курсовая. курсовая КП. Конституционноправовой статус Прокуратуры рф 5 История развития и понятие прокуратуры 5

• Название: Конституционноправовой статус Прокуратуры рф 5 История развития и понятие прокуратуры 5
• Анкор: курсовая
• Дата: 22.01.2023
• Размер: 80.5 Kb.
• Имя файла: курсовая КП.docx
• Тип: Реферат; #898937
• страница: 1 из 2

Оглавление

Введение 3

Глава 1. Конституционно-правовой статус Прокуратуры РФ 5

1.1.История развития и понятие прокуратуры 5

1.2. Полномочия прокуратуры РФ 10

Глава 2. Характеристика принципов организации и деятельности прокуратуры РФ 13

2.1. Конституционные принципы организации прокуратуры РФ 13

2.2. Принципы деятельности прокуратуры РФ 21

Заключение 32

Список использованной литературы и источников 33

Введение

В системе правоохранительных органов РФ прокуратура занимает особое место. Прокуратура в своей деятельности охватывает практически все сферы жизни общества, обеспечивая законность и защиту нарушенных прав, а так же способствуя отправлению правосудия и созданию единого правого поля.

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью и полнотой состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет предмет, структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Прокуратура является неотъемлемым механизмом российской государственности и не может оставаться в стороне от изменений, происходящих в стране. Определяя концепцию развития прокуратуры на современном этапе, следует учитывать роль прокуратуры в правовом демократическом государстве, конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ.

Все вышеизложенное обуславливает актуальность выбранной темы.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования положений курсовой для преподавания курса «Конституционное право РФ» или «Прокурорский надзор».

Практическая значимость работы заключается в том, что в работе были приведены некоторые предложения по совершенствованию конституционных основ организации и деятельности прокуратуры РФ.

При написании курсовой работы были изучены работы В.Ю. Шобухина, А.В. Безрукова, А.А. Джагарян, О.А. Кожевникова и др.

Цель работы – изучить конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие прокуратуры;

2. Охарактеризовать организацию и деятельность прокуратуры РФ;

3. Изучить принцип организации и деятельности Прокуратуры РФ.

Структура работы включает введение, заключение, список литературы, две главы, состоящие из пяти параграфов.
Глава 1. Конституционно-правовой статус Прокуратуры РФ

1. 
   История развития и понятие прокуратуры
   

Прокуратура в России учреждена Петром I. В Именном Высочайшем Указе от 12 января 1722 г. говорилось: "Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору"¹. Вслед за этим последовал Указ государя "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей" и другие. Перед прокурорами ставилась задача "уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах неправосудия, взяточничества и беззакония". Первым Генерал-прокурором при Правительствующем Сенате стал ближайший сподвижник Петра I - граф Павел Иванович Ягужинский. В дальнейшем прокуроры следили за соблюдением интересов казны, правильностью сбора налогов, за местами содержания арестантов и осужденных уголовников. В губерниях и уездах на прокуроров возлагался надзор за правильным применением законов всеми государственными органами. Они участвовали в рассмотрении уголовных и казенных (гражданских) дел, проверяли соответствие законам их приговоров и постановлений, опротестовывали неправомерные судебные акты.

В 1755 г. Екатерина II своим Указом утвердила "Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи" - знаковый документ в истории страны и прокуратуры. В нем имелась глава "О прокурорской и стряпческой должности", закрепившая задачи и функции прокуратуры, которые стали классическими и действуют в наши дни. В документе говорилось, что губернский прокурор и губернские стряпчие "смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки". "Губернскому прокурору для совета определяются губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел и почитается, что они все трое едиными устами говорят. Никто не вправе перебивать речь прокурора и стряпчего, все должны терпеливо и в молчании выслушивать их заключения и предложения. Губернский прокурор попечение имеет о прокормлении под стражей содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее решение получили, и они бы скорее отправлены или выпущены были: и для того губернский прокурор должен ходить чаще по тюрьмам, по крайней мере единожды в неделю, а именно: по пятницам после обеда, дабы посмотреть состояние в тюрьме содержащихся, и доходит ли до них все то, что им определено, и содержат ли их сходственно их состоянию и человеколюбию"².

