противодействие к 1. Историческое развитие представлений о коррупции и борьбы с ней на различных этапах общественного развития
 Скачать 34.29 Kb.
|
|
Типовые оценочные материалы по: теме 1. Исторический и зарубежный опыт противодействия коррупции. Историческое развитие представлений о коррупции и борьбы с ней на различных этапах общественного развития. Коррупция как таковая возникла в доисторические времена, она развивалась по мере расширения и углубления системы управления государством. Научный же анализ и законодательные методы борьбы с ней относятся к римскому праву, впервые сформировавшему понятие коррупции как должностного злоупотребления и выработавшему методы противодействия. Коррупционные явления наблюдались и в средневековой Европе в виде злоупотребления церковными сановниками и светскими чиновниками служебным положением. Современный термин коррупция восходит к лат. corruptio – «совращение, подкуп, порча, упадок, извращенность; расстройство, расшатанность, плохое состояние» [Червинский, Надель-Червинская, 2012, 289]. Этот термин в России впервые ввел в научный оборот А.Я. Эстрин в 1913 году, объединив под ним и административно наказуемые, и уголовно наказуемые проявления [Астанин, 2001, 8]. До этого периода, как и в течение советского этапа российской истории, термин коррупция не употреблялся в российском законодательстве. Несмотря на это, должностные лица в российской истории допускали разнообразные корыстные злоупотребления должностным положением, подпадающие под понимание коррупции в современном отечественном праве. История русского государства, как и любого другого, свидетельствует о древности проявлений коррупции; в древнерусском, а затем русском языке существовал ряд терминов для выражения социально-экономических явлений, впоследствии ставших незаконными и подпадающими под определение коррупционных. В системе государственной службы важнейшим явлением, легшим впоследствии в основу социально-психологической базы коррупции как явления, оставалось кормление, с течением истории приобретшее статус незаконного действия. Кормление означало систему местного управления, при которой предусматривалось содержание государевых служителей (князева посадника) на местах силами населения, без участия какой-либо централизованной системы налогообложения. Более того, вассал должен был отдать сюзерену часть собранных податей – урок; остальная дань составляла корм. В Русской Правде оговорены размеры кормления от общины; в Белозерской уставной грамоте 1488 г. впервые обозначен твердый размер содержания государственных наместников – тиунов и доводчиков. Вместе с тем традиционно кормления от истцов и челобитчиков не ограничивались никакими нормами, что проложило путь к коррумпированности подобных вознаграждений и массовым злоупотреблениям. Только в условиях централизованного государства появилась возможность наделить служащих жалованьем и земельными вознаграждениями. И хотя в XVI в. система кормлений была ликвидирована, система сборов с населения далеко не была прекращена, превратившись в «кормленый окуп». Определенную роль в развитии феномена коррупции сыграла практика подарков и отдарков, характерная для периода ордынского ига, когда князь, покупающий «золотой ярлык», должен был к тому же одарить хана и его родню. Вообще, прямая покупка должностей и дальнейшая добыча выгоды с дани, взимаемой с населения, была характерна для государства на протяжении двух с половиной столетий и не могла не повлиять на восприятие должности у власти как источника обогащения и объекта купли-продажи. Одним из «коррупционных» феноменов, относящихся в основном к судебной сфере, было понятие посул, – термин, который до XVI в. означал плату подсудимого судье; впоследствии посул – «гостинцы, поборы, взятки, под(при) носы» [Даль, 1882, т. 3, 359]. Посул как вполне законная оплата за судебные расходы упомянут в Двинской уставной грамоте 1397-1398 гг., ст. 6: «А самосуда The history of international relations and foreign policy 65 Corruption in Russian history and law четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул собе возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет» [Двинская уставная грамота…, 1985, 185]. В Псковской Судной грамоте того же периода (1397 г.), в ст. 4 встречаем: «…тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику» [Псковская