История создания кадастров в России и за рубежом. Исторический опыт ведения кадастра за рубежом
 Скачать 46.53 Kb.
|
|
Исторический опыт ведения кадастра за рубежом Сведения кадастрового учета в большинстве стран мира оказывают большое влияние на общую землеустроительную политику страны, поэтому максимально точные сведения о размерах и состоянии земельных ресурсов чрезвычайно важны, а отсюда повышенное внимание к кадастровому учету. Исторически сложилось так, что: - данные земельного кадастра использовались при разделе, переделе, объединении земельных участков в ходе земельных сделок, на их основе выдавались документы, удостоверяющие право земельной собственности (пользования); - земельно-кадастровые сведения применялись органами власти различного уровня для принятия управленческих решений в области землепользования (планирования использования земель, контроля земельного обустройства и т.п.); - на основе земельного кадастра осуществлялись учет и оценка не только земельных участков, которые считались недвижимостью, но и других объектов недвижимого имущества, связанных с землей (зданий, инженерных сооружений и т.д.), которые давали информационную основу для налогообложения; - материалы земельного кадастра служили землевладельцам инструментом, дававшем возможность обслуживать их земельную собственность в комплексе: координировать строительство различных объектов (зданий и сооружений, дорог, систем водоснабжения и канализации, рекреационных и торговых центров), осуществлять земельные сделки, согласовывать использование своих земель с общественными интересами. Таким образом, как совершенно справедливо замечает С.Н.Волков, земельный кадастр за рубежом, включает в себя не только технические действия, но и определенный земельно-кадастровый процесс, связанный с регистрацией земельных участков и иных объектов недвижимого имущества и сделок с ним. В конечном итоге сведения, получаемые вследствие проведения земельного кадастра неразрывно связаны с понятиями учета, оценки стоимости земельных ресурсов, оценки состояния и возможности использования по тому или иному назначению. Первоначально земельный кадастр играл функцию фискального кадастра, и лишь с конца 19 века возросла его юридическая роль, связанная с регистрацией и защитой прав на землю. Следует заметить, что в зарубежной практике понятие «кадастр» чаще всего связывают с понятием «недвижимость». А под недвижимостью при этом понимается и дается следующее определение: это общественная опись, которая содержит данные по количеству, стоимости, собственности участков земли и прочего недвижимого имущества, прочно привязанного (связанного) к земле. В 1985 г. международная группа экспертов по кадастру и земельной информации дала более обобщенное определение кадастра. В настоящее время в зарубежной практике принято понятие земельного кадастра, утвержденное ООН совместно с Международной федерацией геодезистов (FIG) в Богорской (Bogor, Индонезия, 18–22 марта 1996 г.), а затем и в Бафертской (Bathurst, Австралия, 22 октября 1999 г.) декларациях, согласно которому «кадастр – это основанная обычно на земельных участках (парцеллах) современная земельная информационная система, содержащая записи о правах на недвижимость (например, правах, ограничениях и обязательствах). Обычно он включает геометрическое описание земельного участка, связанное с другими записями, описывающими сущность прав, собственность или управление в отношении данных прав и часто стоимость земельного участка и его улучшений. Кадастр может быть предназначен для фискальных целей (например, оценки и равноправного налогообложения), правовых целей (например, регистрации передачи права собственности на недвижимость), для помощи в управлении и использовании земли (например, планирования и других административных целей), и создает возможность для устойчивого развития и охраны окружающей среды». Рассмотрим особенности земельного кадастра в некоторых странах. В целом мировые кадастровые системы можно разделить на четыре группы по странам их применения: 1) страны с наполеоновской административной системой (страны южной, юго-западной и западной Европы): Франция, Испания, Италия, Греция и др.; Здесь характерно разделение и тесное взаимодействие земельного кадастра и реестра недвижимости. В земельном кадастре собирается только необходимая для целей налогообложения информация, сгруппированная по земельным участкам. Специальные сведения, такие как информация о грунтах, природных ресурсах и др., собираются в информационных системах Минсельхоза или Минэкономики. В реестрах недвижимости, предназначенных для регистрации и защиты прав собственности путем их публикации перед третьими лицами, регистрируются (по собственникам, а не по земельным участкам) реальные права собственника недвижимости, юридические акты, интересы третьих лиц и т. д. К примеру, несколько слов об итальянском кадастровом учете: Кадастровые офисы созданы на уровне провинций (103 провинции). Сегодня итальянский кадастр представляет собой следующие уровни: - создание базы данных, которые содержат сведения о кадастровых участках (делятся на городские и сельские); - сведения о владельцах участков, которые идентифицированы уникальным кадастровым номером, правом собственности; - сведения об оценке участка. 