Ивановская пожарноспасательная академия Государственной противопожарной службы мчс россии Кафедра Государственного надзора и экспертизы пожаров тема организация государственного пожарного надзора в области пб,
 Скачать 237.5 Kb.
|
|
Ивановская пожарно-спасательная академия Государственной противопожарной службы МЧС России Кафедра «Государственного надзора и экспертизы пожаров» ТЕМА 2.4. Организация государственного пожарного надзора в области ПБ, ГО И ЧС Иваново 2015 Вопрос 1. Приоритетные направления в деятельности государственного пожарного надзора Государственная политика, направленная на интеграцию России в мировое экономическое сообщество, проводимые в стране экономические и социальные преобразования диктуют необходимость постоянных корректировок правового поля, определяющего порядок, формы и методы проведения надзорных мероприятий, повышения их эффективности. Вместе с тем, учитывая административный (правоприменительный) характер этой деятельности, требуется создание атмосферы понимания руководителями органов власти различного уровня, предпринимательским сообществом и населением актуальности в современных условиях наличия действенного контроля за соблюдением требований пожарной безопасности. Работа по совершенствованию государственного пожарного надзора направлена исключительно на решение задач по повышению уровня защищенности жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и строится на основе последовательной реализации мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Сегодня Государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется пятнадцатью тысячами государственных инспекторов. Ежегодно ими проводится более 1 млн 200 тыс. мероприятий по контролю, предлагается к исполнению до 8 млн противопожарных мероприятий, приостанавливается эксплуатация около 190 тыс. объектов, находящихся в пожароугрожаемом состоянии, рассматривается до 500 тыс. административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности. По сообщениям о преступлениях, связанных с пожарами, проводится более 200 тыс. проверок, возбуждается до 1,9 тыс. уголовных дел. Этими действиями пожарных инспекторов предотвращается до 900 тыс. пожаров с возможными суммарными материальными потерями 80–90 млрд руб. Проводится целенаправленная работа по снятию избыточных административных и технических барьеров на пути развития предпринимательской активности. Органы государственного пожарного надзора находятся в созидательном диалоге с бизнес-сообществами, созданы постоянно действующие советы, консультационные группы. Последовательно реализуются меры, направленные на упрощение процедур осуществления надзорной деятельности, создания атмосферы открытости и прозрачности при проведении мероприятий по контролю. Впервые в практике работы пожарной охраны принят и введен в действия технический регламент, устанавливающий требования пожарной безопасности на основе реализации принципов невмешательства в право собственников свободно распоряжаться своим имуществом при безусловном выполнении мероприятий по защите жизни и здоровья людей, интересов третьих лиц. Современный этап развития Государственной противопожарной службы основан на разграничении функций и полномочий федерального центра, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой области. Организовано регулярное проведение аттестации государственных инспекторов по пожарному надзору и установлен контроль за соблюдением ими законности при осуществлении надзорной деятельности. Работа в части учета требований пожарной безопасности в жилом секторе проводится в рамках принятого Жилищного кодекса Российской Федерации, завершена работа, а также в разработке нормативных требований к многофункциональным высотным комплексам. Проводится работа совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации по обеспечению пожарной безопасности образовательных учреждений, их проверке и приведению в пожаробезопасное состояние, а также реализуется федеральная целевая программа «Безопасность образовательного учреждения». Осуществляются меры по вопросам противопожарной пропаганды, работы с общественностью, формирования общественной установки, внимания и взглядов населения, органов власти и управления на усиление борьбы с пожарами, обучение рабочих и служащих мерам пожарной безопасности с целью снижения гибели людей при пожарах и количества пожаров. Проведенная МЧС России паспортизация уровня противопожарной защищенности населенных пунктов показывает, что более 90% населенных пунктов находятся за пределами нормативного радиуса выезда подразделений Государственной противопожарной службы. Более трети населенных пунктов не имеют противопожарного водоснабжения, 25% не обеспечены телефонной или радиосвязью, 27,5 тыс. населенных пунктов потенциально подвержены угрозе лесных пожаров. Следует понимать, что сегодня отсутствует возможность получения гарантированной помощи в случае угрозы пожара в населенных пунктах, где проживает почти 42 млн россиян. Здесь идет речь не только о жилых домах, но и объектах образования, лечебных учреждениях и объектах социальной защиты. Следует отметить, что основная масса этих учреждений находится в ведении органов местного самоуправления и ответственность за обеспечение пожарной безопасности лежит на них. Сегодня приходится констатировать, что в России около 60% зданий старой постройки. Чтобы привести их в пожаробезопасное состояние, требуется время и