Судная грамота, 1984, 337]; ряд историковправоведов считает, что уже в это время слово посул означало взятку; вместе с тем «никакого наказания за взимание тайного посула не предусматривалось» [Голованова, 2002, 10], кроме морального, Божьего суда. Слово употребляется также в Новгородской Судной грамоте и в Судебнике 1497 г. Судебник Ивана III уже четко запрещал судьям брать подношения: «и посулу в суде не имати…» [Судебник государя Царя…, 1786, 11]. В Соборном уложении 1649 г., гл. X, посул также упоминается, то есть эта практика не прервана [Соборное уложение …, 2011, 81]. Таким образом, посул – это основа коррупции в судебной системе, причем правовой статус посула из узаконенного трансформировался во внезаконный. Другими традиционными терминами, служившими для обозначения подкупа властного лица в России и сопредельных странах (Византия, Турция, Кавказ) были магарыч, мзда. Для обозначения коррупции высокого, элитарного уровня, когда допускалось хищение государственных средств страны, использовался термин казнокрадство. Для обозначения собственно «низового» взяточничества как принятия чиновником платы за совершение каких-либо действий были приняты термины мздоимство и лихоимство. Мздоимство (по определению Даля: «взымание приносов, подкупы, взяточничество» [Даль, 1881, т. 2, 331]) означало взятку за выполнение одного из действий из круга обязанностей чиновника. Лихоимство (лихоимничать – «брать взятки, вымогать подарки, приношения, по исправлении службы, должности своей, пускаться в незаконные поборы, мздоимничать, быть подкупным служителем» [там же, 262]) означало также плату за совершение чиновником проступка или преступления. Такое отличие мздоимства от лихоимства, раскрываемое В.В. Астаниным [Астанин, 2001] вслед за В.В. Есиповым [Есипов, 1906], обнаруживается через сравнительный этимологический анализ обоих терминов. 66 Valerii A. Konovalov "White Spots" of the Russian and World History. 6`2014 Трудно преодолимой для большого разрозненного российского государства была проблема низкого заработка чиновников, что создавало почву для развития коррупции. Поэтому даже в документации XVIII в. есть разделение на акциденции (фактически кормление, «от дел дозволенные доходы») и преступную взятку. Ключевой особенностью коррупционных явлений на Руси в ранний период является отсутствие негативного отношения к посулам и взяткам, что необходимо рассматривать как корень ментального отношения современных граждан РФ к коррупции не как к противоправному деянию, а как к исторически сложившемуся методу достижения преследуемых целей материального и нематериального характера. Система кормлений и посулов, поначалу способствовавшая поступательному развитию административной системы государства, впоследствии дала основания для развития широкой сети взяточничества и различных видов злоупотребления служебным положением (лихоимства и мздоимства). Таким образом, «к XVI столетию в российской истории взяточничество уже становится укоренившимся явлением, предающимся от поколения к поколению в среде правящего класса и привилегированного служилого сословия» [Цечоев, 2010, 30], то есть приобрело все характеристики обычая. Эта проблема не только признавалась как часть социальной жизни страны; многочисленные законодательные акты и создание комиссий свидетельствуют о намерении правителей расправиться с коррупцией, если не уничтожив ее, то уменьшив ее масштабы Историческое развитие представлений о коррупции в средневековом праве. Наказания за взяточничество в Судебниках 1497г. и 1550 г. и в Соборном Уложении 1649 г. Законодательная политика по противодействию коррупции в Российской империи XVIII -Х1Хвв. Первым документом, где за взятки предусматривается более серьезное наказание, чем «казнь торговая» (битье плетью), стал Судебник 1550 г. Этот документ и Судная грамота 1561 г. предусматривали уголовную ответственность за проявления коррупции: временное и бессрочное тюремное заключение, а также смертную казнь [Сулейманов, 2012, 91]. Важным, но единичным явлением в истории борьбы с коррупций в России был бунт 1648 г. в Москве, The history of international relations and foreign policy 67 Corruption in Russian history and law когда народу были выданы наиболее злостные взяточники – Судья Земского приказа Л. Плещеев и глава Пушкарского приказа П. Траханиотов. В