2) страны с немецкой системой (страны центральной Европы): Германия, Австрия, Швейцария; Для этой группы стран характерно выделение взаимосвязанных и взаимоконтролирующих подсистем: кадастровой, топографо-геодезической и регистрационной. Так, в Германии существует реестр собственности, который состоит из кадастровых карт, документов и записей о собственности; банк кадастровых карт и документации по топографо-геодезическим работам, затрагивающим землепользование и землеустройство; реестр документов, в котором хранятся соглашения и прочие правовые акты, касающиеся права собственности, ограничений и т. д. 3) скандинавские страны (страны северной Европы): Швеция, Дания, а также Норвегия, Финляндия, Исландия, страны Балтии; Характерно тяготение к созданию единого, построенного на основе точных крупномасштабных топографических карт, многоцелевого кадастра с централизованным реестром собственности, созданным преимущественно по немецкому образцу. Реестры собственности содержатся центральными государственными офисами, тогда как картографирование участков недвижимости ведется на уровне провинций. Норвежский кадастр объединен в информационную систему, содержащую сведения о владениях, владельцах, адресах и типах зданий. Различные группы данных могут быть связаны друг с другом и географически локализованы через координатные или идентификационные коды объектов. В Норвегии, равно как и в Швеции, стандарты описания объектов и информационные связи между ними установлены законодательством, а сами системы являются государственными, и их разработку и внедрение финансирует правительство. В Дании кадастр предполагает в основном, картирование земельных участков в крупном масштабе. Примечательно то, что основная функция кадастровой системы - это идентификация каждого земельного участка в соответствии с действительным использованием. Цель кадастра Дании в прошлом состояла в сборе пошлин с владельцев земельных участков на основе показателя качества почв (урожайности). В настоящее время эта функция кадастра остается ключевой, но в основе расчетов лежит рыночная цена участка. Кроме того, в качестве целей кадастра появились и другие, например кадастр, является основой для утверждения законных прав на землю. 4) англоязычные страны: Великобритания, США, большинство провинций Канады, часть штатов Австралии и другие страны мира. Характерно большее развитие не земельного кадастра, а системы регистрации прав (регистры дел), и в этом смысле, с континентальной точки зрения, в Великобритании земельного кадастра не существует вообще. Однако учет земель в Великобритании ведется издревле – одна из самых древних записей нашего тысячелетия, касающихся землепользования, была произведена в Англии. Это знаменитое обследование всей недвижимости Англии, выполненное в 1086 году по указу Вильгельма Завоевателя. Результат этого труда был сведен в «Книгу страшного суда» (Domesday Book), где недвижимость была описана с помощью показателей, важных для налогообложения: от семи до восьми миллионно акров земли насчитывалось на территории Англии во времена написания книги. Описание лугов, пастбищ, лесов и пашен дало множество полезной информации исследователям о состоянии английского хозяйства 11 века. Так, графство Корнуэл было преимущественно пастбищным; графство Девоншир измерено с точностью до акра. В качестве инструмента измерения использовался показатель поголовья скота, которое те или иные земли могут прокормить. По сути это была разновидность кадастра, но только без карты. Она осталась уникальной, никогда не обновлялась и не развивалась. В Англии никогда не было кадастра в европейском смысле. Фактически можно сказать, что в Великобритании кадастр содержит только картографическую информацию о границах участка и составе недвижимости. Пытаясь упорядочить земельные дела, правительство Англии на протяжении XVIII и XIX веков настойчиво рекомендовало землевладельцам демаркировать свои владения каким-либо физическим образом: забором, канавой, живой изгородью. Начиная с 1853 года, картографическая организация Ordnance Survey (http://www.ordnancesurvey.co.uk) приступила к выпуску планшетов топографической карты всей Англии в масштабе 1:2500 для сельских районов и 1:1250 для городов. Эта работа продолжалась до 1893 года. На карте были указаны ограждения, рвы, дороги, и т.д., то есть, в большинстве случаев все имеющиеся естественные и искусственные границы участков. В соответствии с законами 1925 года эта карта и по сей день является официальным источником информации о недвижимости и постоянно обновляется. Управление Землеустройства Ordnance взаимодействует с Земельным регистром (органом системы регистрации прав на недвижимость - http://www.landregistry.gov.uk/), что позволяет оперативно вносить изменения в карты в случае необходимости в каждом отдельном случае при совершении сделок. И в заключение несколько слов о земельном кадастре США. Учет земельных участков, не относящихся к частным владениям, ведется в США сравнительно недавно. Попытки систематизации сведений и замера земельных участков с целью их кадастрового учета предпринимались еще в 1785 году. Планировалось для удобства делить участки на квадраты по миле, и на земле отмечать границы этих квадратов. Ответственность за составление и хранение соответствующих полевых записей и планов нес Департамент внутреннего хозяйства федерального правительства тринадцати колоний (первых тринадцати объединенных штатов). Однако такой кадастр не был введен. С расширением территорий объединенных штатов, с занятием территорий, принадлежавших Испании, Франции и другим странам, Конгресс установил, что новые земли должны быть обследованы, записаны и доступны для поселения. В 1812 году при министерстве финансов было создано Главное управление кадастровых записей для управления положением этих федеральных земель. В течение 19 века на фоне дальнейшего расширения территорий объединенных штатов, было принято множество земельных актов, включая т.