значительные материальные вложения. Необходимо принятие комплекса исчерпывающих мер по повышению пожарной безопасности населенных пунктов и объектов. МЧС России выделяет следующие приоритетные направления в деятельности государственного пожарного надзора: - реализации государственной политики и требований законодательных нормативных правовых актов в области обеспечения пожарной безопасности, направленных на защиту здоровья и сохранения жизни людей от пожаров, защиты прав юридических лиц и частных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) путем повышения эффективности деятельности государственных инспекторов по пожарному надзору; - совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей функционирование системы обеспечения пожарной безопасности, а также определяющей правовые основы осуществления государственного пожарного надзора в современных социально-экономических условиях; - модернизации форм и методов осуществления надзорной деятельности, направленной на повышение ее эффективности, обеспечение прозрачности и открытость процедур проведения мероприятий по контролю; - улучшения качества подготовки иcпользования различных форм обучения, переподготовки, аттестования, повышения квалификации, самоподготовки; - осуществления действенной противопожарной пропаганды и обучения населения мерам пожарной безопасности; - развития инфраструктуры органов государственного пожарного надзора и повышение их материально-технического оснащения. При этом реализация приоритетных направлений позволит выполнить задачу по повышению эффективности надзора в области пожарной безопасности, повысить уровень противопожарной защиты объектов и территорий, обеспечить темпы снижения количества пожаров и числа погибших при них людей, а также: - уменьшить риски возникновения пожаров и обеспечить приемлемый уровень защищенности личности, имущества, общества и государства от огня; - продолжить формирование противопожарной культуры, закрепление навыков безопасного поведения людей в случае пожара, поднять степень информированности населения в области обеспечения пожарной безопасности до 65% в 2010 г.; - повысить уровень правосознания и ответственности должностных лиц и граждан за допускаемые нарушения в области пожарной безопасности; - увеличить степень выполнения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на конкретных объектах и территориях до 85% в 2010 г.; - направить усилия на реализацию в полном объеме принципа неотвратимости ответственности за каждое нарушение в области пожарной безопасности, повысив в 2010 г. долю лиц, привлеченных к административным наказаниям за нарушения требований пожарной безопасности, от числа лиц, нарушивших указанные требования, до 80%; - повысить качество противопожарных работ и услуг, выполняемых на рынке; - улучшить информированность потребителей о пожароопасных свойствах применяемых веществ и материалов, а также безопасных мерах обращения с ними. Создание современных нормативных документов по пожарной безопасности позволит оптимизировать систему требований, регламентирующих противопожарную защиту зданий и сооружений, и непосредственно влияющую на состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров на основе приемлемого уровня риска. Повседневная работа органов государственного пожарного надзора уже сегодня строится на основе жесткого планирования мероприятий по контролю и проводится на основании всестороннего анализа обстановки с пожарами. В центре внимания находятся вопросы контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на потенциально опасных и критически важных для национальной безопасности страны объектах и объектах с массовым пребыванием людей (школы, больницы, культурно-зрелищные учреждения). С целью повышения эффективности выполнения мероприятий по контролю необходимо: - целенаправленное проведение работы по предупреждению и пресечению нарушений требований пожарной безопасности социально не адаптированными членами общества и организация взаимодействия по этому направлению деятельности с социальными службами, органами внутренних дел, религиозными и благотворительными организациями; - методическое обеспечение деятельности пожарных инспекторов по использованию современных технологий осуществления мероприятий по контролю и пресечению выявленных нарушений требований пожарной безопасности. Развитие инструментальных форм и методов оценки качества работ в области противопожарной защиты и работоспособности соответствующих активных систем, совершенствование приборной базы. Более широкое внедрение информационных технологий для использования экспресс-методик оценки пожарной опасности объектов защиты и различной продукции, автоматизированных банков данных в области правовой и нормативно-технической документации; - непосредственное оказание на безвозмездной основе юридическим и физическим лицам консультационных услуг по вопросам обеспечения пожарной безопасности конкретных объектов. Проведение консультаций должно быть организовано в каждом органе государственного пожарного надзора. Учитывая, что 72% пожаров происходит в жилье, необходимо шире вовлекать в процесс обучения населения мерам пожарной безопасности органы местного самоуправления, активнее внедрять такое малозатратное, но достаточно эффективное средство, как автономные пожарные извещатели. Важным инструментом, ограничивающим доступ на рынок России пожароопасной продукции