Уложении 1649 года дана классификация преступлений, где свое место занимают преступления при отправлении суда, поборы низовых чиновников. Характеристика преступной деятельности должностных лиц судебных органов, приказного и воеводского правления во многом опирается на понятие посула. Наказанием за неправый суд была оплата судьями судебных пошлин, пересуда и «правого десятка», а также снятие с должностей, вплоть до «торговой казни». За пропажу дела из суда дьяк и подьячий не только наказывались кнутом, но и устранялись от должности [Маньков, 1980, 273]. Эпоха Петра I, когда был сформирован централизованный аппарат чиновничества, определены новые принципы функционирования системы государственных органов, стала и первым в истории России периодом последовательной административной и законодательной борьбы с коррупцией. В одном из указов Петра I так определяется комплекс деяний, составляющий феномен коррупции: «Всякия взятки и кражу казны, и прочее что ко вреду Государственному интересу быть может, какого б оное имени ни было» [Полное собрание законов…, 1830, т. V, 89]. На антикоррупционную политику работало и провозглашение требований законности действий чиновников, и упрочение иерархии, и подконтрольность и подотчетность чиновников за собственный круг должностных обязанностей. В документах Петра I четко оговаривается, что чиновники не должны брать с народа плату, но должны довольствоваться жалованием: «запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, дабы не дерзали никаких посулов казенных и с народа сбираемых денег брать, торгом, подрядом и прочими вымыслы, какого б звания оные и манеры ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья» [Полное собрание законов…, 1830, т. V, 135-136]. Этот разумный и передовой принцип, однако, не только не соблюдался самими чиновниками, но и уже в 1720-х годах в государственной политике уступил место акциденциям, то есть непосредственной плате чиновнику от челобитчиков. В Воинских артикулах 1715 г. упомянуты многие статьи должностных преступлений. Среди них сурово наказуемые корыстное злоупотребление 68 Valerii A. Konovalov "White Spots" of the Russian and World History. 6`2014 должностным положением (арт. 194): «Кто его величества или государственныя деньги в руках имея, из оных несколько утаит, украдет, и к своей пользе употребит, и в расходе меньше записано и сочтено будет, нежели что он получил, оный живота лишится и имеет быть повешен. Тую же казнь чинить и тем, кои ведая про то, а не известят» [Российское законодательство…, 1986, т. 4, 362-363] и взяточничество (арт. 184): «Ежели кто подарков, прибыли или ползы себе ради чрез караул кого пропустит, где не надлежит пропускать, оного надлежит повесить» [там же, 362]. Борьба с коррупцией при Петре I впервые в России приняла системный характер. В указе Петра I от 24 декабря 1714 г. так говорится о наказании взяточникам: «А кто дерзнет сие учинить, тот весьма жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен будет» [Полное собрание законов…, 1830, т. V, 136]; такая же судьба ожидает пособников и тех, кто «ведали, а не известили». Среди средств борьбы с коррупцией не последнее место занимал извет, т.е. донос. В эпоху реформ Петра во все центральные и местные учреждения власти были внедрены работники фискальной службы во главе с оберфискалом; главной задачей вновь сформированной структуры был контроль над взяточничеством и казнокрадством. Обер-фискала надлежало выбрать «умного и доброго (из какого чина ни есть)», задачей его и его подчиненных было «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сбор казны и прочего» [Полное собрание законов…, 1830, т. IV, 644]. При этом после уличения коррупционных действий фискал должен был получить часть штрафа с взяточника. Доносительство, однако, не столько мешало казнокрадству и взяточничеству, сколько давало поводы для шантажа и вело к дальнейшему разложению системы чиновничьей работы. Уже вскоре после учреждения фискальной службы, в 1723 г., обер-фискал А. Нестеров был казнен за взятки [Клоков, 2006, 41] Законотворческая деятельность Петра I и Екатерины II Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845г. Представляются плодотворными результаты анализа коррупционной проблематики и антикоррупционных мероприятий, присущих этапу развития The history of international relations and foreign policy 69 Corruption in Russian history and law российской государственности в период Российской Империи. Факт упрочения и систематизации коррупционных схем как своеобразной альтернативной официальной форме решения вопросов, связанных с реализацией властно предписывающих полномочий в государственном аппарате, большинством исследователей связывается с деятельностью князя А. Меньшикова. Благая идея по созданию единой сетки жалованья для чиновников в этот период так и не была применена, вновь актуализируется идея кормления в виде акциденций: так, в 1726 году князь А.