н. хуторальные законы (ряд подзаконных актов, позволяющих поселенцам, не имеющим достаточного капитала для покупки земли в собственность селиться в хуторах – гомстедах, усадьбах) и горное законодательство 1872 года. Необходима была удобная система передачи земельных участков из общественного (по существу бесхозного) фонда частным лицам и обеспечение защиты их прав владения. В первые годы освоения европейцами континента “Общественной регистрации” как средству защиты частных прав и интересов в недвижимости уделялось большое значение – в новых колониях, местные власти в первую очередь назначали регистрационного чиновника (инспектора), вводили регистр документов. Описания первоначальных границ собственности подготавливались инспектором, а документы и другие договоры, касающиеся установленных владений, заносились в общественный регистр, постоянно открытый для общественного пользования. Со временем этой практике стало уделяться все меньше внимания, так что многое осталось недоделанным или совсем невыполненным. Даже такая важная система, как система взимания налога на землю, явилась уже поздней разработкой, созданной независимо, и функционирующей по сей день с минимальным уровнем координации между налоговым управлением и регистрационными бюро. Информация о земле собиралась в различных, не связанных между собой бюро, и различных картотеках. По мере того, как количество записей возрастало, а сами они усложнялись, проблема доступности информации, касающейся конкретных земельных участков, значительно возрастала. Как отмечают исследователи, сегодня основными владельцами источников информации о земельных участках являются частные компании, которые специализируются на страховании сделок. Каждая такая компания работает преимущественно в одном штате и ведет свой собственный земельный учет. Записи составляются и корректируются штатом экспертов, ежедневно обобщающих соответствующую информацию из официальных записей. Причины такого положения вещей совершенно понятны – в отсутствие общественной (государственной, муниципальной) информационной системы нет возможности убедиться в правильности предъявляемых границ недвижимости, права на которую предстоит застраховать. Остается только один путь – самим обследовать границы владений клиента и вести собственную информационную систему, в которой постепенно накапливается информация о границах между соседними владениями, призванная облегчить в дальнейшем такие обследования, когда очередным клиентом этой компании окажется владелец соседней недвижимости. Однако существует и федеральные службы учета земельных участков – Бюро земельного управления (Bureau of Land Management) при Министерстве Внутренних Дел США. Оно ответственно за кадастровый учет всех государственных земель – более 1060тыс. квадратных километров, или одной восьмой всей территории страны. Большинство публичных (государственных) земель располагается в западных штатах. Основной единицей земельной собственности в США является индивидуальный земельный участок, имеющий определенные признаки: адрес, геодезические данные и оценочный индекс. На карте наряду с участками показываются автомобильные и железные дороги, элементы гидрографии. Специалистами Бюро земельного управления выполняется кадастровая съемка, ведение земельных (регистрационных) архивов штатов, а также различных земельно-информационных систем США. Разные штаты ведут земельно-кадастровые и регистрационные системы по-разному. В стране разработано несколько основных кадастровых многоцелевых информационных систем. В одних штатах имеются семантические данные, в других — карты, на которых показаны данные, подлежащие включению в общую систему. Земельная многоцелевая регистрационная система, используемая с 1974 г. в штате Северная Каролина, включает в себя данные о правах на земельную собственность (по парцеллам и по владельцам земельной собственности), которые заносятся в специальные указатели, при этом каждой парцелле присваивается кадастровый номер. Для каждой парцеллы введено около 485 характеристик, которые переведены в цифровую форму. Государственная территория США поделена с помощью квадратной сетки на участки со сторонами 6 миль. У каждого земельного участка есть уникальное наименование. Изучение мирового опыта является необходимым элементом формирования и совершенствования национальной системы кадастрового учета – собственно поэтому это и указывалось в Постановлении Правительства РФ. Парцеллярный кадастр во Франции Французский земельный кадастр решает задачи, связанные с налогообложением (оценкой земель и обоснованием размера земельного налога), учетом земель, идентификацией и описанием земельных участков — парцелл, установлением землевладельцев и землепользователей, составлением кадастровых планов. Для ведения земельно-кадастровых работ в стране действует Генеральная дирекция налоговых служб, налоговых и земельных операций (Direction General des Import Services des Operations Fiscales et Fonciers), расположенная в Париже, а в каждом департаменте имеются отдельные дирекции налоговых служб. Их подразделениями являются налоговые центры, кадастровые инспекции, земельные отделы, службы налогообложения, существуют также региональные земельно-кадастровые информационные центры. Налоговые и кадастровые подразделения Франции взаимодействуют с Министерством финансов и Министерством юстиции, ведущим реестры дел. Функции кадастра во Франции заключаются в определении местоположения и идентификации земельных участков; описании их границ, типа выращиваемых культур, характеристики строений; расчете базы для