определяет виды религиозных объединений, определяет реквизиты уставов (положений) религиозных объединений. В Законе о свободе вероисповедания подчеркивается, что государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими относящегося к ним законодательства.

Регистрацию уставов (положений) осуществляет Министерства юстиции РФ и его органов уп­равления в установленном Законом порядке.

Важным в статусе религиозных объединений яв­ляется то, что они образуются и действуют на основании своих уставов (положений); не могут вмешиваться в дела государства; участвовать в выборах органов государственной власти и в деятельности политических партий. Но им не запрещено участие в социально-культурной жизни общества в соответствии с зако­нодательством, регулирующим деятельность общественных объ­единений.

Прекращение деятельности религиозных объединений может произойти: по решению общего собрания учредителей, съезда (конференции), его образовавших; решением суда, если деятель­ность религиозного объединения противоречит его уставу (по­ложению) и действующему законодательству. Нарушение за­конодательства отдельными членами религиозных объединений не влечет ответственности всего объединения в целом.

Согласно Закону на территории РФ не могут учреждаться органы исполни­тельной власти и государственные должности, специально предназначенные для решения вопросов, связанных с реализа­цией гражданами права на свободу вероисповедания.

При Президенте РФ создан Совет по взаимодействию с ре­лигиозными объединениями, который является консультативным ор­ганом, осуществляющим предварительное рассмотрение и подготовку предложений для Президента Российской Федерации, касающихся взаимодействия Президента Российской Федерации с религиозными объединениями и повышения духовной культуры общества.⁴².
§4.2.2. Реализация административно-правового статуса общественных объединений граждан во взаимоотношениях с государством Полномочия государства по контролю и надзору за организацией и деятельностью общественных объединений граждан.

Административно-правовой статус общественных объединений реализуется ими во взаимоотношениях с государственными и муни­ципальными органами, которые в соответствии с требованиями Кон­ституции РФ обеспечивают соблюдение прав и законных интересов

общественных объединений всеми имеющимися в их распоряжении силами и средствами.

В отношении политических общественных объединений (полити­ческих партий и политических общественных движений), участвующих в формировании государственной власти, государство обеспечивает полную «прозрачность», т. е. гласность и открытость их деятельности для общества и государства, чтобы граждане знали, ради каких целей создаются соответствующие политические партии и движения, кем они финансируются, как и на что тратят свои средства.

Неполитическим общественным организациям (молодежным, детским, ветеранским, организациям защиты материнства и детства и т. д.) государство предоставляет различные налоговые и иные льготы и преимущества, а также в плановом организованном порядке оказы­вает всяческую материальную помощь и финансовую поддержку.

Органы общественной самодеятельности и различные клубы по интересам (цветоводов, филателистов, кинологов и т. д.) действуют независимо от государства, решая свои задачи совершенно самостоя­тельно.

Административно-правовыми отношениями опосредуется процесс государственной регистрации уставов общественных объединений. Политические общественные объединения подлежат государственной регистрации в обязательном порядке, а уставы и другие учредитель­ные документы профессиональных союзов подлежат не государствен­ной регистрации, а только учету в органах Министерства юстиции, поскольку по закону профсоюзы независимы в своей деятельности от органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, им не подчинены и не подконтрольны.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юсти­ции РФ, межрегиональных — органами юстиции по месту нахожде­ния постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, а региональных и местных общественных объедине­ний—органами юстиции соответствующих субъектов РФ. Отказ в го­сударственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается и возможен лишь при наличии конкретных строго определенных оснований.

Отказ в государственной регистрации общественного объедине­ния, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Этот контроль призван обеспечить функционирование зарегистрированных общественных объединений в строгом соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, а также в со­ответствии с их уставными целями. При этом государственные орга­ны наделены необходимыми полномочиями для воспрепятствования деятельности, выходящей за пределы уставных целей общественных объединений, а также деятельности, осуществляемой без надлежаще­го разрешения либо запрещенной законом.

По результатам контроля за деятельностью общественных объе­динений органы юстиции в установленных законом случаях вправе вынести руководящим органам общественных объединений письмен­ное предупреждение, основанием дли вынесения которого является нарушение действующего законодательства или совершение обще­ственными объединениями действий, противоречащих их уставным целям.