Д. Меньшиков предложил вновь не давать жалованья приказным служителям: «А в городах канцелярским служителям, по мнению моему, жалованья давать не надлежит, и позволять брать акциденции от дел против прежнего, чем без нужды довольствоваться могут, а дела могу справнее решаться, так как всякой за акциденцию будет неленостно трудиться» [цит. по: Клоков, 2006, 179]. По указу от 20 марта 1726 года прежде получавшие жалованье вновь назначенные приказные чиновники получали прежнее жалованье, а не получавшие такового вынуждены были довольствоваться акциденциями. Таким образом, финансовые трудности страны фактически заставили ее низшее чиновничество откатиться на этап кормления служащих приношениями и взятками истцов и челобитчиков, что продолжалось на законном основании вплоть до 1764 г. Понятие взятка, только что начавшее терять законный статус, опять стало правовой нормой, и только «излишние взятки» оказывались осуждаемы. И, конечно, никто не мог проследить за тем, чтобы чиновник, получавший жалованье, не брал взяток. Приход Анны Иоанновны ознаменовал попытки переменить дела в бюрократической системе; так, была создана комиссия для составления новых кадровых списков коллегий и канцелярий. В именном указе Анны Иоанновны от 22 октября 1737 года говорилось о недопустимом положении в области чиновничьей семейственности и кумовства: «известно учинилось , что в Сенате, в Синоде и в Коллегиях и в Канцеляриях и в Конторах, Секретарей и Канцелярских служителей достойных, кто смысл и рассуждение имеют, и по званиям чинов своих врученные им дела исправлять могу весьма мало, а прочие хотя ничего не разумеют, и к управлению дел неключимы, однако ж, будучи под опекою своих благодетелей, за свои к ним партикулярныя услуги, а иные 70 Valerii A. Konovalov "White Spots" of the Russian and World History. 6`2014 сродников и свойственников обще с достойными в штате числятся и равное с ними жалованье получают, а дел ничего не делают, для того, что недостаток ума их до того не допущает…» [Полное собрание законов…, 1830, т. X, 321]. В качестве меры борьбы с нерадивым и бестолковым чиновничеством предлагалось составить списки чиновников с характеристиками их жалованья и заслуг, на основании которых предполагалось сократить чиновничий аппарат; также устанавливалась система утверждения чиновников в должности. Раскрытие кадровых злоупотреблений при Анне Иоанновне привело к изданию серии указов по порядку назначения чиновников; однако положение с жалованьем было столь же сложным и во многом зависело от доходов государства. Так, резолюция Кабинет-министра на доклад Сената о выдаче гражданским чинам жалованья в 1737 году гласила: «выплата денег разрешалась только в случае удачной продажи в Петербурге мехов, поступивших в виде дани из Сибири в казну» [Клоков, 2006, 180]; подобные проблемы завершились только с введением бумажных ассигнаций Екатериной II. В 1738-1739 годах Сенат получал поручения составить табель жалования всех гражданских чинов, что говорило о несформированности данной системы; однако при этом наиболее высокие чины могли даже перебрать жалование вперед: так, в 1740 году был выпущен указ о не взыскании с высших чинов перебранного ими жалования. В целом в середине XVIII в. факторами развития коррупции были: – фактическое отсутствие жалованья у части низших чинов; – низкая и нерегулярная оплата труда провинциальных служащих; – разница в оплате труда чиновников Петербурга и других российских городов; – непрямая зависимость между высотой чина и размерами жалованья; так, «по достижении асессорского чина VIII-го ранга и должностей более высоких рангов часто происходило уменьшение денежного оклада, так как правительство в соответствии с практикой XVII в. считало, что высшие