налогообложения земельных участков и строений; обновлении кадастрового плана и сопутствующей текстовой информации. Кадастр содержит данные, получаемые из: – выписок из составленных нотариусами актов, – сопровождаемых при необходимости документами о межевании, – данные об Ипотечном займе (Conservations des Hypotheques); – деклараций, представляемых собственниками и касающихся изменений, – налоговых материалов, получаемых при ежегодной инспекции. Кадастровая документация коммуны включает: –кадастровый план, –опись секции (легенды плана), –кадастровую матрицу, –дополнительную информацию, для нужд кадастровой службы. На кадастровом плане показывается изображение физического состояния земельной собственности (границы, координаты, деление), позволяющее определить ее площадь. Кроме того, кадастровый план дает представление о качестве земельной собственности. Для этого на нем показываются ареалы, выделенные на основе оценки возможности выращивания различных сельскохозяйственных культур, а также данные об отчуждении земельных построек. План является основным кадастровым документом, он используется для установления (локализации) местоположения земельного участка и идентификации строений. План составляется для каждой коммуны и полностью охватывает ее территорию. Секция кадастрового плана представляет собой территорию, ограниченную стабильными границами (дороги, тропы, каналы и др.). Обновление кадастровых планов в связи с изменением границ объектов недвижимости осуществляется непрерывно по мере поступления межевых документов. В связи с другими изменениями, связанными с размещением посевов сельскохозяйственных культур, застройкой, обновление планов проводится раз в год. Парцелла является базовой кадастровой единицей. Она представляет собой участок земли, принадлежащий одному собственнику. Каждая парцелла идентифицируется по уникальному номеру внутри кадастровой секции. Сводным документом для учета и оценки имущества, а также для определения земельного налога застроенных и незастроенных земельных участков служит кадастровая матрица. Опись секции представляет собой легенду плана. Для каждой парцеллы она содержит: –нумерацию (букву секции и номер плана); –ее адрес; –кадастровое содержание; –номер коммуны и землевладения; –указание произошедших изменений. Компьютерное управление кадастровыми планами осуществляется на единой платформе с помощью программы «PCI Vecteur» или «PCI Image». В соответствии с программой соглашений между налоговыми управлениями и местными органами власти продолжается сканирование кадастровых планов. Файлы со сканированными планами заменяют бумажные копии и служат базой для векторизации. Информация в электронном виде может передаваться отдельными файлами. Файл названий местностей и дорог дает возможность кодировки этих объектов в каждой коммуне. Он используется дирекцией налоговой инспекции для кодирования адресов и может быть предъявлен каждому желающему. Подробный файл собственников на уровне коммуны содержит идентификатор и адрес физических и юридических лиц, владеющих недвижимостью. Файл построек указывает тип (дом, квартира) и назначение (жилищный фонд, промышленное строение, каждого строения и его кадастровую арендную стоимость). Файл парцелл позволяет узнать тип культур, выращиваемых на каждом земельном участке или на его части, их площадь и кадастровую арендную стоимость. Эти файлы ежегодно обновляются. Их можно получить для пользования за определенную плату. Файл названий местностей и дорог предоставляется любому желающему, остальные файлы предназначены только для органов местной администрации (коммун, департаментов, регионов) и учреждений, находящихся в государственном подчинении. История развития кадастра в России с IX до XVIII века. Первые описания земель в России появились в IX в. Они касались главным образом монастырских и церковных земель и служили основанием для наделения духовенства имуществом, в частности землей. Трудно сказать, на какой стадии развития человеческих сообществ впервые возникла потребность зафиксировать границы земельных владений. Признаки понятия принадлежности территории можно заметить даже у животных. Поэтому история развития земельного кадастра и в Западной Европе, и в России определяется прежде всего уровнем экономического развития и характером отношений собственности. А начинается эта история с образованием государства и развитием налогообложения. Как собирать дань с подданных и покоренных народов, если не знать, сколько у них земель и что она может дать? А самые древние из дошедших до нас сведений о взимании сборов и податей русскими князьями относятся ко времени Олега (X в.) и Ольги, которая после убийства древлянами ее мужа Игоря обложила их тяжкой данью и установила размеры повинностей с каждого плуга как единицы земельной меры и обложения. Существовавший в XI в. качественный учет земель имел упрощенный характер. Так, “Русская правда” сохранила сведения о подразделении земель только по видам угодий (дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья (без указания почвенных различий)). Первые переписи земель с характеристикой их качества и количества относятся к XII в. Очень подробное описание многочисленных и разнообразных доходов с земли сделано в уставных грамотах новгородского князя Святослава и смоленского князя Ростислава. Старейшими дошедшими до нас документами являются описания земель периода татарского ига. Первая татарская перепись киевских земель проведена в XIII веке. Наряду с татарскими переписями в период монгольских завоеваний описания земель вели русские князья. Чтобы определить размеры дохода и взимания татарской дани, во владениях каждого князя составлялись специальные писцовые книги. Писцовые межевания можно считать первой земельной реформой, связанной со становлением Российского государства, начавшего свое развитие с Московского княжества. Княжество еще не государство, оно сохраняет традиции родового быта, при котором правит старший в роду (великий князь), опираясь на свою военную дружину. Московское княжество расширяется, занимая обширные пустынные пространства и заселяя их. Господствующей формой землевладения становится вотчина (происходит от слова <отчина>, т.