В 1802 г. прокуратура стала составной частью нового органа - Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности одновременно являлся Генерал-прокурором. Судебная реформа 1864 г. проводилась в соответствии с "Основными началами судебных преобразований", установившими, что "при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей"³. Прокуратура из института, осуществляющего надзор за исполнением законов, превратилась в орган уголовного преследования в структуре исполнительной власти. За прокуратурой сохранилось руководство расследованием преступлений и надзор за законностью его производства.

После провозглашения советской власти прокуратура была упразднена. Декретом N 1 "О суде", опубликованным 24 ноября 1917 г., Совет Народных Комиссаров - высший исполнительный орган советской власти распустил существовавшие ранее институты судебных следователей и прокурорского надзора, а вместе с ними суды, присяжную и частную адвокатуру. И лишь спустя почти пять лет большевики пришли к необходимости возрождения прокуратуры.

В мае 1922 г. ВЦИК РСФСР утвердил Положение о прокурорском надзоре, в соответствии с которым учреждалась Государственная прокуратура.

С образованием Союза ССР 23 ноября 1923 г. прокуратура Российской Федерации стала составной частью общесоюзной прокурорской системы, а в 1933 г. была осуществлена ее централизация.

В 1979 г. был принят Закон СССР "О прокуратуре СССР". В нем определялись задачи прокуратуры.

После распада СССР и провозглашения Российской Федерации демократическим правовым государством большинство учрежденных ранее и действовавших в стране правоохранительных органов, включая прокуратуру, были сохранены. Однако цели и задачи их деятельности существенно скорректированы на реализацию основополагающего конституционного принципа, закрепленного в ст. 2 Конституции РФ⁴, в соответствии с которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства.

С определенной долей условности можно отметить, что под функциями следует рассматривать виды (иными словами - разновидности, участки) деятельности, совокупность которых составляет содержание деятельности в целом, тогда как основные направления деятельности обусловлены определенными приоритетами, преобладающим характером деятельности, устремленностью к чему-либо⁵.

Рассматривая деятельность осуществляемую аппаратом органов прокуратуры в виде некого правового поля, на которое проецируются регулируемые законодательно-закрепленные нормы, деятельность прокуратуры можно обозначить, как самостоятельные виды деятельности линейного характера⁶. Каждый из видов деятельности, находит свое отражение в определенной функции, осуществляемой органом прокуратуры. Правильно выбранные основные направления деятельности, обеспечивают не только полную реализацию функций, но и качество получаемых результатов, позволяют, грамотно расставив приоритеты направить усилия на решение самых важных и насущных проблем⁷.

Органы прокуратуры не должны и не могут подменять собой другие государственные структуры направление на достижение законности, а должны с одинаковой интенсивностью проводить надзор за исполнением всех действующих в стране законов, которые затрагивают все сферы правовых отношений. В этом обычно и нет острой необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в главной степени зависит состояние правопорядка в государстве в целом, а также в отдельных субъектах, городах, районах. Такие приоритеты в деятельности прокуратуры называются основными направлениями. Основные направления деятельности реализуются с помощью всего комплекса функций осуществляемых органами прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке и их содержание может изменяться в различные временные периоды⁸.

Таким образом, основные направления деятельности, в отличие от функций прокуратуры, являются менее постоянными значениями, поскольку могут изменяться с учетом складывающейся обстановки и потребностей жизнедеятельности общества. Более того, если функции прокуратуры устанавливаются только федеральными законами и являются едиными по всей стране, то многие основные направления деятельности прокуратуры находят отражения в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ, могут являться актуальными как для всей страны, так и лишь для отдельных регионов.

В настоящее время к одним из основных направлений деятельности прокуратуры можно отнести противодействие коррупции, терроризму, экстремизму, незаконному обороту наркотиков и незаконной игорной деятельности; защиту прав работников на получение заработной платы, а также прав участников долевого строительства жилья, инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны и др.

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Стоит отметить, что в ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» подчеркивается, что на органы прокуратуры не может быть возложено выполнение функций непредусмотренных федеральными законами⁹.

Тем не менее, ни один из действующих законов не содержит исчерпывающего определения и всего перечня осуществляемых функций прокуратуры.

Если обратится к юридической литературе, относительно понятия функций прокуратуры имеются различные суждения, однако большее количество авторов сходятся в следующем. Под функциями прокуратуры следует понимать конкретный вид её деятельности, который предусмотрен федеральным законодательством и обусловленный основным назначением прокурорского органа, что выражается в её задачах, характеризующийся определенным предметом ведения, направленностью на решение определенных задач и использованием присущих этому виду деятельности полномочий и средств¹⁰.