Регистрирующий общественное объединение орган юстиции вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности об­щественного объединения после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в судебном порядке (или не признаны судом не основанными на законе). Постановка во­проса перед судом о приостановлении деятельности общественного объединения может иметь место только в случаях нарушения феде­рального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

В случае приостановления деятельности общественного объеди­нения в течение установленного решением суда срока приостанавли­ваются и права общественного объединения как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, прини­мать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исклю­чением расчетов по хозяйственной деятельности.

Инициатором приостановления деятельности общественных объ­единений могут выступать и органы прокуратуры. В соответствии со ст. 42 и 44 Закона РФ «Об общественных объединениях» Генераль­ный прокурор РФ и прокуроры субъектов РФ могут обращаться в суд с заявлениями не только о приостановлении, но и о ликвидации общественного объединения и запрете на его деятельность в случаях нарушения им законодательства.

Контрольные вопросы

1. Какова структура административно-правового статуса индивидуальных субъектов административного права – граждан РФ?

2. В чём заключается неотчуждаемый характер прав граждан в административно-правовой сфере регулирования?

3. Какими нормами Конституции России закрепляется административно-правовой статус гражданина РФ?

4. Назовите разновидности особенных и специальных правовых статусов граждан.

5. В чём заключаются особенности административно-правовых статусов гражданина?

6. Охарактеризуйте механизм их реализации административно-правового статуса гражданина.

7. На основе изучения норм действующего законодательства дайте характеристику административно-правовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства.

8. Приведите формулировку нормативного определения понятия общественных объединений.

9. Назовите виды общественных объединений

10. Дайте характеристику процессу создания и ликвидации общественного объединения

11. Сравните правовой статус общественного объединения и религиозного объединения

12. Охарактеризуйте основные права и правовые гарантии предоставляемые государством общественным объединениям

13. Охарактеризуйте основные обязанности общественных объединений.

14. Назовите государственные органы и их полномочия по контролю и надзору за организацией и деятельностью общественных объединений.

Раздел 5. Президент Российской Федерации и исполнительная власть. Органы исполнительной государственной власти (государственного управления) как субъекты административного права: понятие, система, компетенция.

В результате изучения раздела 5 студент должен

знать конституционные полномочия Президента Российской Федерации как главы государства; полномочия Президента РФ реализуются в сфере административно-правового регулирования – в сфере исполнительной власти; правовые основы формирования органов исполнительной власти; характеристику системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

уметь ориентироваться в структуре компетенции государственного органа исполнительной власти; применять полученные знания в сфере деятельности органов исполнительной власти государственных органов исполнительной органов исполнительной власти при решении конкретных дел, анализе отдельных норм; компетентно дать характеристику системе и структуре федеральных органов исполнительной власти на территории субъекта РФ;

владеть навыками определения характеристики системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; грамотного ориентирования в базовых нормативных актах, устанавливающих компетенцию органов исполнительной власти; юридического консультирования граждан во вопросам организации исполнительной власти на территории субъекта РФ.

Тема 5.1.Президент Российской Федерации и исполнительная власть.

§5.1.1.Прерогативы Президента Российской Федерации как главы госу­дарства, гаранта Конституции, организатора и руководителя системы государственной исполнительной власти

Президент России является главой государства и гарантом Кон­ституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он в качестве

главы государства представляет Российскую Федерацию внутри стра­ны и в международных отношениях и в этой связи принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, се независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссия­ми палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международ­ных организациях; осуществляя руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, ратификационные грамоты; принимает ве­рительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломати­ческих представителей, а также реализует многие другие прерогати­вы, присущие главе государства.

Прерогативы Президента РФ как гаранта Конституции РФ на­правлены прежде всего на обеспечение согласованного функцио­нирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти, т. е., в конечном счете, на достижение гарантированного ст. 5 Конституции единства системы государственной власти. По своему организационно-правовому статусу, прерогативам и полномочиям должность Президента не может быть отнесена полностью и безого­ворочно к какой-либо одной ветви государственной власти, он явно возвышается над всеми ветвями власти, но при этом имеет весьма се­рьезное и непосредственное касательство к тем или иным вопросам и аспектам организации и функционирования каждой из них.