и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, является система сертификации в области пожарной безопасности. Для обеспечения развития системы сертификации необходимо создать систему мониторинга ее эффективности, актуализировать нормативную правовую базу подтверждения соответствия продукции требованиям пожарной безопасности с учетом действующего законодательства, обеспечить равные условия лицам, претендующим на получение аккредитации, и путем систематического и объективного контроля координировать деятельность участников системы. Обеспечение повседневной деятельности системы сертификации и реализация мероприятий по ее развитию позволит повысить уровень информированности потребителей о пожароопасных свойствах продукции, а также защитить отечественных потребителей от недоброкачественной и опасной продукции. Для повышения качества оказываемых работ и услуг в области пожарной безопасности, повышения эффективности государственной системы обеспечения пожарной безопасности необходимо развивать систему лицензирования. При этом необходимо оптимизировать процедуру лицензирования с целью снятия административных и технических барьеров, препятствующих допуску на рынок субъектов предпринимательской деятельности, одновременно передав значительное количество разрешительных функций и функций по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий непосредственно в территориальные подразделения лицензирующего органа. Выполнение данной работы должно обеспечить прозрачность процедуры лицензирования, сделать более открытой и доступной информацию для потребителей об организациях, выполняющих противопожарные работы и услуги. Надо организовать постоянное взаимодействие со страховыми компаниями в части контроля за соблюдением соискателями лицензии и лицензиатами требований пожарной безопасности при упрощенном порядке лицензирования деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Важная роль принадлежит вопросам совершенствования правоприменительной деятельности, основной целью которой является реализация принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение в области пожарной безопасности. Для этого необходимо обеспечить эффективное функционирование технологической схемы – выявление правонарушения, сбор и закрепление доказательной базы, процессуальное оформление принимаемых решений по пресечению правонарушения. Первоочередной задачей по этому направлению деятельности в настоящее время является обеспечение своевременной и качественной экспертной поддержки работы государственного инспектора по пожарному надзору в рамках административного расследования или проведения дознания по делам о пожарах и по делам о нарушении требований пожарной безопасности. Работа инспектора Государственного пожарного надзора по осуществлению возложенных полномочий должна выполняться под постоянным контролем, который должен быть направлен на профилактику случаев нарушения законности среди инспекторского состава и повышения эффективности пожарного надзора, обеспечение публичности установленных законом процедур осуществления государственного контроля. При этом необходимо обеспечить постоянный контроль за качеством работы государственных инспекторов путем планирования и систематического подведения итогов его деятельности. Шире использовать практику проверки эффективности работы инспекторского состава непосредственно на поднадзорных ему объектах, бесед с руководителями хозяйствующих субъектов о применяемых в отношении его форм и методов осуществления надзорной деятельности. Особым блоком вопросов, связанных со снижением количества погибших при пожарах людей, являются вопросы противопожарной пропаганды. Эта задача не является прямой задачей Государственного пожарного надзора, но координация этой работы и осуществление контроля за ее выполнением различными органами власти и организациями мы считаем одной из приоритетных задач. Результаты социологического опроса населения показывают, что в случае пожара только 55% опрошенных прежде всего сообщат по телефону «01». Основной объем знаний правил пожарной безопасности 20% опрошенных приобрели в процессе обучения, 16% – обучали на предприятиях, из СМИ знания получили 13%. Как показывает опрос, только пятая часть населения приобрела знания в области обеспечения пожарной безопасности в общеобразовательных учреждениях. С 1 по 11-й классы в школах преподаются основы обеспечения безопасности жизнедеятельности, и лишь 6% времени отведено вопросам пожарной безопасности. Обучение населения мерам пожарной безопасности является одним из действенных инструментов воспитания у населения противопожарной культуры. Противопожарная пропаганда должна осуществляться непрерывно с максимальным охватом всех групп населения с учетом их социального положения, уровня образования и возраста. В процессе принятия региональных целевых программ необходима подготовка конкретных предложений по финансированию мероприятий противопожарной подготовки среди различных слоев населения. Обеспечить повышение культуры пожарной безопасности населения предлагается, сосредоточив усилия на основных направлениях: - эффективное использование института социальной защиты для повышения противопожарной культуры среди пенсионеров, инвалидов и других менее защищенных слоев населения; - кардинальное повышение эффективности средств массовой информации, акцентируя внимание прежде всего на телевидении и радиовещании; - совершенствование подготовки в