Реф. Исторические аспекты формирования и особенности правового статуса содружества независимых государств
 Скачать 272.15 Kb.
|
|
Глава 3. Международно-правовые проблемы интеграции государств-участников СНГ 3.1 Интеграция государств-участников СНГ Интеграция государств-участников СНГ характеризуется существованием дублирующих и конкурирующих форм интеграции, в рамках которых государства-участники сотрудничают в одних и тех же сферах. В связи с этим, представляется важным, чтобы цели и задачи различных форм интеграции "не вступали в противоречие с общими целями и задачами Содружества", прежде всего, в экономической и гуманитарной сферах. Одним из направлений интеграции участников СНГ должна стать определенная унификация актов: принимаемых в рамках различных форм интеграции, по их видам и юридической силе; процедур принятия и механизмов реализации решений; способов и принципов формирования органов интеграционных объединений; институтов ответственности и контроля за исполнением принимаемых решений. ЕврАзЭС и Организации ДКБ должны взять на себя функцию проводника на интеграционном пути. Соответственно для повышения однородности интеграционных связей в рамках СНГ необходимо постепенное присоединение к ЕврАзЭС и Организации ДКБ других государств СНГ. Переходной стадией может стать их участие в данных формах интеграции в качестве наблюдателей (в соответствии с положениями учредительных договоров ЕврАзЭС и Организации ДКБ)[17;С.258] Особое значение для практики имеет вопрос о правовой природе основных форм интеграции в СНГ и понятии права Содружества. Анализ правовой природы СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства Беларуси и России показывает, что данным формам межгосударственной интеграции присущи основные признаки международных организаций: участниками являются суверенные государства; их учредительными актами являются международные договоры; существуют системы постоянных органов, созданные в соответствии с международным правом. Под правопорядками, складывающимися в рамках СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства, соответственно, следует понимать совокупность международно-правовых норм, регулирующих связи между органами СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства, отношения между государствами как членами названных организаций, отношения государств-членов с СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства (внутреннее право), а также отношения СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства с государствами-нечленами и третьими организациями (внешнее право). По своей правовой природе данные правопорядки являются региональными подсистемами международного права. В учредительных договорах ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства и иных актах, образующих их правовую основу, содержатся положения, дающие основание говорить о наличии связи между правопорядками данных форм интеграции и правопорядком СНГ. Существование этой связи позволяет делать вывод и об определенном единстве правопорядков СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства. Наличие такого единства является важной характеристикой интеграции государств-участников СНГ. С учетом данного обстоятельства нельзя не признать, что учредительные договоры СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства создают предпосылки для формирования единого правопорядка в данных формах интеграции. Правопорядки СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства, как и совокупность норм, которая их образует, не обладают чертами, присущими праву Европейских сообществ, в том числе не характеризуются верховенством по отношению к внутреннему праву государств-участников. Поэтому в настоящее время не представляется возможным вывод о том, что в результате интеграции государств СНГ сложилось право интеграционного объединения. Актуальным в связи с этим становится и вопрос о сближении правовых систем ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства. Одним из важных направлений такого сближения должно быть перенесение принципа прямого действия актов органов Союзного государства на акты, принимаемые органами других форм интеграции в СНГ. Практические задачи развития интеграции вместе с тем требуют введения термина, обозначающего совокупность правопорядков различных форм интеграции государств-участников СНГ, аналогичного термину "право Европейских сообществ", - "права СНГ". Понятие права СНГ можно рассматривать в узком и широком значениях: - под правом СНГ в узком смысле слова понимается система норм международного права, создаваемых в связи с образованием и функционированием СНГ, действующих и применяемых на