Сущностная характеристика правового статуса Президента, одна­ко, не может быть ограничена вышеперечисленными его прерогати­вами и полномочиями как главы государства и гаранта Конституции, призванного обеспечить согласованное функционирование и взаимо­действие органов всех ветвей государственной власти. Наибольшую прикосновенность вся деятельность Президента РФ имеет все же к исполнительной ветви власти, в системе и структуре которой он на­делен весьма обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями. И есть все основания утверждать, что Президент в рамках своего правового статуса главы государства и гаранта Конституции является также высшим носителем, органи­затором и руководителем системы государственной исполнительной власти в стране, которую он реализует как непосредственно и персо­нально, так и через формируемые им в соответствии со ст. 83 Кон­ституции различные структуры Администрации Президента и госу­дарственные органы правительственной исполнительной власти.

§5.1.2. Правовой статус и структура Администрации Президента РФ

Об администрации Президента РФ можно говорить в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле к ней относятся формируемое им Правительство РФ со всеми своими центральными и территориальными органами правительственной федеральной испол­нительной власти (органы государственного управления) и все прези­дентские структуры его Администрации. В более узком собственном смысле Администрация Президента РФ действует на основе, утверж­даемого его указами, Положения об Администрации Президента РФ и имеет сложную разветвленную структуру.⁴³

Администрация Президента РФ формируется им для создания всех необходимых условий реализации президентской власти и все­стороннего информационно-аналитического, материально-техни­ческого и организационного обеспечения его деятельности. Взаи­модействуя в установленном Президентом порядке с органами всех ветвей государственной власти, его Администрация создает условия для определения основных направлений внутренней и внешней по­литики и руководства Президентом их реализацией; обеспечивает организацию подготовки, согласования и представление Президенту проектов заключений на законопроекты, проектов указов, распоря­жений, поручений и обращений Президента со всеми необходимыми документами; осуществляет контроль и проверку исполнения феде­ральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента с подготовкой ему соответствующих докладов; обеспечивает в установ­ленном Президентом порядке всяческое ему содействие в реализации всех его полномочий главы государства и гаранта Конституции.

Аппарат Совета Безопасности РФ, являясь самостоятельным под­разделением Администрации Президента РФ и обладая статусом главного управления Президента РФ, имеет своей задачей информа­ционно-аналитическое обеспечение деятельности Президента и воз­главляемого им Совета Безопасности по текущим проблемам безо­пасности, вопросам оценки внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; выявление ис­точников опасности, а также подготовку аналитических материалов, прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на состояние безопасности в обществе и государстве; все­стороннее, в том числе и организационно-техническое обеспечение всех сторон и аспектов деятельности Совета Безопасности. При этом необходимо подчеркнуть, что в состав Администрации Президента в качестве ее структурной части входит не сам возглавляемый Прези­дентом Совет Безопасности и его постоянные члены, а именно аппа­рат Совета Безопасности.

Аппараты полномочных представителей Президента РФ в федераль­ных округах⁴⁴ также входят в состав Администрации Президента РФ. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивающим там реализацию конституционных полномочий главы государства. Является федеральный государственным служащим, входит в состав Ад­министрации Президента РФ, назначается на должность и освобож­дается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента. Заместители полномочного представи­теля также являются государственными служащими и входят в состав Администрации Президента. Назначение их на должность и освобо­ждение от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарных взысканий осуществляется Руководителем Адми­нистрации Президента.

Полномочный представитель Президента в федеральном округе непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему, но опе­ративное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента РФ.

Непосредственное обеспечение деятельности каждого полномоч­ного представителя Президента в федеральном округе осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Админи­страции Президента. В состав аппарата полномочного представителя Президента в федеральном округе входит соответствующая окруж­ная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ. Она осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением фе­деральных законов, указов и распоряжений Президента, постановле­ний и распоряжений Правительства, реализацией федеральных про­грамм.

Основные задачи полномочного представителя Президента в федеральном округе следующие: организация реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внеш­ней политики государства, определяемых Президентом, и контроля за исполнением актов федеральных органов государственной власти на подведомственной территории; обеспечение реализации кадровой политики Президента и представление ему регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении с соответствующими предложениями.

Осуществление всех возложенных на полномочного представи­теля Президента в федеральном округе функций обеспечено предоставленными ему широкими полномочиями, в т. ч. правом привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента, а в не­обходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнитель­ной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся на территории федерального округа. При этом аппарат полномочного представителя Президента в федеральном округе обеспечивает решение возложен­ных на него задач и функций.

