История делопроизводства в дореволюционной России

• Название: История делопроизводства в дореволюционной России
• Дата: 25.03.2022
• Размер: 414.5 Kb.
• Имя файла: 354b396.doc
• Тип: Учебное пособие; #417036
• страница: 12 из 16

4.3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ, ПОРЯДОК ИХ РАССМОТРЕНИЯ

Порядок решения вопросов предопределял организацию движения документов. Для высшего коллегиального органа власти, например Госу­дарственного совета, законом был определен "порядок вступления дел, рассмотрение и окончание их". В Государственную канцелярию посту­пало четыре потока документов: от императора, министров, комиссии составления законов и комиссии прошений. Государственный секретарь и статс -секретари, ведавшие делами каждого из четырех департаментов Совета, готовили дела к докладу в департаменте и общем собрании. Па государственного секретаря возлагалась ответственность за точность све­дений, предлагавшихся Совету, ясность их изложения, составление всех документов.

Некоторые документы из департаментов, по которым возникли раз­ногласия, или в которых отменялись решения Сената, или содержались противоречивые предложения министров, выносились на рассмотрение общего собрания Совета. Кроме того, минуя департаменты, в общее собрание поступали документы по чрезвычайным и важным внутренним мерам.

Результаты обсуждений в департаментах и общем собрании оформ­лялись мнением (решением). Мнение, принятое большинством голосов, вносилось в журнал, к которому прилагалось особенное мнение членов Совета, не согласных с общим решением.

Журналы, а с 1816 г. отчеты-мемории, представлялись государствен­ным секретарем на утверждение императору.

В манифесте "Образование Государственного совела" ничего не гово­рилось об обязанности императора соглашаться с большинством Совета. Формула "вняв мнению Государственного совета", как показала практи­ка, вовсе не означала определенного ограничения власти монарха. Из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр 1 утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях .

Рассмотрение законопроектов, которые вносились в форме представ­лений министрами в высшие законосовещательные органы, проходило несколько стадий. Прежде всего на представление требовалось запросить отзывы о нем всех заинтересованных ведомств. Для внесения проекта за­кона на рассмотрение нужна была санкция верховной власти, которая давалась по особому докладу министра. При обсуждении законопроекта вносились коррективы в первоначальный текст. Утверждался закон им­ператором.

Имелись случаи, когда законопроекты, минуя высшее учреждение, становились законами по непосредственным докладам министров. В этом наиболее ярко проявлялась неограниченная власть монарха.

Характер подготовки документов к рассмотрению и их обсуждение в высших органах государственной власти — Государственном совете, Ко­митете и Совете министров — открывал большие возможности для про­извола чиновников. Так, практика оформления заседаний журналами, в которых прения записывались в обобщенном виде, приводила к неточно­му отражению событий, а иногда и к их фальсификации. Нередко нару­шался порядок рассмотрения и утверждения документов. Работники канцелярий не только вели делопроизводство, но и редактировали вносившиеся на обсуждение законопроекты. Глава канцелярии имел боль­шую власть. Министр внутренних дел П.А. Валуев писал, что члены Го­сударственного совета — "ничто, председатель — кое-что, государствен­ный секретарь — все. От него зависела очередность рассмотрения до­кументов, подготовка журналов, составление меморий, доклад царю.

"Общим учреждением министерств" 1811г. устанавливался единообразный порядок "производства дел" во всех министерствах, их департа­ментах и отделениях. Процесс делопроизводства делился на следующие этапы:

— порядок вступления дел;

— движение их, или собственно так называемое производство;

— отправление дел;

— ревизия;

— отчеты .

Таким образом, четко выделяются основные этапы работы с докумен­тами: организация приема документов, направление на исполнение и ис­полнение, контроль за исполнением и отправка.

"Порядок вступления, дел" регламентировал направление основных документопотоков. Исполнение ("движение или собственно производст­во дел") было определено отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министров, общего присутствия департамента, особенных установлений (канцелярий при директоре департамента).

Документы могли поступать непосредственно министру через канце­лярию или в департаменты. Министр получал указы и повеления вер­ховной власти, документы других министерств. Представления от подчи­ненных органов направлялись министрам лишь по делам особой важно­сти или срочности. Па имя министра подавались отзывы на его предписа­ния и жалобы на действия департаментов, секретные документы. В отде­лениях канцелярии министра исполнялись секретные документы (с над­писью "в собственные руки"), а также те, "кон по важности своей требу­ют особенного ею (министра) распоряжения". Кроме тою, выделилась еще одна важная функция канцелярии министра —правильное распре­деление документов по департаментам, наблюдение; "чтоб бумаги сколь можно менее уклонялись от установленною им пути в департаментах".