Определение является достаточно точным, однако существует распространенность мнения о том, что функции прокуратуры тождественны её основным направлениям деятельности, хоть эти понятия и тесно связаны между собой и нельзя их прямо противопоставить друг другу, но и знак равенства ставить между ними не стоит.

На законодательном уровне четко разграничить между собой эти понятия не удалось. Например, в законе СССР от 30 ноября 1979 года «О прокуратуре СССР» в ст. 3, которая именовалась «Основные направления деятельности прокуратуры», перечислялись не только основные направления деятельности, но и функции возложенные на прокуратуру того времени. В Федеральном законе от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 2, которая именовалась «Цели и направления прокурорской деятельности» фактически перечислялись функции прокуратуры. После внесения изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года из текста были вовсе исключены основные направления деятельности прокуратуры.

1.2. Полномочия прокуратуры РФ

Прокуратура занимает особое место среди правоохранительных органов, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к су­дебной власти. Она является независимым правоохранительным органом, обеспечивающим соблюдение законности в государстве.

Цели деятельности прокуратуры заключаются в обеспечении верховен­ства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод чело­века и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства.

Под организацией прокуратуры понимается установленный порядок назначения на должность прокурорских работников, а также порядок созда­ния и ликвидации отдельных органов прокуратуры¹¹.

Если Кандидат на пост генерального прокурора выдвинутый Президентом РФ не набирает требуемого количества голосов членов совета федера­ции, Президент в течение 30 дней выдвигает новую кандидатуру. В последнее десятилетие очень сильно повлияло на изменение правового статуса, а в некоторых случаях и ликвидацию, ряда государственных органов развитие социальной, политической, экономической и иных сфер жизни общества в Российской Федерации¹².

Организация и деятельность прокуратуры в первую очередь строятся на принципах, под которыми необходимо понимать основополагающие начала, отражающие сущность и назначение прокурорской системы в обществе и государстве.

Прокуратура в рамках своих полномочий и компетенции осуществляет надзорные и иные функции¹³.

Прокурорский надзор являет собой урегулированный правовыми нормами, специальный вид государственной деятельности, который осуществляется от имени Российской Федерации специальным уполномоченным на то органом - Прокуратурой Российской Федерации. В процессе осуществления надзорной функции прокуратура действует в строгом регламенте с основным законом и иными системообразующими законами, непосредственно регулирующими работу надзорного органа, работа по осуществлению прокурорского надзора направлена на проверку соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, органами прокуратуры принимаются активные меры по предотвращению, пресечению и устранению нарушений законодательства, а так же привлечению лиц нарушивших закон к соответствующей деянию ответственности.

К ненадзорным функциям прокуратуры, упоминаемых в настоящее время большинством авторов-правоведов следует отнести такие как:

1. 
   координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
   
2. 
   уголовное преследование;
   
3. 
   участие в рассмотрении дел судами;
   
4. 
   участие в правотворческой деятельности;
   
5. 
   международное сотрудничество.
   

Таким образом, можно отметить, что организация и деятельность проку­ратуры также полномочия прокуроров определяются конституцией и други­ми федеральными законами, то есть правовыми основами РФ. Изучив основ­ные аспекты организации и деятельности прокуратуры РФ, можно сказать что деятельность прокуратуры направлена на реализацию соблюдения дей­ствующего законодательства РФ, также реализации прав и свобод граждан и исполнения обязанностей гражданами РФ основой реализации этой деятель­ности является прокурорский надзор.

В 2014 г. реформа судебно-прокурорской системы вступила в новую стадию, когда по инициативе главы государства в Конституцию Российской Федерации внесены поправки, затронувшие конституционно-правовой статус некоторых высших судов и прокуратуры.

Глава 2. Характеристика принципов организации и деятельности прокуратуры РФ

2.1. Конституционные принципы организации прокуратуры РФ

К сожалению, недостаточно решенным остается вопрос обеспечения принципа единства и централизованности системы органов прокуратуры. В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации прокуратура отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. Данное обстоятельство означает, что вопросы правового регулирования, организации деятельности, финансирования и другие находятся в ведении федерального центра. Часть 1 ст. 129 Конституции по этим вопросам отсылает к специальному федеральному закону.