е. отцовская собственность), которую можно было передавать по наследству, менять, продавать. Вотчинами владеют князья, бояре, члены дружин, монастыри, высшее духовенство. Наиболее яркое и полное описание земельных владений в России к периоду ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства. В описаниях приводились сведения о количестве земель во владениях, давалась оценка этих земель путем приведения их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложения считалась соха. В связи с этим система переписи земель получила название сошного письма. Кроме налоговых целей, описание земель по сошному письму имело большое значение для определения количества ратников, лошадей и продовольствия, необходимых для обороны. Раздача земель за службу и необходимость приведения вотчинных и поместных земель в соответствие с отправляемой службой стали одной из основных причин частых переписей земель в XV - XVI вв. При царе Иване IV (Грозном) были описаны почти все земли России, а некоторые из них - даже по нескольку раз. Для описания земель в XVI в. было создано специальное учреждение - Поместный приказ, которое стало общегосударственным руководящим центром, объединяющим все межевые, кадастровые и крепостные работы. Описания земель проводились лицами, называвшимися писцами, дозорщиками и мерщиками. Писцовый наказ 1622 г. возлагал на писцов измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. Количество земли исчислялось приблизительно. Сведения о земле отражали в писцовых книгах. Их составляли в двух экземплярах : один посылался в Москву в Поместный приказ, а второй предназначался для воевод, наместников и дьяков. Писцовые книги имели юридический и правовой характер. При их заполнении проверяли права землевладельца на описываемые земли. Купля-продажа земли, обмен земельными владениями, передача земель по наследству подтверждались документами и отражались в писцовых книгах. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации. Составление писцовых книг велось по населенным пунктам : город, уезд, стан, волость. В писцовых книгах освещались и финансовые вопросы : оценка имущества, размеры обложения налогом. Запись этих книг содержит показатели своеобразной русской статистики населения, землевладения, культуры, финансов и т.д. В книгах, наряду с учетом и регистрацией земель, дается их классификация по качеству с выделением четырех групп - добрые, худые и очень худые, средние. Для классификации земель использовались данные об урожайности, видах угодий и физических свойствах почв. Оценочной формой были различные окладные единицы - соха, обта, выть, лук, сошка. Постепенно они заменяются большой московской сохой - единицей податного счета, соответствующей определенному размеру чистого дохода. Положить хозяйство в сохи - значило определить его доход. Сравнивая данные писцовых книг с земельнооценочными сведениями конца XIX в., можно отметить, что оценка земель по степени добротности, производительности и составу почв, приведенная в писцовых описаниях, очень близка к нормальным урожаям ржи и определению состава почв, которые осуществлены в более поздний период и на более высоком уровне использования. Кроме писцовых книг, в которые заносились все земли, составлялись окладные, приправочные полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. В окладных книгах отражались только земли, приносящие доход, с указанием размера. В приправочных книгах служилые земли с указанием, кому какие принадлежат и по каким документам. Полевые книги составляли при межевании, на их основе появились межевые книги, в которых отражались границы землевладений. В строенных книгах регистрировалось количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местонахождения. Отказные книги содержали описание раздач, засечные - описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации. Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян. Таким образом, собираемая информация могла быть использована для управления территориями и проведения земельной и налоговой политики Российского государства. Следующий этап развития кадастра был обусловлен политикой Петра I, он уничтожил поместную систему, сравнял прежние поместья с вотчинами и ввел подушную подать. В результате качественный учет земель и их оценка утратили свое значение. Вместе с тем значительно повысилась точность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Однако замыслы Петра I о производстве сплошного межевания выполнить не удалось, и первое генеральное межевание было начато в 1754 г.. Оно было основано на писцовом наказе 1684 г. (приложение 1) и помимо учета земель имела целью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель. Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания. По свидетельствам очевидцев, нередко возникали бурные споры на межах, драки и даже убийства. Это вызывало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход. Генеральное межевание земель России в XVIII веке. Генеральное межевание может считаться логическим завершением писцовых межеваний. В XVIII веке в России начинает применяться так называемый геометрический метод межевания, при котором довольно точно определялись как общая площадь владений, так и площадь всех угодий. Начато генеральное межевание с обнародования Манифеста о генеральном размежевании земель всей Империи от 19 сентября 1765 г. К Манифесту прилагались Генеральные правила, данные межевой комиссии для сочинения по оным межевой инструкции и Инструкция землемерам, к генеральному всей Империи земель размежеванию (приложение 2). Главная задача межевания 1765 г. состояла в регистрации казенных и других земельных владений. На каждое обмежевание и уезд составлялись межевые книги и планы с указанием землевладельцев, местоположения и общего количества земель, их распределения по угодьям и составлением перечня угодий по провинциям и губерниям. К планам прилагались алфавитные реестры с характеристикой землевладений и отражением проведенных измерений. Кроме того, при межевании составлялись экономические описания, содержащие сведения о качестве пахотных земель. Наряду с межевыми учреждениями, сбор сведений о земле производили еще и Корпус военных топографов, Горный Гидрографический, Путей сообщения и Межевая канцелярия. Генеральное межевание проводилось во второй половине XVIII и первой половине XIX веков. Им было охвачено 35 губерний России, в которых насчитывалось 188264 владений площадью всех земель 300,8 млн. га. Государственным Советом 8 января 1836 г. было принято постановление “О предуготовительных мерах к специальному размежеванию земель”. Необходимо отметить, что специально созданная комиссия в 34 губерниях обнаружила 78780 общих и чересполосных владений с общей площадью б5,3 млн. га. Для подготовки высококвалифицированных кадров в 1779 году в Москве была основана землемерная школа при межевой Канцелярии, с 1819 года она становится Константиновским землемерным училищем, а с 1835 года - Межевым институтом, на основе которого позднее были образованы Московский институт геодезии, аэрофотосъемки и картографии и Московский институт инженеров землеустройства, преобразованные в настоящее время в государственные университеты. Копия аттестата, выдаваемого выпускникам Костантиновского Межевого института, представлена в приложении 6. Перевод оброка государственных крестьян с душ на земли вызвал необходимость собирать более полные данные о принадлежности, количестве, качестве и оценке земель. Поэтому в 1837 году министерство государственных имуществ приступило к разработке нового земельного кадастра. Были проведены большие работы по съемке и определению размеров усадебных земель, пашни, сенокосов, пастбищ. Каждое из этих угодий делилось на несколько разрядов. На основе собранных данных об урожайности за 12 лет определяли условный валовой доход пашни и сенокосов. Из дохода исключали стоимость семян, расходы на удобрения, обработку почвы, перевозку продукции и определяли условный чистый доход. По данным о средних рыночных ценах на сельскохозяйственные продукты вычисляли условный чистый доход в денежном выражении. Земельная реформа 1861 г. (отмена крепостного права). Дальнейшее развитие и совершенствование системы учета и оценки земельных ресурсов стимулировались такими этапными реформами, как отмена крепостного права в 1861 г., предусматривавшая выкуп земли крестьянами у помещиков, отмену взимания выкупных платежей в 1905 г. и Указ 1906 г., дающий крестьянам право выделения или выхода из общин. Проведение реформы было вызвано многими обстоятельствами. С одной стороны, крепостнические отношения стали тормозом развития производительных сил не только сельского хозяйства, но и промышленности. Это понимала передовая русская общественность, включая высшие сферы управления. С другой стороны, поражение в Крымской войне вызвало нарастание крестьянского движения. В своей речи “Московскому дворянству” 30 марта 1856 г. Александр II сказал: “Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собой начнет отменяться снизу”. 19 февраля 1861 года был подписан Манифест об отмене крепостного права и Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (приложение 3). Согласно “Положениям” крепостное право отменялось навсегда, а крестьянам предоставлялись права свободных сельских обывателей, как личные, так и по имуществу. Помещики сохраняли собственность на все принадлежавшие им земли, но обязаны были предоставить в пользование крестьянам “усадебную оседлость” и полевой надел “для обеспечения их быта и для выполнения их обязанностей перед правительством и помещиком”. За пользование надельной землей крестьяне должны были отбывать барщину или платить оброки, и не имели права отказа от нее в течение 9 лет. Наделение крестьян землею и повинности определялись по добровольному соглашению между помещиками и крестьянами. Для выкупа земель крестьянам предоставлялось пособие в виде ссуды. Земля выкупалась или общиной, или отдельным крестьянином, в надел включались только удобные земли. Земля, отведенная общине, предоставлялась под названием “мирской земли”, с переходом в другое сословие или другую общину крестьянин терял право на “мирскую землю”, из которой он вышел. Сельская община состояла из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Она могла состоять из одного селения, либо части его, либо из нескольких мелких поселений. Община возникла раньше реформы. Общинное земледелие с переделами полей было явлением повсеместным уже в первой половине XVIII века. Участки земли, приобретенные не всем обществом, а отдельными домохозяевами, составляли личную собственность каждого и переходили по наследству. Отмена крепостного права положила начало коренным изменениям в положении крестьянства. Началось развитие капитализма, в процессе которого крестьянство из сословия феодального общества превращалось в сословие капиталистического общества. Менялась его экономическая природа: втягиваясь в обстановку товарного хозяйства и рыночных отношений, крестьянское хозяйство постепенно утрачивало натуральный характер и становилось товарным. Таким образом, в период наиболее динамичного развития хозяйственных отношений в России межевание имело следующие основные цели : 1. Юридическую - определение и укрепление формальными юридическими законами границ земельных владений с составлением соответствующих юридических документов. 