Земское и городское самоуправление. Доклад по МСУ. История местного самоуправления в России xvi второй половины xvii в можно разделить на три условных периода
 Скачать 21.7 Kb.
|
|
История местного самоуправления в России XVI — второй половины XVII в. можно разделить на три условных периода: 1) «кормление» (управление через наместников и волостелей) — до середины XVI в.; 2) земское и губное управление (самоуправление) — вторая половина XVI — начало XVII в.; 3) приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением — начало XVII — вторая половина XVII в. Период «кормления» характеризуется особой системой местного управления. Административно земли Московского княжества были разделены на уезды, которые включали в себя уездные города и сельские сообщества — волости и станы. Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного города и пригородных станов в соответствии с назначением на эту должность. Волостель управлял более мелкой территориальной единицей — волостью, независимо от наместника. Наместники и волостели являлись представителями верховной власти на местах и в осуществлении своих полномочий опирались на специальный административный аппарат. Главной целью их деятельности являлось максимальное извлечение прибыли из управляемой территории. Постепенно система кормлений доказала свою неэффективность. Во многом именно это обстоятельство заставило Ивана IV Грозного устранить кормления. В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли целовальниками и десятские. Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение -- губную избу. В 1555 г. указом Ивана IV вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. Губные и земские избы можно рассматривать как зачаточные формы местного территориального самоуправления, а уставные грамоты регламентировали порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. В начале XVII в. в городах и уездах повсеместно вводится воеводское управление, целью которого было осуществление связи между центром и местами, «управления на государя». И в этом отношении воевода был государственным служащим, который получал специальное жалование, а не кормился за счет сборов. Губные и земские учреждения продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности. Очередной попыткой реформирования публичной власти в государстве стали реформы Петра I. Началом реформирования системы местного управления Петром I можно считать 1702 г., когда на основании царского Указа было упразднено губное управление, а воеводам предписано осуществлять свою власть только совместно с представителями от дворянства. Петром 1 была изменена территориальная организация Российского государства (указы 1708 и 1714 гг.). Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. В 1708 г. после введения новой обширной территориальной единицы империи — губернии учреждена должность губернатора. Во главе губернии стояли: губернатор; вице-губернатор, который являлся либо помощником губернатора, либо управляющим частью губернии; ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер-провиантмейстер и провиантмейстер, ведавшие вопросами сбора хлебных доходов; комиссары по разным делам. Губернатор занимался управлением отдельных наиболее крупных и важных провинций самостоятельно, остальные провинции находились в управлении воевод, обладавших широкими полномочиями. При воеводе находилась провинциальная канцелярия и большой штат помощников. Управлением самых мелких административных единиц — дистриктов, в петровскую эпоху занимались земские комиссары. Шло развитие городского самоуправления. Городское население было исключено из ведения провинциальной администрации. На основании регламента главного магистрата 1721 г. и инструкции городовым магистратам 1724 г. были созданы новые органы городского управления. Главный магистрат, находившийся в Санкт-Петербурге, как орган государственной власти должен был организовывать магистраты в городах и руководить ими. Городовые магистраты являлись выборными органами городского самоуправления, в которые входили в основном представители крупного купечества. Магистраты «обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, должны были содействовать развитию ремесла и торговли; способствовать организации школ, заботиться о благоустройстве города, ходатайствовать перед главным магистратом о всех городских нуждах. Магистраты осуществляли судебную власть в отношении горожан как по гражданским, так и по уголовным делам (кроме государственных преступлений)». В начале царствования Екатерины II правительством были осуществлены мероприятия, направленные на продолжение реформирования системы местного управления. В 1775 г. на основании императорского акта «Учреждение для управления губерний» началась губернская реформа, которая является одной из ключевых в истории становления местного самоуправления в России. Екатерина II упразднила провинции, а вместе с ними и должности воевод. Количество губерний как самых крупных административно-территориальных единиц России было увеличено в несколько раз (с 23 в начале до 50 в конце реформы). Территории губерний стали значительно меньше, а сами губернии делились на уезды. Во главе губернии был поставлен назначаемый императором губернатор, которому принадлежала вся полнота власти в губернии. В состав губернского правления также входили губернский прокурор и два советника. Отраслевыми органами губернского правления были казенная палата (ведала всеми доходами и расходами губернии) и приказ общественного призрения (ведал школами и больницами). Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Важно отметить, что эти органы были выборными и избирались дворянством уезда, т.е. носили классовый характер. Еще одним важнейшим императорским актом в области местного управления XVIII в. является Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. Все городское население было разделено на шесть разрядов в зависимости от имущественного положения, социальной роли в городском обществе, рода занятий и т.д. Таким образом, городское население состояло из настоящих городовых обывателей, купцов гильдейских, цеховых ремесленников, иностранных и иногородних гостей, именитых граждан и людей посадских. В соответствии с Жалованной грамотой городам к магистратам (органам судебной власти) были добавлены городской голова — для председательствования при выборе депутатов, и дума. Городская дума состояла из общей думы (представительного собрания, состоявшего из выборных лиц от каждого из разрядов горожан, которое созывалось в случае необходимости) и шестигласной думы (постоянно действующего представительного собрания, члены которого избирались членами общей думы). В ведении думы согласно Городовому положению 1785 г. были: 1) прокормление и содержание городских жителей; 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочиния; 5) обеспечение города привозом необходимых припасов; 6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; 7) приращение городских доходов; 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. 1 января 1864 года император подписывает «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Этот документ запустил Земскую реформу, создав в уездах и губерниях органы местного самоуправления. Назывались эти органы – Земства. Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская. Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел. Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход. Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем: Строительство местных дорог. Открытие и ремонт школ, больниц и приютов. Сбор статистических данных и организация переписи населения. Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы. Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору. Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того. Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание). Городская реформа Александра 2 была осуществлена 16 июня 1870 года принятием «Городового положения». Городская реформа 1870 года создавала в каждом городе 2 формально независимые инстанции: Городская дума - распорядительный орган. Городская управа - исполнительный орган. Если же рассматривать общую концепцию городского управления по реформе Александра 2 выглядит следующим образом.(картинка) Городская дума избиралась на 4 года путем проведения выборов по трем куриям, которые формировались по объемам уплачиваемых налогов горожанином. Первая курия - крупные, 2 курия - средние, 3 курия - мелкие налогоплательщики. Каждая курия избирала «гласных» (аналог современных депутатов), которые формировали Городскую Думу. Причем количество «гласных» для каждой курии было равным. Неравным было только количество избирателей. Например, при проведении выборов в Петербурге в первую курию попали 275 избирателей, а во вторую - 850. Правом голоса по реформе наделялись горожане, которые: Были старше 25 лет. Были подданными Российской Империи. Не имели задолженностей по налоговым платежам. Имели в собственности недвижимость в городе Эти и другие особенности городских выборов были описаны в «Городовом положении» 1870 года. Этот же документ устанавливал, что горожанин мог лишиться возможности голосовать в случае наличия судимости, находящиеся под следствием, обанкротившиеся, а также лица лишенные духовного сана и чиновничьей должности. После проведения выборов и формирования Думы происходило формирование Управы. Делали это «гласные», которые утверждали Главу города, его заместителя и несколько чиновников. Особое значение имела должность Городского головы. Этот человек одновременно были председателем Думы и городской Управы. На первый взгляд может показаться, что города получили демократическую систему управления со значительными свободами. В действительности даже Городской Голова, который имел контроль над всеми органами местного самоуправления, не просто избирался «гласными», но требовал утверждения. В крупных городах кандидата утверждал руководитель МВД. В средних и малых городах утверждением занимался губернатор. Этим самостоятельность городского управления не ограничивалась. В каждом городе создавал орган «Губернское присутствие». Этот орган следил за работой Управы и Думы, а подчинялся только губернатору. Все более ли менее крупные решения подлежали утверждению в Присутствии. |