В департаменты поступали предписания министра, документы на имя министра, присылаемые из его канцелярии, документы департаментов того же или другого министерства, представления местных учреждений, отзывы на предписания министра, а так же требуемые сведения и ведомо­сти.

Распределяя документы по департаментам, директор канцелярии проставлял дату поступления и докладывал о них министру. На доку­ментах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку "нужное". Предписания министра и документы с надписями "нужное" и "в собственные руки" немедленно передавались директору департамента. Эти пометки обязывали директо­ра на следующий день дать необходимые сведения или исполнить доку­мент. Такие документы регистрировались в "особенном кратком реест­ре" канцелярии. После исполнения документы скреплялись директором департамента и представлялись на подпись министру. Остальные доку­менты распределились директором канцелярии по отделениям или сто­лам для исполнения согласно резолюции министра. Документы дополня­лись необходимыми сведениями и докладывались директору департа­мента начальниками отделений. В законе указывалось. "В прекращении излишней переписки бумаги докладываются в подлиннике без особен­ных выписей" . По документам, требовавшим разъяснения и справок, составлялась за подписью начальника отделения и скрепою столоначаль­ника записка. Справки, сведения, записки, переводы подписывались те­ми, "коими они были составлены".

Документы, относившиеся к переписке департаментов, исполня­лись в отделениях, скреплялись начальником отделения и пред­ставлялись на подпись директору. Начальник отделения мог подпи­сывать документы, содержавшие какие-либо сведения, запросы, справки. Столоначальник скреплял их.

В совещательном органе министерства (совете министра) рас­сматривались документы об изменении управления, дополнении и изменении законов, производстве в чины и определении наград, а также привилегии на изобретения, жалобы на департаменты. В со­вет министра эти документы поступали из канцелярии министра или департамента с записками, где излагалось мнение директора департамента.

Решение совета записывалось в журнал, который представлялся министру директором канцелярии. Согласие министра фиксирова­лось собственной записью его в журнале: "исполнить". Поскольку совет не имел исполнительской власти, то после утверждения его мнений министром исполнение документов передавалось департа­ментам.

В особенных установлениях, их отделениях и столах рассматри­вались сведения о получении или отпуске сумм, казенном имуществе, а также ведомости, счета, "требования сумм и казенных капи­талов".

Следует отметить, что директор департамента и совет министра могли давать министру только представления и мнения (рекомен­дации). Право выносить самостоятельное решение предоставлялось исключительно министру. Это свидетельствовало о развитии бю­рократического централизма в абсолютной монархии.

По срокам исполнения документы делились на три категории: "текущие", "чрезвычайные" и "не терпящие времени".

Документы "текущие" исполнялись по заранее установленным срокам и правилам. К ним относились срочные ведомости, донесе­ния, представления по личному составу. Решения по этим докумен­там принимались в департаментах, исполнялись они в отделениях. Из документов "текущих" сроков министру представлялась пере­писка с лицами, равными по положению, и документы, им выбран­ные, чаще всего о награждениях, увольнении и т.п. Документы "чрезвычайных сроков" нельзя было исполнить на основе действо­вавших узаконений, и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало "особенных, чрезвычайных" мер— издания дополнений к узаконениям, например: "не терпящие времени" — это срочные документы, чаще всего связанные с интересами казны.

В первую очередь исполнялись документы "чрезвычайные" и "не терпящие времени". Однако срок исполнения и этих докумен­тов был значительным. Он колеблется от 2 до 6 недель, но "никак не более шести месяцев со дня вступления дела". И это не удиви­тельно, ибо каждый документ, в том числе и срочный, должен был пройти сложный путь по всем ступеням бюрократической лестницы. Так, документы, решения по которым принимал министр, не могли ми­новать рассмотрения их в департаменте, а оттуда они спускались в отде­ления, столы, а затем вновь поднимались по той же "лестнице", допол­нительной ступенькой которой могло быть общее присутствие департа­мента. О большом количестве бумаг и волоките в прохождении много писали современники, а впоследствии исследователи.

В 1858 г. было опубликовано описание порядка прохождения доку­ментов в земском суде, губернском правлении, департаменте министер­ства и совете министра "Руководство к наглядному изучению админист­ративного порядка течения бумаг в России", которое дает яркое пред­ставление о бюрократическом характере исполнения документов в государственных учреждениях царской России. Так, в одном из местных учреждений (земском суде) документ в процессе исполнении проходил 26 инстанций, в губернском правлении над документом производилось 54 операции в департаменте министерства — 34, в совете министра — 45 операций .