Тема 16. Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления
 Скачать 48.8 Kb.
|
|
01.06.2022 ТЕМА 16. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1. Понятие и общая характеристика способов обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Принцип законности основан на содержании ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой (ч. 2) органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица указанных органов, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Законность – основной принцип деятельности публичной администрации, поскольку именно он определяет подзаконность исполнительно-распорядительной и охранительной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Законность нередко понимается как точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов перечисленными субъектами. Законность – это, во-первых, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества с точки зрения современных представлений о правовом государстве, во-вторых, их строгое соблюдение всеми субъектами права. Третьим элементом режима законности в государстве является его кадровое и материальное (или организационно-техническое) обеспечение: наличие специалистов юриспруденции, правовой инфраструктуры, полиции, судов, учреждений по исполнению наказания, иного специального аппарата для принудительной реализации законов. Законы в государстве должны исполняться. При необходимости воля государства, выраженная в законе, реализуется силой. Под способами обеспечения законности в деятельности публичной администрации следует понимать принимаемые компетентными органами государственной власти, органами местного самоуправления, публичными должностными лицами, а также гражданами и их объединениями организационно-правовые меры, направленные на выявление и своевременное устранение нарушений действующего законодательства в процессе функционирования административно-публичных органов и их должностных лиц. К таким способам относятся различные виды контроля и надзора за деятельностью органов публичной администрации. Основными способами обеспечения законности деятельности публичной администрации являются государственный контроль и государственный надзор. Вопросы реализации государственного контроля (надзора) за деятельностью органов - в положениях Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», а также других нормативных правовых актах. Все органы публичной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор) за законностью деятельности публичной администрации, можно разделить на две группы: 1) министерства и федеральные агентства, правительства субъектов РФ, контролируют соблюдение законности подчиненными им подразделениями и сотрудниками; 2)– федеральные службы, государственные инспекции и другие контрольно- надзорные органы исполнительной власти и местного самоуправления, органы прокуратуры. В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Контроль включает в себя анализ финансово-хозяйственной деятельности субъекта административного права, что предполагает оценку не только ее законности, но и целесообразности. Контролирующий орган обладает дисциплинарными полномочиями. Он имеет также право отмены административно-правовых актов нижестоящего субъекта. В зависимости от характера организационно-правовой связи между контролирующим (надзорным) субъектом и контролируемым (поднадзорным) субъектом в административно-правовой сфере можно выделить два вида контроля (надзора): 1) внешний контроль (надзор) за законностью деятельности публичной администрации, осуществляемый: гос. органами, должностными лицами, которым подконтрольные (поднадзорные) административно-публичные органы, их должностные лица не подчинены организационно (по службе), в частности органами законодательной власти, федеральными службами (в отношении не подведомственных им органов), органами прокуратуры, судами (судьями), уполномоченными по правам человека (омбудсменами) Российской Федерации и субъектов РФ, общественными объединениями и средствами массовой информации, гражданами. *Негосударственные организации, общественность, средства массовой информации реализуют контрольную функцию лишь - «сигнализируя» об обнаруженных ими нарушениях законов. Никакими относящимися к контролю властными полномочиями они не обладают; 2) внутренний контроль (надзор) за законностью деятельности публичной администрации, осуществляемый органами, должностными лицами, которым подконтрольные (поднадзорные) административно-публичные органы, их должностные лица подчинены организационно (по службе). Внутри системы публичной администрации существуют различные организационно-правовые формы внутреннего контроля. Соответствующие полномочия при этом осуществляют: а) субъекты линейной власти общей компетенции, например: Президент РФ в отношении Правительства РФ и в отношении подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, Правительство РФ – в отношении подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, правительства субъектов РФ – в отношении подведомственных им органов исполнительной власти; б) субъекты линейной власти внутриведомственной компетенции, которые осуществляют внутриведомственный контроль, проводимый, например, министром внутренних дел РФ, любым первым руководителем в отношении подчиненных органов, служб, подразделений; специализированными внутри аппаратными структурами – организационно инспекторскими подразделениями, штабами; подразделениями собственной безопасности; финансовыми службами и т.