Вопросы к госу. Вопросы_общий файл. Классические теории бюрократии
 Скачать 31.71 Kb.
|
|
Определение Бюрократия — это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе. Классические теории бюрократии 1.1 Теория идеальной (рациональной) бюрократии Макса Вебера Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога “Хозяйство и общество”. Основные характеристики рациональной бюрократии: Четкое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов в каждой должности. Иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему. Наличие взаимоувязанной системы обобщенных формальных правили стандартов, обеспечивающей однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач. Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности. Осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями. Права и обязанности чиновников по М. Веберу лично свободны и подчиняются только в пределах служебных обязанностей, состоят в жесткой служебной иерархии, обладают четкими служебными компетенциями, служат по контракту, т.е., в принципе, на основе свободного выбора, не избираются, а назначаются; отбор происходит (в случае максимальной рациональности процесса) по критерию профессиональной квалификации, которая должна быть подтверждена экзаменом и удостоверена дипломом 1.2 Вудро Вильсон. Политико-административная дихотомия Вильсона-Гуднау. Ключевая идея Вильсона по совершенствованию государственного управления формулировалась так: «Make Public Administration Business Less Unbusinesslike». Смысл этой формулировки состоит в том, что государственное управление — это область делового (бизнес) управления, а также область применения публичного права. Государственное управление, таким образом, не входит в политическую сферу. Ключевые идеи Вудро Вильсона: в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия. Модель бюрократии Даунса Четыре принципиальные характеристики бюрократии: 1) бюро —это большие организации, которые регулярно получают ассигнования или гранты; 2) большинство бюрократов работает полный день на протяжении большей части своей карьеры и получает большую часть своих доходов в виде заработной платы; 3) бюрократы назначаются, сохраняют должности и получают повышения в основном на основе ожидаемого исполнения обязанностей внутри бюро (а не путем выборов или на основе априорных характеристик, таких как религия, раса, социальный класс и т.д.); 4) основные результаты деятельности бюро не оцениваются прямо или косвенно за пределами организации путем обмена трансакциями. Значит, деятельность бюрократов не оценивается кем-либо, кроме самих бюрократов. Работа бюрократии также не оценивается с помощью взаимных обменов услугами или товарами, как на рынке. Поэтому выяснить реальную стоимость услуг бюрократа нельзя. Теория Даунса основана на двух гипотезах: - Первая гипотеза касается всеобщей рациональности агентов: акторы стремятся достичь своих целей, выбирая максимально эффективный способ в условиях ограниченных возможностей и стоимости информации. Поэтому по мере увеличения стоимости информации, времени, денег и иных ресурсов, необходимых для достижения цели, уменьшается степень достижения цели. Бюрократ в таких условиях будет стремиться к меньшему количеству желаемого блага или частичной реализации задуманного. - Вторая гипотеза Даунса касается интересов бюрократа. Интересы бюрократии многочисленны: деньги, престиж, власть, безопасность, удобство, лояльность (идее, институту, нации), гордость за отлично выполненную работу, желание служить общественным интересам (как их понимает сам бюрократ). В зависимости от комбинации интересов, существует два вида бюрократов: «эгоистичные» бюрократы (purelyself-interestedofficials) бюрократы со смешанной мотивацией (mixed-motiveofficials). «Эгоистичные бюрократы» интересуются только тем, что приносит личную пользу им самим, а не их бюро или обществу в целом. Они бывают двух типов: - «карьеристы»{climbers),стремящиеся максимизировать собственную власть, престиж или доход; - «охранители» (conservers),которые максимизируют собственную безопасность и удобство. Безопасность заключается в сохранении существующего уровня привилегий, дохода, власти и т.д. Бюрократы со смешанной мотивацией преследуют не только личные, но и в какой-то степени общественные цели. В зависимости от степени отличают три типа бюрократов со смешанной мотивацией: -«фанатики» (zealots) Бюрократы-фанатики являются приверженцами отдельных государственных политик и стремятся к максимизации собственной власти, как для себя, так и для реализации заветной политики. - «адвокаты» (advocates) Бюрократы-адвокаты защищают интересы более широкого круга государственных политик или организации в целом. Их позиция проявляется не внутри организации, а при конфликтах «родной» организации с другими - «государственники» (statesmen).Бюрократы-государственники ближе остальных к идеалам рациональной бюрократии Вебера. Помимо преследования собственных целей, они стремятся удовлетворить общественные интересы (как сами их понимают) и потому максимизируют власть для контроля ключевых для общества политик 1.4 Модель бюрократии Нисканена (концепция «максимизирующего бюрократа», англ. Budget-maximizingmodel) Модель бюрократии Нисканена—модель теории общественного выбора, которая показывает, что интересы государственных служащих порождают давление в пользу увеличения масштабов каждого из участков государственного сектора и, как результат, этого сектора в целом. Бюрократия —это система бюро (в качестве специализированных подразделений государственного аппарата, финансируемых из государственного бюджета и ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю, так и частные некоммерческие организации). Бюро не получает доход с продаж, поскольку поставляет общественные блага, его предложение зависит не от цены, а от выделенного бюджета. Бюро не избирается, а назначается. Концепция «максимизирующего бюрократа» как закономерность расширения полномочий, штатов и бюджетов бюро, базирующегося на асимметрии информации между принципалом и агентом, законодательной и исполнительной властью, бюрократией и гражданским обществом. Бюро имеют возможность манипулировать информацией, акцентировать внимание на угрозы общественной безопасности и необходимостью достижения большей справедливости (участия в перераспределительных программах), обосновывать и получать дополнительные полномочия, регуляторные функции, бюджеты. Бюрократы максимизируют общий бюджет бюро в период пребывания в должности, и при этом бюджет равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого политиком (спонсором) бюро. Бюро производит общественные блага, а его финансирование увеличивается до тех пор, пока не будет поглощён весь излишек потребителя. Когда предельные выгоды от производства общественного блага снижаются до нуля (потребительский излишек полностью исчерпан), бюро вторгается в сопряженные области с тем, чтобы увеличить масштабы