должности в государственном аппарате должны замещаться крупными помещиками, которые при недостатке средств в казне могут безбедно жить на доходы от своих вотчин» [там же, 181]. The history of international relations and foreign policy 71 Corruption in Russian history and law Прискорбное положение с взяточничеством фиксировалось в указе Елизаветы Петровны от 16 августа 1760 года: «Многие вредные обстоятельства у всех перед глазами, продолжение судов, во многих местах разорение, чрез меру богатящиеся Судьи, бесконечные следствия, похищение Нашего интереса, от тех, кои сохранять определены, воровство в продаже соли, при наборе рекрутов, и при всяком на народ налоге в необходимых Государству нуждах, все оное неоспоримые доказательства, открывающие средства к пресечению общего вреда» [Полное собрание законов…, 1830, т. XV, 498]. Только при Екатерине II было введено твердое жалованье для чиновников всех уровней. Екатерина II издала манифест о судах [Полное собрание законов…, 1830, т. XVI, 457-462], справедливо назвав такие причины судебного лихоимства, как низках зарплата судей и непрофессиональный отбор претендентов на эту должность. Императрица предлагала решать проблему следующим образом: «Все судебные места наполнить достойными в знании и честными людьми; а чтоб прямо таковых иметь, но необходимо нужно дать им к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье» [там же, 458]. К манифесту прилагался реестр должностей и жалованья, которое было существенно повышено, который должен был решить проблему коррупции не только в суде, но и в других областях государственной службы; для этого были повышены налоги. Только в этот период акциденции были отменены, ознаменовав окончание законного статуса взяточничества (приношений, подарков от населения) в системе государственной службы. При этом очевидно, что коррупция не могла быть истреблена в одночасье. В 1766 году особым указом было вынесено наказание 39 чиновникам Белгородской губернии, «оказавшихся в преступлениях»: во взятках от «неуказного винного курения» в размерах 1.315 рублей за три года был признан виновным губернатор князь Григорий Шаховской; он был сослан в деревню на четыре года, с вечным запретом на въезд в Белгородскую губернию, оштрафован на сумму, вдвое превышающую полученную, в пользу сиротского дома [Полное собрание законов…, 1830, т. XVII, 1938 и сл.]. Другие чиновники были наказаны различным образом: штрафами, лишением на время чинов. При этом мнение Сената о наказании было более строгим, императрица же своим решением его смягчала. 72 Valerii A. Konovalov "White Spots" of the Russian and World History. 6`2014 В царствование Екатерины II регистратор Новгородской губернской канцелярии Я. Ренбер сослан в Сибирь на работы [Полное собрание законов…, 1830, т. XV, 23]. Однако в истории XVIII в. казнокрадов и вешали, и четвертовали. Коррупция оставалась тем не менее отличительной и неизбывной чертой не только социальной, но и судебной, и административной системы русского государства. В 1832 году по воле Николая I был издан указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества», который в очередной раз призывал чиновничество ограничиваться государственным жалованьем. Правительственная комиссия в начале XIX века охарактеризовала процессы лиходательства и лихоимства как нераздельного явления подкупа и продажности [Мнения гг. сенаторов…, 1827, 54-55]; «это было первой наиболее полно сформулированной отечественной научно-теоретической предпосылкой развития определения коррупционных проявлений» [Астанин, 2001, 17]. В Своде законов Российской империи 1832 г. и Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. была представлена глава «О мздоимстве и лихоимстве»: в случае принятия мзды, то есть подарка, без нарушения служебных обязанностей, государственный служащий подвергался штрафу или снятию с должности; лихоимство, то есть взяточничество, связанное с нарушением собственных обязанностей и законов страны, наказывалось в уголовном порядке [Мельников, Нечипоренко, 2000, 125]. Таким образом, уже на данном этапе очевиден двоякий подход к проявлениям коррупции: административный и криминологический. Вместе с тем в это время в законодательстве еще не сформулировано понятие должностного лица: оно «называлось либо должностное лицо, либо виновный, чиновник, лицо, состоящее на