основе и в соответствии с учредительными договорами и общими принципами международного права. - под правом СНГ в широком смысле слова следует понимать совокупность норм международного права, создаваемых в связи с образованием и функционированием ЕврАзЭС, Организации ДКБ и Союзного государства, действующих и применяемых на основе и в соответствии с учредительными договорами и общими принципами международного права[20;С.6-7]. При решении вопроса об иерархии норм права СНГ вполне востребованным может оказаться опыт Европейских сообществ. Прежде всего, это относится к таким положениям, как единая система принципов права; взаимосвязанный и взаимодополняющий характер системы учредительных договоров; относительное единство видов правовых актов, принимаемых органами интеграционных объединений; наличие (закрепление в учредительных договорах) четких критериев для определения иерархии норм права, согласно которым, в частности, нормы первичного права имеют верховенство над нормами вторичного права. Нельзя согласиться с выводом о том, что на настоящее время "право СНГ не играет активной цементирующей роли в интеграционном процессе". Более правильно говорить, что право СНГ играет определенную роль в интеграции государств-участников СНГ, но не подкреплено соответствующим механизмом интеграции. Следует выделять два взаимосвязанных направления повышения эффективности действия норм права СНГ[26;С.380]: 1) наделение органов интеграционных объединений правом принятия решений прямого действия на территории государств-участников объединений, не требующих последующей имплементации их во внутреннее право государств-участников, но имеющих обязательную юридическую силу и приоритет перед национальными правовыми актами в случае возникновения коллизий; 2) наделение органов интеграционных объединений полномочиями по осуществлению действенного контроля в рамках традиционных ме-ждународно-правовых процедур и закрепление в учредительных договорах специальных правовых механизмов интеграции. Право СНГ содержит значительное число специальных норм, посвященных гармонизации национального права (модельные законы Межпарламентской Ассамблеи СНГ и пр.). Для повышения эффективности деятельности по гармонизации национального права государств-участников СНГ необходимо повысить эффективность действия норм права СНГ путем наделения органов интеграционных объединений правом принятия решений прямого действия, имеющих обязательную юридическую силу и приоритет перед национальными правовыми актами. Одновременно нужно изменить порядок принятия решений органами СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ, Союзного государства, основным принципом которого является принцип консенсуса, а не принцип принятия решений простым или квалифицированным большинством голосов. Это относится к Совету глав государств и Совету глав правительств СНГ, Межгосударственному Совету ЕврАзЭС, Совету коллективной безопасности Организации ДКБ, Высшему Государственному Совету Союзного государства - к тем органам, которые наделены полномочиями по принятию решений стратегического характера. Принцип принятия решений квалифицированным большинством голосов используется при принятии решений Экономическим Судом СНГ, Интеграционным комитетом ЕврАзЭС, Межпарламентской Ассамблей ЕврАзЭС, в перспективе должна использоваться и Парламентом и Судом Союзного государства, и единым регулирующим органом ЕЭП (Единого Экономического Пространства), и другими органами интеграционных объединений государств-участников СНГ. В качестве переходного положения может рассматриваться положение, согласно которому те решения органов интеграционных объединений, которые обязательны для исполнения всеми государствами-участниками, принимаются консенсусом, а решения рекомендательного характера - простым или квалифицированным большинством голосов. Для основных форм интеграции государств-участников СНГ (СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ, Союзного государства) актуальным является также вопрос об организации более действенного контроля за исполнением принимаемых актов и о повышении ответственности государств-участников за их неисполнение. Орган СНГ, который мог бы сыграть активную роль в решении задач контроля и применении мер воздействия на государства-нарушители, - Экономический Суд СНГ за свою неэффективную деятельность неоднократно подвергался критике. И в своем нынешнем правовом статусе Экономический Суд СНГ не способен решать данные задачи. В целях повышения юридической ответственности государств-участников СНГ за исполнение взятых на себя обязательств необходимо наделить полномочиями Экономический Суд СНГ, чтобы как нейтральный и