2. Сельскохозяйственную - устранение неудобных условий землепользования (чересполосица, сильная извилистость границ и т.п.). 3. Финансовую - определение доходности владений для исчисления налога на основе подробной съемки и оценки угодий. Земельная собственность могла быть : - единоличной (крестьянина, помещика, учреждения); - общей для нескольких лиц с указанием доли каждого; - общинной; - в виде права в чужой вещи, например, право крестьян на помещичьей земле пасти скот, ловить рыбу, въезжать в лес и т.п. Землевладение в Европейской России в результате реформы к началу ХХ века сложилось следующим образом: Виды землевладения (млн. дес.): - частные владения 101,7; - надельные земли 138,8; - земли казны и пр. 154,7. Всего 395,2. По сословиям владельцев земли, находящиеся в личной собственности, распределялись: Сословия землевладельцев (млн. дес.): - дворяне 53,2; - духовные лица 0,3; - купцы 12,9; - мещане 3,8; - крестьяне 13,2; - прочие сословия 2,2; - иностранные подданные 0,3. Всего в личной собственности: 85,9. Реформа сохранила в руках крестьян значительную часть земельной площади, находящейся в их распоряжении до воли. Но досталась им земля далеко не даром. Не одному поколению пришлось нести за нее тяжелые платежи по цене, заведомо завышенной против действительной стоимости. Платежи эти сопровождались особой выкупной операцией в форме земельного кредита. Притом ссудное обеспечение не требовало волеизъявления тех, кому оно предназначалось, и ссуды назначались подневольно, причем - на выкуп земли, которую крестьянин уже давно считал своей, а следовательно, признавал несправедливым платить за нее. С другой стороны, порядок кредитования не налагал определенных обязательств на государство, которое считало себя вправе менять условия пользования землей, на оплату которой выдавалась ссуда, не обязывало плательщиков очередностью, существенно меняя к своей выгоде ставки оплаты процентных бумаг, выпущенных специально для обеспечения ссуд, не приводило в соответствие ставки кредитных платежей и платежей земельного заемщика. До выхода на выкуп крестьяне должны были выплачивать ежегодно в виде оброка или же отработки сумму, существенно превышаюшую годичный выкупной платеж, в некоторых случаях при выходе на выкуп - еще и единовременную к нему доплату, размер которой зависел от соглашения с помещиком. Столыпинская реформа. Реформа вошла в историю под именем ее автора и организатора - П.А. Столыпина, крупного политического и государственного деятеля России, в течение пяти лет (1906 - 1911 гг.) занимавшего пост председателя Совета Министров. Начало реформы относят к выходу Указа императора Николая II - 6 ноября 1906 г. Главное содержание реформы составило разрушение общины и насаждение частной крестьянской земельной собственности. Разрешением продажи и купли наделов облегчался отлив бедноты из деревни и происходила концентрация земли в руках зажиточных крестьян. Это можно видеть из следующих данных: с 1908 по 1915 год число хозяев, продавших надельные земли, составило 1201269, ими продано земли 3953532 дес. на сумму 444,7 млн. руб.; покупателей же оказалось значительно меньше - 815309. Взимание с крестьян выкупных платежей за надельные земли было отменено с января 1907 г. Накануне реформы формы землевладения и землепользования в России отличались большим разнообразием, которое было связано с различием как природных условий, так и исторических судеб населения. Землепользование практически сохраняло сословно - феодальный характер, когда наряду с формирующейся буржуазной частной собственностью существовали и другие виды собственности на землю. Крупнейшим собственником являлось государство (казна). В 1905 году ему принадлежало почти 35 % общего землевладния в европейской России (или 138 млн. десятин). Удельные земли (императорской фамилии) занимали около 2 % (8 млн. десятин). В личном владении царя (кабинетские земли) - больше 6 млн. Все эти земли были исключены из товарного оборота и купле - продаже не подлежали. Второе по размеру место - 35 %, или 139 млн. десятин занимали надельные земли крестьян и казачьих войск, находившиеся в неполной собственности общин или отдельных дворов (т.