п. По времени осуществления различаются три вида контроля: • предварительный – осуществляемый до предоставления субъекту права на осуществление определенного вида деятельности или на совершение определенного действия публичной администрации, например проверка, проводимая органом внутренних дел перед выдачей гражданину лицензии на приобретение оружия; • текущий – осуществляемый в процессе повседневной постоянной деятельности административно-публичных органов в пределах их компетенции, например контроль органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил хранения и ношения огнестрельного оружия, контроль органов государственного пожарного надзора за соблюдением физическими лицами и организациями требований пожарной безопасности; • последующий – осуществляемый после установления в деятельности подконтрольных субъектов нарушений действующего законодательства с целью проверки устранения этих нарушений, например контроль за исполнением предписаний, выданных контрольно-надзорными органами физическим лицам и организациям, допустившим нарушения законодательства. В целом государственный контроль и надзор за законностью в деятельности публичной администрации осуществляют в соответствующих организационно-правовых формах и с использованием соответствующих способов следующие органы государственной власти и государственные должностные лица: 1) органы законодательной власти (Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ); 2) образуемые органами законодательной власти специальные контрольные органы (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ); 3) Президент РФ; 4) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации и соответствующие уполномоченные в субъектах РФ; 5) специализированные органы административного контроля (надзора), в частности федеральные службы, государственные инспекции и др.; 6) высшие должностные лица субъектов РФ (губернаторы, президенты республик); 7) высшие исполнительные органы государственной власти (Правительство РФ, правительства субъектов РФ); 8) органы прокуратуры; 9) Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и нижестоящие суды общей юрисдикции, арбитражные суды. 2. Контроль Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Формально президент не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя влияет на функционирование каждой из них, в том числе и прежде всего исполнительной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Также Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации (ст.1 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»). Кроме того, Президент Российской Федерации: - назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, и освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности; - осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации; вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; - утверждает по предложению Председателя Правительства Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения; в структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации; - принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации; принимает отставку Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; - представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; - назначает на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, и освобождает их от должности; - назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности; - представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации; назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов; - назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом; назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации; - вносит в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий; - представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; - Формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом; - формирует Совет Безопасности Российской Федерации в целях содействия главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз; возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. Статус Совета Безопасности Российской Федерации определяется федеральным законом; - утверждает военную доктрину Российской Федерации; - формирует Администрацию Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации своих полномочий; назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации; - назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации; - назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Президент Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также действие акта исполнительного органа субъекта Российской Федерации в случае противоречия любым законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Президентский контроль за деятельностью публичной администрации может быть непосредственным либо через соответствующие образуемые Президентом РФ органы Контроль через соответствующие образуемые Президентом РФ органы заключается в следующем. 1. Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. В ее состав входят: • Руководитель Администрации Президента РФ, два заместителя Руководителя Администрации – помощника Президента РФ, помощники Президента РФ, пресс- секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты, референты Президента РФ и иные должностные лица Администрации; • управления Президента РФ; • иные самостоятельные подразделения, состоящие из департаментов. Администрация не имеет права самостоятельно издавать нормативные акты, она не относится к органам исполнительной власти, хотя является «государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента». В силу этого она создает условия для реализации Президентом РФ его полномочий. 2. Контрольное управление Президента РФ является самостоятельным подразделением Администрации. Основными его задачами являются: • контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; • контроль за реализацией общенациональных проектов; • контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации; • контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ; • информирование Президента РФ и Руководителя Администрации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений. Управление для осуществления своих задач и функций имеет право: • создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов; • направлять работников Управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; • вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей; • вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; • направлять в органы прокуратуры, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях; • запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц; • пользоваться банками данных Администрации и федеральных органов исполнительной власти; • привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Работники Управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также организациями. Работникам Управления гарантируется государственная защита в соответствии с Федеральным законом от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». 3. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденным Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849, |