независимый орган он рассматривал нарушения государств-участников СНГ по обязательствам, взятым на себя в рамках Содружества. Необходимо предусмотреть и конкретные санкции к государствам-нарушителям, в том числе штрафные санкции, приостановление использования некоторых прав, вытекающих из учредительных документов (права на участие в голосовании в органах организации, приостановление членства в организации, исключение из организации). Комплексное использование данных мер, их закрепление в учредительных документах интеграционных объединений позволит повысить степень исполняемости принимаемых актов[32;С.37]. Одним из возможных решений относительно функций Экономического Суда СНГ при формировании прав СНГ могло бы стать распространение его юрисдикции на Организацию ДКБ, Союзное государство, Организацию ЦАС, ГУУАМ, ЕЭП, а не только на ЕврАзЭС. Актуальное значение имеет проблема совершенствования формирования и прав органов СНГ, ЕврАзЭС, Организации ДКБ, Союзного государства. Сейчас в состав органов, наделенных полномочиями по принятию решений стратегического характера, входят главы государств-участников. Органы же, формируемые из числа представителей парламентов органов государств-участников (Межпарламентская ассамблея СНГ, Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС, Парламент Союзного государства) выражают фактически не общие интересы соответствующих интеграционных объединений, а интересы отдельных парламентских комиссий и комитетов. Соответственно необходимо создание в рамках СНГ органов, отстаивающих приоритет общих интересов соответствующих интеграционных объединений над интересами государств-участников, которые бы обладали "значительной автономией и независимостью по отношению к государствам-участникам". Это требует изменения и статуса должностных лиц в органах интеграции. Специальных решений требует и механизм защиты прав человека в СНГ, поскольку основной международный договор, устанавливающий перечень прав и свобод на уровне СНГ, имеет юридическую силу лишь для одной трети общего числа государств-участников СНГ. В числе первоочередных задач, связанных с созданием международно-правовой базы по правам человека, должно стать выполнение остальными тремя государствами-участниками Конвенции от 26 мая 1995 г. внутригосударственных процедур, необходимых для ее вступления в силу, а также присоединение к данной конвенции остальных пяти государств-участников СНГ. К настоящему времени орган международного контроля в рамках СНГ за соблюдением обязательств государств в сфере защиты прав человека - Комиссия по правам человека - к практической работе еще не приступил. Одной из причин является как раз то обстоятельство, что участниками Комиссии являются четыре государства. Этого явно недостаточно для реализации данным органом функций, возложенных на него Уставом СНГ. Целесообразно и создание Суда Содружества по правам человека "в качестве самостоятельного судебного органа либо в качестве специальной коллегии уже существующего в Содружестве Экономического суда". Государства-участники СНГ являются участниками Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, что приводит к противоречию между существованием системы норм и институтов обеспечения прав и свобод человека в рамках Совета Европы и в государствах-участниках СНГ. Разрешение данного противоречия видится и в формировании независимой от Совета Европы системы норм и институтов обеспечения прав и свобод человека на уровне СНГ. Отсутствие в СНГ столь же значимых результатов интеграции, какие имеют место в ЕС, не следует рассматривать как некий приговор интеграции в СНГ. Опыт государств-членов ЕС свидетельствует о том, что интеграция процесс постепенный, идущий от простых форм к более сложным. Поэтому следует заниматься не только критикой отдельных форм интеграции государств-участников СНГ, сколько поиском путей ее совершенствования. В настоящее время не приходится говорить о возникновении в результате интеграции в СНГ общности государств и народов. Однако следует признавать и тот факт, что на постсоветском пространстве, несмотря на наличие противоречий между государствами, различие интересов по отдельным вопросам, тем не менее сохранилась определенная его целостность. Формирование же общности государств и народов на этом постсоветском пространстве - вопрос будущего. Его решение потребует кропотливой работы, объединения усилий специалистов разных областей знаний, консолидации всех слоев населения государств-участников СНГ на базе соответствующих идей. 3.2 Причины кризиса СНГ и их оценка лидерами стран Содружества Для уяснения причин кризисного состояния стран Содружества необходимо обратиться к