Полномочные представители Президента РФ в палатах Федераль­ного Собрания РФ во взаимодействии с помощниками Президента, в установленном Президентом порядке, координируют работу соответ­ственно

в Совете Федерации и Государственной Думе⁴⁵ подразделений Администрации Президента и представителей Правительства; обес­печивают представление интересов Президента и способствуют реа­лизации его конституционных полномочий в этих представительных (законодательных) органах государственной власти.

Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ⁴⁶ способствует осуществлению деятельности Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и пред­ставляет интересы Президента в Конституционном Суде, участвуя в его заседаниях без специального на то решения Президента.

Помощники Президента РФ в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ оказывают содействие Президенту во всех многообразных аспектах осуществления его государствен­ной деятельности: готовят ему предположения со всеми необходимыми аналитическими обоснованиями, справочными, информационными материалами для реализации им своих конституционных полномо­чий главы государства и планов его работы; участвуют совместно с другими подразделениями Администрации Президента в подготов­ке официальных встреч, переговоров, визитов, бесед, рабочих по­ездок Президента, его встреч с представителями граждан, лидерами политических партий и иных общественных объединений; готовят и исполняют любые отдельные поручения Президента РФ, в том числе конфиденциального и личного, доверительного характера. Числен­ность помощников Президента и направления их деятельности опре­деляются самим Президентом.

Советники Президента РФ - это лица, уполномоченные Прези­дентом РФ оказывать ему постоянную помощь в формировании и реализации стратегии общенационального развития и государст­венной политики в соответствующей сфере деятельности. Советник разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента рекомендации и предложения но актуальным направлениям государственной поли­тики; систематически информирует и консультирует Президента по вопросам определенной для него сферы деятельности и регулярно представляет информационно-аналитические материалы; по поруче­нию. Президента контролирует ход выполнения некоторых конкрет­ных указов и распоряжений по направлениям своей компетенции; участвует в подготовке ежегодного послания Президента Федераль­ному Собранию; принимает участие в подготовке докладов и иных материалов для Президента в связи с его официальными выступле­ниями и заявлениями; осуществляет и некоторые другие функции, связанные с разработкой и обоснованием советов Президенту.

Референты в соответствии с Положением о Референтуре Президента РФ⁴⁷ осуществляют подготовку тезисов вы­ступлений и обращений Президента, аналитических справок и за­писок, ведут информационно-консультативную работу и исполняют отдельные конкретные поручения Президента. Численность своих референтов и направления их деятельности определяет и устанавли­вает Президент.
Тема 5.2. Государственные органы исполнительной власти (органы государственного управления): система и компетенция

§5.2.1. Понятие государственного органа исполнительной власти (госу­дарственного управления) и его компетенции

Специфика органов государственного управления, их отличие от всех других государственных организаций заключается в содержа­нии их деятельности, которая по своей сути и содержанию является управленческой исполнительно-распорядительной деятельностью, сущностные особенности последней отражаются в управленческой компетенции этих органов.

Легальное определение понятия компетенции органа государствен­ной власти как совокупности полномочий органа государственной власти но предметам его ведения было впервые дано в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴⁸. Полномочия органа государственной власти — это его права и обязан­ности в отношении принятия правовых актов, а также осуществле­ния иных государственно-властных действий. Основы компетенции органов исполнительной власти и других управляющих субъектов за­креплены в Конституции, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далее детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах — Уставах, Положениях, должностных инструкциях.

Компетенция любого органа исполнительной власти (как, впро­чем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обяза­тельных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечиваю­щие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управ­ленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности.

Цели и задачи — область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управление отраслью или сферой управления, осуществление контрольно-надзорной дея­тельности, рассмотрение дел об административных правонарушениях и т. д.).

Функции — содержательная характеристика управленческих дейс­твий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься.

Права и обязанности (или полномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления.

Организационные и правовые формы и методы деятельности как элементы компетенции органа отражают и закрепляют право и обя­занность органа осуществлять определенные управленческие дей­ствия (разрешать, запрещать, контролировать и т. д.), принимать соответствующие акты управления (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.), использовать в своей управленческой деятельности определенные методы воздействия (убеждение, прину­ждение, стимулирование).

Орган государственной исполнительной власти (орган государст­венного управления) как часть государственного аппарата представ­ляет собой государственную организацию, наделенную управленче­ской компетенцией и осуществляющую задачи и функции государства посредством исполнительно-распорядительной деятельности.