е. общинное и подворное землевладение). Первое охватывало более 80 % надельной земли. Общинные наделы не покупались, не продавались, но сдавались в аренду. Приусадебные земли были в потомственном пользовании. Наибольшие нормы надела - 12,5 десятины - имели бывшие государственные крестьяне, наименьшие - 6,7 десятины бывшие помещичьи. По реформе 1906 - 1910 годов к началу 1916 года общину покинуло в общей сложности примерно 27 % крестьянских семей, увеличив частную (подворную) надельную землю на 14 % (около 16 млн. десятин). Собственность юридических лиц (включая церкви, монастыри, города, посады, учреждения) составляла менее 2 %. Частновладельческое землепользование (дворян, купцов, мещан, почетных граждан, крестьян, различных обществ и компаний) занимало около 29 %. Из них больше 1/2 принадлежало дворянскому сословию. Владения отдельных семей занимали около и более миллиона десятин (Строгановы, Шуваловы, Абалилек - Лазаревы). Земли Сибири, Дальнего Востока, Средней Азии и Закавказья, в основном, принадлежали казне и Кабинету. В Сибири крестьяне владели государственной землей на праве пользования, а фактически присваивали ее практически неограниченно. Основными тенденциями развития в области земельных отношений в России к началу ХХ века были значительное сокращение дворянской земельной собственности, некоторое уменьшение государственной и увеличение площадей крестьянского землевладения. Значительную роль в переходе земель в собственность крестьян играл Крестьянский банк, основанный в 1882 году. До 1905 года кредитная политика Крестьянского банка стимулировала совместные (обществами, товариществами) покупки земли как более обеспеченные возвратом ссуды: в 1904 году единоличные крестьянские покупки земли составили 28, товарищеские - 64 %. С 1906 года политика банка изменилась: за 1906 - 1910 годы доля земель, проданных крестьянским товариществам, упала до 19 %, а земель, проданных в единоличное владение, возросла до 73 %. Закон 1910 года еще более жестко проводил линию на ликвидацию общины и переход к частному крестьянскому землевладению. Он предусматривал обязательность перехода к личной собственности на землю в общинах, где за предшествующие 24 года не было общих земельных переделов. В этих общинах крестьяне автоматически становились новыми собственниками своих наделов. Всего с 1906 по 1915 год 2,8 млн. крестьянских хозяйств заявили о закреплении земли в собственность (30 % их общего числа). Закреплена земля была за 2,0 млн. хозяйств (22 %), которым отошло в собственность 13,9 млн. десятин, или 16 % всей надельной земли. Значительная часть крестьянства сопротивлялась выходу из общины своих товарищей. Из всех подавших в 1906 - 1914 годах заявления о выделе только 27 % получили на это от общины согласие, 67 % решали вопрос через земство. Перераспределение земельной собственности в пользу частного крестьянского землевладения дополнилось механизмом земельной аренды в виде надельной, внутринадельной, внешненадельной аренд и аренды казенных земель. Таким образом, в России в начале ХХ века эволюция земельных отношений проходила в направлении утверждения частной мелкой земельной собственности в форме крестьянских хозяйств (приложение 4). С такой системой земельных отношений входила Россия в революцию 1917 года Учет земель в годы Советской власти. В результате революции 1917 года в России произошла смена социально-экономической формации, что повлекло за собой изменение всех законодательных актов. Одним из первых законодательных актов о земле был Декрет “О социализации земли” 1918 года, причем им была закреплена всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, учреждено равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения. А положения “О социалистическом землеустройстве” и “О мерах перехода к социалистическому землепользованию” 1919 года закрепили две основные формы : государственную и коллективную (приложение 5). Начиная с 1955 года был введен государственный учет наличия и распределения земли по угодиям и землепользователям, а также государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе. В последствии в 1970 году, Совет Министров СССР утвердил положение “О государственном контроле за использованием земель, возложив контроль на Советы народных депутатов и землеустроительные службы системы Министерства сельского хозяйства и продовольствия СССР. За годы советской власти в нашей стране были созданы три основные вида кадастров : сельскохозяйственных территорий, водный и лесной. Все основные учетные и отчетные кадастровые документы создавались в виде государственных актов на право пользования землей, списков землепользователей, земельно-кадастровых книг предприятий и организаций и др., а также в виде планово-картографических документов. Все вышеперечисленные документы создавались в рукописной форме и имеют достаточно низкую точность. Так, координаты точек на границах между коллективными хозяйствами определялись с точностью от 1 до 5 метров, а на населенные пункты не всегда имелись карты и планы даже масштаба М 1 : 5 000. После национализации российские земли до времени внесения в 1990 году поправок в Конституцию РСФСР 1976 года не знали права частной собственности. Они без оплаты передавались физическим и юридическим лицам в вечное, бессрочное пользование. Коллективизация единоличных крестьянских хозяйств в отношении земли явилась для государства лишь сменой землепользователей: множество мелких держателей участков заменило меньшее число крупных коллективных землепользователей. Сама же эта акция была великой трагедией для миллионов крестьян. Земля оставалась всенародным достоянием, собственностью народа, которой от его имени управляли государственные структуры. Конституция, принятая референдумом 1993 года, утвердила частную собственность на землю, уже имеется множество реальных, явных формальных и скрытых частных земельных собственников, лишь отсутствие необходимых законодательных документов сдерживает активность земельного рынка, фактически уже существующего. С началом процесса перестройки было принято большое количество законодательных актов, связанных с вопросами использования земли. В них указано,что формы владения землей могут быть следующими : пользование, аренда и пожизненное наследуемое владение; землевладение и землепользование являются платными. |