службе государственной или общественной, и др.» [Сулейманов, 2012, 93]. В это период объектом преступления должностного лица считался служебный долг, который данное лицо нарушало; впоследствии, со второй половины XIX в., в качестве объекта должностного преступления стали рассматриваться те правовые блага, которые поступали в распоряжение чиновника и которыми он мог распорядиться преступно. История русского права показывает постоянные колебания в определении меры ответственности для различных видов коррупционных деяний. Так, The history of international relations and foreign policy 73 Corruption in Russian history and law Уложение 1845 г. (ст. 411-413) указывало на ответственность как для взяткополучателей, так и для взяткодателей; однако уже в 1866 г. новая редакция Уложения не содержит постановлений о «лиходателях». Вместе с тем Уложение детализировало многие аспекты коррупционной деятельности: были выделены не только традиционные мздоимство и лихоимство, но и неисполнение и необъявление высочайших указов и указов Сената, превышение полномочий и бездействие, хищение и растрата, неправосудие и подлог. Утверждение в России капиталистического социально-экономического уклада стало причиной возникновения одной из детерминант коррупции в системе государственной службы. Интенсивный этап капитализации России (последняя четверть XIX в. – начало XX в.) связан с изменением целого ряда положений Устава о государственной гражданской службе от 1894 года и закреплением права государственных служащих приобретать в собственность пакеты акций, получать вознаграждение за выполнение предоставленных им полномочий при принятии важных решений [Сатаров, 2004, 78-79]. Особенно значимым этапом распространения и качественных перемен в явлении коррупции стал ΧΧ в. Это связано с ростом государственного регулирования большинства сфер общественной жизни, а соответственно, и ростом государственного аппарата. К началу XX века Россия представляла собой страну с развитой коррупционной сетью. Исследователь начала XX века П. Берлин объяснял разрастание коррупции как способ, во-первых, выравнивания низкой зарплаты чиновничества, во-вторых, смягчения архаичного и порой жесткого законодательства [Берлин, 1910, 48, 51, 52-54]. Неравномерность оплаты чиновничьего труда, зависящей от лояльности к властям и личных отношений с вышестоящими, также способствовала развитию коррупции как явления системного, как своего рода стихийного способа выравнивания уровня социальных благ, который, конечно, был далек от какой-либо законности. Коррупционный скандал вокруг царского правительства, спровоцированный расследованиями Временного правительства, явил собой один из примеров использования коррупции как повода к неправомочному обвинению царской семьи: «многочисленные обвинения в коррупции членов царского 74 Valerii A. Konovalov "White Spots" of the Russian and World History. 6`2014 правительства, функционировавшего накануне революции 1917 года, в дальнейшем не нашли достаточного документального подтверждения, хотя Временное правительство приложило немало усилий для поиска доказательств» [Быстрова, Сильвестрос, www] Основные положения государственной политики в сфере противодействия коррупции в ХХ в. Особенности представлений о коррупционных правонарушениях в советском праве. Начало советской власти также было ознаменовано принятием ряда законодательных документов, призванных искоренить коррупцию как неотъемлемую черту «прогнившего» режима. Декрет СНК «О взяточничестве» от 8 мая 1918 года предусматривал для лиц, «состоящих на государственной или общественной службе в Российской Социалистической Федеративной Республике», уличенных во взяточничестве, лишение свободы на срок не менее пяти лет, с принудительными работами на тот же срок. Такого же наказания заслуживали «виновные в даче взятки» и «подстрекатели, пособники и все прикосновенные к даче взятки служащим», причем попытка дачи взятки рассматривалась как законченное преступление. Особая статья предусматривала «наиболее тяжелые, неприятные и принудительные работы» и конфискацию имущества для лиц имущего класса, стремящихся сохранить или приобрести привилегии, связанные с правом собственности [Декрет от 8 мая 1918 года…, www]. Таким образом, в новом советском государстве взятка рассматривалась в общей стратегии борьбы с частной