образовательных учреждениях, приняв меры нормативного и методологического характера, направленные на изменение образовательного стандарта, с целью повышения роли курса ОБЖ; - повышение квалификации преподавателей курса ОБЖ и ликвидирование безграмотности в сфере обеспечения безопасности всего преподавательского состава. С этой целью предлагается ввести в практику работы территориальных органов МЧС России ежегодное проведение во всех образовательных учреждениях «дней безопасности» с задействованием всего личного состава. Развитие и совершенствование возможностей воздействия на сознание населения печатно-плакатной продукцией по противопожарной тематике. Реализация концепции, безусловно, позволит повысить уровень защищенности личности и имущества от пожаров. Вопрос 2. Аудит в системе пожарного надзора. Время диктует необходимость внедрения новых эффективных схем во всех отраслях хозяйствования. Одна из них - аудит безопасности в сфере пожарного надзора, который предполагает создание системы независимой оценки рисков. Сегодня завершается формирование нормативно-правовой базы, которая позволит механизму добровольной оценки рисков заработать в полном объеме. Аудит пожарной безопасности - совершенно новая система для России. Аудит безопасности - широкое понятие, охватывающее все сферы компетенции МЧС России. Пожарный аудит - «первая ласточка» в построении общей системы механизма независимой оценки рисков. Внедрение пожарного аудита обусловлено рядом причин. Первая - значительное увеличение в стране сектора малого и среднего бизнеса. Так сегодня государственный пожарный надзор обслуживает более 3 миллионов (!)различных объектов. На одного инспектора приходится порядка 200-240 различных предприятий и организаций. Понятно, что такое соотношение говорит не в пользу качества проверок и эффективности защиты от пожаров. При этом собственник, как правило, нацелен на то, чтобы избежать проверок и штрафов, а не на то, чтобы повысить пожарную безопасность своего объекта. Вторая причина - избыточные административные барьеры на пути развития малого и среднего предпринимательства. Необходимо снизить эти барьеры и дать бизнесу большую свободу. Третья причина обусловлена необходимостью – предупреждения проявлений коррупции в надзорных органах. Все это требует реорганизации системы надзора и контроля за пожарной безопасностью объектов. Во многих экономически развитых странах наряду с государственными структурами, осуществляющими надзор и контроль в том виде, в котором он существует и в нашей стране, действует еще ряд механизмов. В частности, независимая оценка рисков или аудит безопасности. Его (аудита) суть в передаче части надзорных полномочий от государства независимым экспертам-аудиторам, проверяющим пожарную безопасность на предприятиях и оказывающим услуги по анализу качества, надежности и эффективности системы их пожарной безопасности. Независимую оценку рисков должны осуществлять аудиторские компании, которым надлежит оценивать степень пожарной безопасности объектов и давать рекомендации по ее повышению. Аудит безопасности нацелен на то, чтобы задействовать, прежде всего, экономические рычаги регулирования вопросов пожарной безопасности. Давно назрела необходимость в появлении системы, при которой собственник сам будет заинтересован в обеспечении безопасности своего объекта, и будет нести ответственность за ее соблюдение перед государством и третьими лицами. Для того чтобы эта система эффективно заработала, необходимо подключить механизмы страхования. Создаваемая система предполагает наличие условий, при которых владелец, понимая ответственность за безопасность своего предприятия и его работников, сам будет заинтересован в страховании возможных рисков. Масштабы этих рисков будут определять независимые аудиторские компании. И от этого будут зависеть страховые взносы, устанавливаемые страховыми компаниями. Если говорить проще, при высокой степени защищенности объекта сумма страхового взноса для собственника будет минимальной, при низкой - возрастет. Такими экономическими рычагами можно побудить собственника вкладывать средства в обеспечение пожарной безопасности своего объекта. На сегодняшний день МЧС России уже заключило соглашение с «Союзом страховщиков ответственности» о дифференциации страховых тарифов в зависимости от степени защищенности объектов. Еще одним экономическим стимулом для участия предпринимателей в системе независимой оценки рисков должно стать предоставление им органами власти различных льгот при положительном заключении по результатам экспертной оценки. Например, льготное налогообложение, льготы при заключении договоров на аренду помещений или упрощение процедуры включения в реестр малого предпринимательства. Аудит пожарной безопасности будет осуществляться исключительно в добровольном порядке, и собственник сам сможет выбрать, воспользуется ли он услугами государства — инспектора пожарного надзора, или пригласит аудиторскую компанию. Таким образом, предприниматели смогут самостоятельно или при помощи независимой экспертной организации задекларировать обеспечение пожарной безопасности на своем объекте, и нести ответственность за ее выполнение перед третьими лицами и государством. Аудит пожарной безопасности позволит более рационально и эффективно построить систему надзора за объектами, не представляющими особую пожарную опасность и не связанными с массовым пребыванием людей, в основном - объектов малого и среднего бизнеса. В свою очередь, это позволит усилить внимание государства к объектам, особо важным для национальной безопасности, социально значимым и объектам с массовым пребыванием людей. Крупные предприятия, школы, больницы, дома престарелых, кинотеатры - все это останется под пристальным вниманием инспекторов Госпожнадзора. Вместе с тем, механизм независимой оценки рисков позволит исключить непосредственное участие Госпожнадзора в проверках значительного количества предприятий и организаций, а также лишит его влияния на принятие решений о прекращении или разрешении их деятельности. Для того чтобы система независимой оценки рисков эффективно заработала, необходимо внести изменения в ряд федеральных законов, регулирующих как сферу пожарной безопасности, так и систему страхования. В настоящее время Госдумой РФ в первом чтении принят закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (приложение 1), разработанный по инициативе Ростехнадзора и страхового сообщества при активном участии МЧС России. Этот закон - мощный стимул в развитии системы независимой оценки рисков. Он предусматривает создание гарантированного механизма возмещения ущерба гражданину со стороны той организации, которая его наносит. Пока же есть только один способ компенсации такого ущерба - государственная помощь из резервного фонда Правительства РФ или из других источников. Когда что-то происходит, пострадавшие, если, конечно, они сами не застраховали свои жизни, здоровье и имущество, могут рассчитывать лишь на поддержку государства. Мы же хотим добиться того, чтобы ответственность была возложена именно на предприятие, причинившее ущерб. Согласно законопроекту, без аудита безопасности объекта невозможно будет получить полис обязательного страхования имущества. А без страхового полиса деятельность предприятия станет незаконной. Его работа будет приостановлена до устранения нарушений закона, а если нарушения не будут устранены, предприятие может быть закрыто по решению суда. Важным шагом на пути внедрения системы аудита безопасности стало принятие федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Этот документ, в том числе, призван решить вопросы по организации системы независимой оценки рисков. Он также предусматривает требования по обязательному декларированию безопасности производственных и других объектов, что является одним из элементов независимой оценки рисков. Система независимой оценки рисков в действии весьма эффективна: каждый из участников процесса заинтересован в четком соблюдении другими сторонами всех установленных требований. Вырисовывается следующая схема. С одной стороны, страховая компания заинтересована в клиенте. С другой стороны, сам клиент (производитель или пользователь) заинтересован застраховать свою ответственность, чтобы в случае чрезвычайной ситуации пострадавшие гарантировано получили компенсации. С третьей стороны, независимая аудиторская компания в условиях неминуемой конкуренции на этом рынке будет заинтересована в проведении качественного аудита. Четвертый участник схемы - МЧС России. Независимые аудиторские компании и их эксперты будут получать аккредитацию на право осуществления независимой оценки рисков в специальных комиссиях МЧС, которые также будут осуществлять контроль качества аудиторских проверок. Еще один важный момент. Профессиональная деятельность аудитора также будет застрахована. Понятно, что как бы хорошо эксперт ни был подготовлен, он не гарантирован от ошибок. Поэтому никто не сможет работать на этом рынке, не оформив страховку. В случае если аудиторской организацией совершена ошибка, ущерб будет возмещать страховая компания. Таким образом, внедряемый механизм позволит защитить всех участников рынка. Аудит безопасности со временем станет столь же привычной формой организации общей безопасности, как, например, механизмы лицензирования и сертификации продукции. Вывод по лекции Внешние факторы, определяющие приоритеты деятельности ГПС в области государственного пожарного надзора: расширение прав собственников по распоряжению своим имуществом (право на предпринимательские риски); расширение прав субъектов Российской Федерации в области обеспечения общественной безопасности; приоритет принципов эффективности и экономической целесообразности мер пожарной безопасности; возрастание роли расчётных методов при разработке систем пожарной безопасности объектов; формирование экономических критериев оценки деятельности ГПС (оптимизации затрат на «пассивную» и «активную» противопожарную защиту объектов; гармонизации принципов абсолютной безопасности и обоснованных рисков; обеспечения предпринимательских рисков; определения ущерба от пожаров относительно валового внутреннего продукта); формирование механизма регулирования отношений в области противопожарного страхования, лицензирования, сертификации; высокая динамика информационных процессов; интеграция в мировую экономику. Литература Конституция РФ «Российская газета» от 25.12.93, № 237 Уголовный Кодекс Российской Федерации // «Собрание законодательства РФ», 17.06.1996, № 25, ст. 2954 Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Федеральный закон от 21.12. 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности». Федеральный закон от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Приложение 1. Проект № 231802-4 во втором чтении ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта) |