§5.2.2. Организационно-правовые основы построения системы орга­нов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры

Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной систе­мой, принадлежит ей и характеризует ее. Многозначным понятием «структура органов исполнительной власти» охватываются:

1. 
   структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);
   
2. 
   структура системы федеральных органов исполнительной вла­сти;
   
3. 
   структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;
   
4. 
   структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;
   
5. 
   организационная структура системы аппарата соответствую­щих органов исполнительной власти.
   

Единство и целостность всей системы органов исполнительной власти в стране обеспечиваются тремя факторами: во-первых, все­общими обязательными для всех требованиями — принципами их организации и деятельности — принципы конституционности и вер­ховенства Конституции РФ и федеральных законов; принципы на­родовластия, федерализма, разделения властей, гласности и обеспе­чения прав и свобод человека и гражданина; принципы равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, взаим­ного согласования их интересов и некоторые другие принципы, отра­женные и закрепленные в Конституции РФ (ст. 2, 5, 10, 71—73, 77 и некоторые другие); во-вторых, всеобщим управленческим характе­ром исполнительно-распорядительной деятельности, органов испол­нительной власти, а также различными формами административной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность, под­отчетность, подконтрольность и др.); в-третьих, общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законо­дательстве субъектов Федерации правилами организации и деятель­ности различных видов исполнительных органов (единые наименова­ния, общий порядок формирования, разработки, принятия и отмены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т. д.).

Если единство и целостность всего аппарата исполнительной власти как системы основаны на общности рассмотренных организа­ционно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних на части (звенья и его структуры) проводится на основе различий, их компетенции (в объеме, территориальных масштабах деятельности и порядке формирования).

На основе совокупности этих признаков в системе всего аппара­та исполнительной власти можно выделить четыре фундаментальных укрупненных структурных звена: федеральный центральный аппа­рат исполнительной власти (центральных органов государственного управления и их территориальных органов); аппарат исполнительной власти (органов государственного управления) субъектов Федерации; местный аппарат исполнительной власти муниципальных образова­ний (местные органы исполнительной муниципальной власти) и ад­министрация предприятий, социально-культурных учреждений и их объединений, являющаяся органом исполнительной власти этих ор­ганизаций.
§5.2.3. Структура системы федеральных государственных органов ис­полнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)

Структурными элементами системы федеральных государствен­ных органов исполнительной власти являются Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнитель­ную власть Российской Федерации и состоит из Председателя Пра­вительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции). В ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера­ции» (в редакции от 28.12.2010г. №8-ФКЗ)⁴⁹ говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации. В этом же законе достаточно детально регламенти­руются порядок формирования Правительства РФ, его полномочия, организация деятельности и взаимоотношения его с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти, а так­же с органами государственной власти субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по основаниям и в порядке, предусмот­ренном в Конституции Российской Федерации.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах,⁵⁰ В настоящее время согласно п.1 Указа Президента от 21 мая 2012г. №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 25.06.2012г. №881)⁵¹ Председатель Правительства Российской Федерации имеет семь заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации

В порядке осуществления общих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней государственной по­литики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; фор­мирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализа­цию; реализует предоставленное ему право законодательной инициа­тивы. В Законе «О Правительстве РФ» закреплены конкретные полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации и иные полномочия. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, норматив­ных актов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

В основе взаимоотношений Правительства РФ с органами госу­дарственной власти субъектов Федерации лежит положение о том, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами Федерации ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной вла­сти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и осу­ществляет контроль за их деятельностью по вопросам совместного ведения.

Основные правила организации деятельности Правительства (планирование его заседаний, организация работы его членов, поря­док внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов, организация заседаний Правительства и другие вопросы) урегулированы в Регламенте Правительства РФ.⁵²

Всестороннее обеспечение и обслуживание деятельности Прави­тельства возложено на Аппарат Правительства РФ⁵³, который возглав­ляется Руководителем Аппарата Правительства (члена Правительс­тва), назначаемого и освобождаемого от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22.06.2010г №710)⁵⁴ утверждена структура всей системы федеральных органов ис­полнительной власти, включающая в себя федеральные министерст­ва, службы, агентства, государственные комитеты ( последние были упразднены). Эти органы могут находиться в непосредственном ведении и подчинении Президенту Российской Федерации, Правительству РФ или соответствующему федеральному министерству РФ.

Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов обязательных для исполне­ния органами государственной власти, органами местного самоуп­равления, их должностными лицами, юридическими лицами и граж­данами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных пра­вил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ фе­деральный министр. Осуществляя координацию и контроль деятель­ности находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств, федеральный министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и агентств, а также отчет об их исполнении; вносит по пред­ставлению их руководителей в Правительство РФ проекты положе­ний о соответствующих федеральных службах и агентствах, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников этих органов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенным сферам деятельности министерства и находящегося в его ведении федераль­ных служб и агентств, если принятие таких актов относится к ком­петенции Правительства РФ, во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и агентствам и контролирует их исполнение; отменяет про­тиворечащие федеральному законодательству решения федеральных агентств и служб, если федеральным законом не установлен иной по­рядок отмены; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб и агентств их заместителей и руководителей территориальных органов федераль­ных служб и агентств; вносит в Министерство финансов РФ предло­жения по формированию бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств. Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции но контролю и надзо­ру, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых ука­зами Президента РФ.

Общее предназначение и суть деятельности федерального мини­стерства в том, что оно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, пра­вовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательством осуществляется исключительно федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральный министр осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, осуществляя следующие функции: вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государс­твенного внебюджетного фонда, принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фон­дов; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя фонда проекты федеральных законов о бюджете государственно­го внебюджетного фонда и об исполнении его бюджета; назначает проверки деятельности этих фондов в устанавливаемых законом случаях.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защи­ты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под функциями по контро­лю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федераль­ными законами и другими нормативными правовыми актами обще­обязательных правил поведения; выдаче органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными ли­цами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а так­же издание индивидуальных правовых актов. Федеральные службы в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего коор­динацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба мо­жет быть подведомственна президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) фе­деральной службы. Федеральная служба по надзору в установлен­ной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ, а также управление государ­ственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральные агентства являются федеральными органами испол­нительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятель­ности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функ­циями по оказанию государственных услуг понимается осуществле­ние федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на уста­новленных федеральным законодательством условиях неопределен­ному кругу лиц; под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного феде­ральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подве­домственным федеральному агентству, а также управление находя­щимися в федеральной собственности акциями открытых акционер­ных обществ; под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров, кадастров.

Федеральные агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Кон­ституции РФ, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федераль­ного агентства.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Он может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установ­ленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной власти Рос­сийской Федерации как элемент ее структуры. Эти органы (к ним относятся, например, Управление ФСБ по Саратовской области, Главное управление МЧС России по Саратовской области, Главное управление МВД России по Саратовской области, Государственная инспекция труда в Саратовской области и т. д.) осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входя­щим в компетенцию субъектов Федерации, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ. Теми же органами и в том же порядке произво­дится назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей территориальных органов управления.

§5.2.4. Структура системы органов исполнительной власти (государ­ственного управления) субъектов Российской Федерации

Кроме федеральных органов государственного управления в единую систему исполнительной власти Российской Федерации входят также и органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77 Конституции РФ), что обычно констатируется и в уставах и других законах субъектов Федерации. Система органов государственной власти, и в том числе ее исполнительных органов, в субъектах РФ устанавливается ими же самостоятельно, но в соответствии с осно­вами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти, установленными федеральным зако­ном (ст. 77 Конституции РФ).

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной вла­сти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем этого высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Федерации. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, а наименование этой должности устанавливается с учетом историче­ских, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. По сло­жившейся практике в национальных республиках России они обычно именуются президентами, а в других субъектах РФ — губернаторами или главами администрации субъекта РФ (края, области и т. д.).

В большинстве субъектов РФ (а ими являются края и области) основными структурными звеньями системы исполнительной влас­ти субъекта выступают губернатор (края или области), правительство (края, области), областные и территориальные исполнительные орга­ны государственной власти (края или области).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (прези­дент республики, губернатор или глава администрации края или области) возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Он представляет субъект РФ в отношениях с федеральны­ми органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ; обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (предста­вительным) органом государственной власти субъекта РФ; формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством этого субъекта РФ; вправе участ­вовать в работе законодательного (представительного) органа государ­ственной власти этого субъекта РФ с правом совещательного органа, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством этого субъекта РФ.