собственностью и с рамках классового подхода. Термин «коррупция» не использовался в советском праве; вместо него функционировали понятия взяточничество, злоупотребление служебным положением и некоторые иные. Вместе с отсутствием термина невозможен был и его анализ; исследование коррупции как целостного явления, включающего самые различные и разноуровневые проявления злоупотребления служебным положением, стало возможно только в конце XX века. Феномен коррупции в советской России прошел несколько этапов развития. Оценки коррупции в советском государстве различны: некоторые исследователи склонны считать, что советский период истории привел к формированию «модели коррумпированного и по горизонтали, и по вертикали общества» [Попов, 2009, 8], другие отстаивают идею позитивной динамики в антикоррупционном движении в советскую эпоху. The history of international relations and foreign policy 75 Corruption in Russian history and law А.Л. Карабинов и С.К. Мелькин [Карабинов, Мелькин, 2010, 5-9], вслед за В.В. Панкратовым [Панкратов, 1993, 37], выделяют три этапа исторического бытия коррупции в России советского и постсоветского периода. В общих чертах этой периодизации придерживаются и другие исследователи вопроса [Голубев, Елеськин, 2002]. Первый этап: до 60-х гг. XX в. (период Сталина и Хрущева), характеризуется наличием политических репрессий, ограничивающих проявления коррупции по всей властной вертикали; важнейшей мотивацией чиновничества под угрозой репрессий было стремление удержаться на высокооплачиваемой и приносившей серьезные льготы должности путем добросовестного служения режиму, а не конвертация власти в капитал. Уже в период НЭПа предпринимались меры по ужесточению правовых норм в борьбе со взяточничеством: так, циркуляр Наркомата юстиции в 1922 году предписывал в кратчайшее время оканчивать дознания и следствия по делам о взяточничестве, и отправлять признанных виновными в особо отдаленные место заключения (Урал, Сибирь) [Плехова, 2012, 171-172]. Немалый психологический эффект имело сообщение в печати даты и времени слушания каждого из дел о взяточничестве, а также сообщение имен и обстоятельств дела, что создавало эффект организованной кампании против данного явления. В 1924 году были введены меры по контролю за доходами госслужащих: «анкетный лист», содержащий сведения о доходах самого служащего и его семьи. В этот же период были введены, без большого успеха, ящики «жалоб» и институт осведомителей в государственных учреждениях. Теоретическое осмысление коррупционных явлений оставалось неизменным с начала советского периода: взяточничество рассматривалось как явление, порожденное несправедливым эксплуататорским обществом3 , то есть причины коррупции в советское время, согласно официальному взгляду, были истреблены. Имеющиеся же факты коррупции объяснялись недоработками, прежде всего, в воспитательной работе, в частных сферах социальной жизни. 3 Закрытое письмо ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. 76 Valerii A. Konovalov "White Spots" of the Russian and World History. 6`2014 Вместе с тем попытки предпринимательской деятельности реализовывались только через подкуп сотрудников госаппарата; «коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику» [Левин, Сатаров, Цирик, 1998, www]. У сформировавшейся партийной номенклатуры было немало возможностей и просто к расхищению государственного имущества, как это было, в частности, в послевоенном Ленинграде, где принцип «самоснабжения» позволял получать партийному работнику массу дополнительных льгот и привилегий. Так, «на торфопредприятии, расположенном в Шувалово, в течение января–июня 1946 г. на банкеты, угощения проверяющих, самоснабжение было разбазарено 778,5 кг хлеба, 336,2 кг крупы, 55,9 кг сахара, 29,4 кг мяса, которые были списаны, как выделенные на дополнительное питание рабочим. На эти же цели было израсходовано 135 л водки, предназначенной для поддержки грузчиков торфа во время сильных морозов (100 г. на человека в сутки)» [Говоров, 2011, 67]. Несмотря на то, что коррупционная деятельность в СССР в послевоенный период «приобрела системный характер» [там же, 79], следовали массовые разоблачения коррумпированных номенклатурных группировок на местах («ленинградское», «менгрельское», «московское» дела на рубеже 1940-1950-х). При этом работники правоохранительных