своей деятельности 1.5 Сирил Паркинсон - Законы Паркинсона В основе исследований Паркинсона лежала изучение деятельности британских государственных учреждений. Первый закон Паркинсона: работа занимает все время, которое отведено для нее. Паркинсон иллюстрирует данный закон следующим примером: если бабушка может писать письмо своей внучке весь день, то она потратит на эту работу весь день. Работа заполняет собой все сроки, которые отведены для нее. В соответствии с Паркинсоном в основе данного закона находятся следующие движущие силы: Во-первых, каждый чиновник хочет умножить численность своих подчиненных, но не соперников; Во-вторых, чиновники обеспечивают создание работы друг для друга. Паркинсон отмечают следующую статистику: общее число бюрократов возрастает ежегодно примерно на 5-7% независимо от изменения объемов требуемой работы, которого, как правило, и нет. Второй закон Паркинсона имеет следующую формулировку: рост доходов ведет к росту расходов. Как следствие этого закона можно отметить, что рост налогов выступает в качестве источника рост бюрократического аппарата, а, следовательно, и бюрократической волокиты. Формулировка этого закона предложена во второй книге Паркинсона «Закон и прибыли». Третий закон Паркинсона состоит в том, что рост ведет к усложненности процессов, а усложненность представляет собой конец пути. Наблюдение Паркинсона позволили ему определить основные стадии жизненного цикла бюрократического кабинета, а именно: 1) Идеальная стадия жизненного цикла кабинета бюрократов. На данной стадии идеальная численность членов кабинета является 5 человек, такой численный состав обеспечивает выживаемость кабинета и допускает возможность отсутствия двух из пяти членов при принятии решений по уважительным причинам, к примеру, по болезни. Идеальность такого кабинета объясняется тем, что его легко собирать, организовывать на принятие быстрых, умелых решений, сохраняя определенную секретность. Четверо из пяти членов кабинета наделяются функциональными полномочиями в сфере иностранных дел, финансов, обороны, правосудия, пятый член кабинета, не имеющий функциональной нагрузки, выступает в качестве его председателя или премьера; 2) Стадия увеличения численности членов кабинета до 7-9 человек. Рост численности кабинета на этой стадии обусловлен наличием большего числа направлений власти и управления, чем было заявлено на идеальной стадии. Помимо этого, Паркинсон объясняют такую структуру кабинета такими причинами как распределение обязанностей между членами кабинета, при котором трое занимаются политикой, двое – поставкой сведений, один решает финансовые вопросы, еще один председательствует, а два оставшихся выполняют неясные функции, необходимые для обеспечения работы кабинета 3) Стадия существенного расширения кабинета, предполагающего его наполнение членами тех силовые группировок, которые не смогли пройти в кабинет на предыдущих стадиях. Увеличение численности членов кабинета ведет к трудностям по организации и сборам их для работы, недостаточной полезности членов кабинета, снижению секретности, появлению требований о включении в состав кабинета представителей всех группировок, которые еще не включены в него 4) Завершающая стадия жизненного цикла кабинета. Неконтролируемый рост численности членов кабинета ведет к выделению из его состава пяти наиболее полезных членов, которые берут на себя принятия решений, в то время как другие имитируют работу, превращая заседания в пустую трату времени. При этом внешние группировки, которым удалось привести своих представителей в состав кабинета, удовлетворены своей причастностью к власти. Дальнейший рост численности членов кабинета уже не оказывает влияния на его работу, поскольку функции перенесены на малую полезную группу. Современные модели бюрократии 2.1 Аппаратная (классическая) бюрократия Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность —выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации. Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой. Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются: стабильность функционирования организации и органов ее управления; четкое разделение труда; стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;сокращение времени ролевого обучения работников управления; формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы; централизация, гарантирующая надежность управления. Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки: опасность возникновения бюрократизма; отсутствие достаточной мотивации; неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников; неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения 2.2 Профессиональная бюрократия Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов: высокие степень специализации и компетентность; учет не только процесса управления, но и условий его протекания;меньшая формализованность(по сравнению с аппаратной бюрократией); большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, гак как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности; группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства: возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний; весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных; ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления. Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии: эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные ее компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды; подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким; усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть. Адхократия Адхократиякак форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг. Термин происходит от лат. adhoc—специальный и греч. kratos—власть. Адхократия—это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией. У адхократииимеется достоинства: адхократия—это тот вариант корпоративной культуры, который создан для обеспечения адаптации компании в быстроменяющиеся условиях. Отсутствие жесткой структуры и устоявшихся паттернов поведения обеспечивает способность организации приспосабливаться к изменениям, сравнимую разве что с аналогичной способностью живых существ. другой сильной стороной адхократии является ориентация на цель, а не на правила и формальности. Соответственно, в то время как бюрократические компании стремятся к показателям, адхократии стремятся к результатам. следствием этих двух свойств адхократии становится большая инновационность и креативность адхократических компаний, их способность созидать и создавать новое, в то время как неповоротливые бюрократии лучше справляются с рутинными операциями и формализованной деятельностью по продвижению уже существующей продукции Недостатки адхократии: отсутствие порядка (в традиционном понимании) значительное влияние человеческого фактора отсутствие закрепления эффективных способов работы слабые координирующие механизмы в условиях больших коллективов. |