статье 1 Устава СНГ “Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями”. Каждое государство—участник СНГ сохраняет свой суверенитет в полном объеме. Отсюда вытекают условия, на которых базируются отношения стран СНГ, — уважение независимости, территориальной целостности и свободы выбора друг друга, невмешательство во внутренние дела, добровольность участия в общих мероприятиях. Государства—участники СНГ прошли первоначальный этап становления национальной государственности, определения основ и приоритетов внутренней и внешней политики, осознания государственных интересов. За годы независимости новые государства сумели в ряде случаев найти лучших партнеров как среди отдельных соседних стран СНГ, так и среди государств вне рамок Содружества. Между бывшими республиками произошло размежевание. Национальные элиты стали ориентироваться на другие центры силы (США, страны Западной Европы, Турция и другие исламские государства), отдавая лишь во время президентских и парламентских выборов словесную дань идеям и традициям совместной жизни на просторах бывшего СССР. Одной из причин кризисного состояния СНГ является возникновение на постсоветском пространстве групп государств по интересам (СБР, ЦАС, ГУАМ, Таможенный союз и др.). Узаконена концепция разноскоростной интеграции на просторах СНГ. В настоящее время лишь Беларусь и Россия желают сильно продвинутой интеграции на всех уровнях — межгосударственном, военно-политическом, экономическом и т. д. Республика Казахстан, например, выступает с идеей создания Евроазиатского союза, который представляет собой интеграционную структуру, параллельную СНГ, с наднациональными органами. Нынешнее положение в СНГ характеризуется не только неверием в его эффективность, но и стремлением (пусть хотя бы показным) некоторых его членов выйти из Содружества. Так, в декабре 1996 г. грузинский парламент образовал комиссию по изучению целесообразности дальнейшего пребывания Грузии в СНГ. Становится очевидным, что все члены Содружества разочарованы в нем и все больше и больше ориентируются на широкое развитие двусторонних отношений или, по крайней мере, на интеграцию в рамках более мелких союзов, таких как ЦАС, ГУАМ или Союз Беларуси и России. Постепенно руководителям Казахстана, Киргизии и Узбекистана удается преодолевать противоречия и налаживать плодотворное сотрудничество. Руководители “малых союзов” делают все возможное, чтобы укрепить их, “стараясь при этом интеллигентно обойти вопрос СНГ”. Суммируя проблемы, мешающие полнокровному и эффективному сотрудничеству в рамках СНГ, выделяют в их числе такие, как: -необходимость реформирования органов Содружества, -вооруженные конфликты на территории ряда стран СНГ, -неэффективность договоров и соглашений в рамках СНГ, -отсутствие объективного восприятия реального факта разноскоростной интеграции, -бесплодность затянувшихся переговоров о зоне свободной торговли, -различие сфер интересов государств—участников СНГ, их разный, иногда противоположный подход к пониманию сути Содружества, его целей и задач, изъяны в регламенте заседаний Совета глав государств и др. Несмотря на все описанные трудности и разочарование в возможностях СНГ, все президенты независимых государств признают необходимость существования Содружества, осознают его пользу и желают вести поиск путей постепенной плодотворной интеграции. Для того чтобы этот процесс был как можно менее болезненным и наиболее результативным, необходим критический анализ стоящих перед Содружеством проблем и поиск возможностей их преодоления, а также осознание того, чего же страны СНГ хотят от этой организации[26;С.340]. Так есть ли будущее у СНГ или это только рудимент советских времен, не доживает ли оно, в муках увядания, свои последние годы? Имеются два “генеральных” варианта развития нынешней ситуации. Первый вариант наименее желателен и наименее вероятен. Это ускоренный распад СНГ, неудачные попытки создания на его обломках альтернативных (в том числе без России — и даже против России) геополитических конструкций, предъявление взаимных территориальных и иных претензий, экспансия извне, рост нестабильности на пространстве СНГ. Этого варианта всерьез никто, даже из числа грозящихся пойти по нему на словах, не хочет, причем это характерно, пусть и в разной мере, для всех стран СНГ, от относительно “благополучных” в геополитическом отношении, патронируемых Западом Украины и Казахстана до раздираемого войной Таджикистана. К такому варианту не готовы и “заинтересованные силы” вне СНГ, даже, на первый взгляд, от него выигрывающие. Слишком велик риск, слишком велика неопределенность последствий. Все они вместе его, скорее всего, и не допустят. |