органов имели достаточно полное представление об объеме коррупционных деяний, но не всегда обладали полномочиями заводить уголовное дело против высоких партийных чинов, для этого были необходимы особого порядка резолюции. Несмотря на наличие новых коррупционных схем, раннесоветский период отличается высоким уровнем контроля правоохранительных органов за коррупционными явлениями. Проблематика и различные аспекты развития феномена коррупции и борьбы с ней были сравнительно мало исследованы в советский период. Одной из первых работ по данной теме была статья Н. Дурманова [Дурманов, 1937], посвященная взяточничеству в дореволюционной России. Не лишенная недостатков классового подхода к истории, эта статья приводила ряд интересных документов и данных. Впоследствии отечественные учёные и исследователи нередко обращались к данной теме. The history of international relations and foreign policy 77 Corruption in Russian history and law Второй этап: вторая пол. 60-х – конец 80-х годов: неприкосновенность высоких партийных сановников предопределила активное использование теневых механизмов для обеспечения развития предпринимательства. Стремительно развивались масштабы взяточничества: в 1980 году было выявлено более 6000 случаев, что составило на 50% больше, чем в 1975 г.4 В этот период стало очевидно преимущество однопартийной системы при развитии коррупции и монополистическом сращении органов власти с хозяйственными структурами; появились первые организованные коррумпированные группы: в частности, группа в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра насчитывала более ста человек. Поскольку пребывание в чиновничьем кресле стало практически пожизненным, расцвело кумовство. Определенная часть лиц у власти стала распоряжаться государственной собственностью как личной. Типичными преступлениями были: продажа дефицитной продукции, в том числе оборудования и материалов, подтасовывание плановых зданий, назначение на должности и сокрытие махинаций [там же]. Дела по взяточничеству нередко сворачивались, особенно если дело касалось высоких сановников. Исторический опыт свидетельствует, что лица, выполняющие государственные функции, постоянно были склонны к коррупционным поступкам: они, в меру попустительства общественности, неправомерно присваивали общественные блага, не принимая участия в их производстве. Этот недостаток стал центральной чертой, которая присущая чиновничеству, неизменным интересом аппарата управления во все времена исторического развития и в любом обществе. В основном в этот период применялись карательные меры борьбы со взяточничеством; вместе с тем в уголовный кодекс были введены новые типы наказаний – отказ в праве занимать некоторые должности и вести определенную деятельность. Под руководством Ю.А. Андропова была проведена система «чисток» коррумпированных элементов в Азербайджанской и Грузинской ССР, развернута (но не доведена до конца) широкомасштабная борьба со взятками в торговле и промышленности. 4 Записка Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС от 21 мая 1981 г. об усилении борьбы со взяточничеством в 1975-1980 гг. 78 Valerii A. Konovalov "White Spots" of the Russian and World History. 6`2014 В Докладе, подготовленном Региональным общественным Фондом ИНДЕМ, аналитики предлагают следующую схему развития коррупции в позднее советское время: – уменьшение централизованного контроля; – распад идеологических скреп; – экономическая стагнация, падение уровня развития экономики; – крах СССР и появление России; – смена централизованной коррупции «федеративным» множеством коррумпированных систем [Левин, Сатаров, Цирик, 1998, www]. Некоторые ученые5 именно в данном периоде отечественной истории видят основы для заложения современной системы теневой экономики: командно-административная система управления привела к бесхозяйственности, ослаблению контроля над экономическими процессами в стране, что привело к дефициту в легкой промышленности и, как закономерное следствие, – к развитому рынку подпольных товаров с его высокими ценами и неуплатой налогов. Третий этап: с начала 1990-х годов по настоящее время, характеризуется беспрецедентным распространением коррупции, слиянием криминального бизнеса с вертикалью власти; массовым переходом государственных ресурсов в частную, личную и акционерную собственность. |