Но, исходя из ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Согласно ст. 4 названного Федерального закона прокуратура действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации¹⁴.

Как отмечалось выше, поправкой к Конституции Российской Федерации изменена процедура назначения на должности и отстранения от них прокуроров субъектов Российской Федерации, однако остался неизменным механизм согласования кандидата на эту должность. Так, согласно ч. 3 ст. 129 Конституции прокуроры субъектов Федерации назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Федерации. Процедура такого согласования исходит из смысла п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции, относящей кадровые вопросы судебных и правоохранительных органов к совместному ведению федерального центра и его субъектов.

До настоящего времени место, занимаемое прокуратурой в системе государственной власти Российской Федерации, точно не определено. Еще в 2013 году (до внесения известных изменений в название главы 7 Конституции Российской Федерации) нами было высказано мнение о том, что с правовой точки зрения было бы справедливым внести в название главы 7 Конституции России дополнение и именовать ее не "Судебная власть", а "Судебная власть и прокуратура". Кроме того, нами предлагалось ч. 1 ст. 129 российской Конституции дополнить положением о том, что прокуратура осуществляет высший надзор за исполнением законов органами государственной и муниципальной власти, общественными объединениями и гражданами; а, в целом, деятельность прокуратуры в полном объеме регламентировать не просто федеральным законом, а федеральным конституционным законом, поскольку основы правового статуса прокуратуры России заложены в конституционных нормах¹⁵. Тот факт, что в настоящее время главный закон государства в названии одной из своих глав упоминает, наряду с судебной властью, и прокуратуру, говорит о важности и значимости места прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации.

Изменения, которые произошли в Конституции, относительно регулирования правового статуса прокуратуры Российской Федерации, с одной стороны уменьшили градус научной полемики по данной проблематике, но, в то же время, позволили некоторым ученым сделать новые выводы о месте и роли прокуратуры Российской Федерации в системе государственной власти России на современном этапе и перспективах развития ее статуса.

Так, профессор Г. Н. Королев в своей статье "Сохранится ли прокуратура России как единая система?", размышляя над местом прокуратуры в системе органов государства, задается вопросом "будет ли прокуратура РФ и впредь составлять единую самостоятельную систему либо будет частью другой системы? И тогда закономерен вопрос - частью какой системы? Не хотелось бы строить домыслы, но вполне можно предположить, что этой системой может стать Министерство юстиции". Кроме того, автор указанной статьи указывает, что в связи с внесением конституционных поправок, в результате которых глава государства приобрел новые полномочия по формированию прокурорского корпуса высшего и среднего эшелонов, представляется целесообразным внести предложение о том, что Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью прокуратуры России¹⁶.

Один из авторов учебника Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) по прокурорскому надзору, Джатиев В. С., предлагает рассматривать прокуратуру Российской Федерации как отдельный вид государственной власти. При этом указанный автор отмечает, что "было бы логично ст. 10 Конституции РФ изложить в новой редакции с указанием существования четырех видов деятельности государства и соответствующих четырех видов органов государственной власти, закрепив тем самым их объективную природу, взаимообусловленность и взаимосвязи¹⁷. Государство не может существовать без права, законов. Отсюда предназначение органов законодательной власти - осуществление законодательной деятельности. Реализация законодательных предписаний - предназначение органов исполнительной власти. Для осуществления правосудия - рассмотрения и разрешения по существу различных дел - существуют органы судебной власти (суды). Органы же прокуратуры предназначены посредством прокурорского надзора обеспечивать реализацию законов субъектами подзаконной деятельности - органами исполнительной и судебной властей, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и лицами, представляющими в правоотношениях собственные интересы. В совокупности все четыре вида государственной деятельности представляют собой ни что иное, как государственное управление обществом (государственное социальное управление), а четыре вида государственных органов являются специализированными по видам деятельности структурными подразделениями единого государственного механизма".

Определяя место прокуратуры в системе органов государственной власти, следует исходить не из догматичного толкования теории разделения властей вне исторического контекста, а из особенностей Российского государства с учетом современных реалий организации и функционирования власти. При таком понимании социальной значимости прокуратуры ее независимость от всех ветвей власти (на всех их уровнях) должна расцениваться как крупное достижение в государственном строительстве в современной России¹⁸.

На наш взгляд, прокуратуру Российской Федерации нельзя рассматривать как составную часть ни одной из ныне конституционно провозглашенных подсистем государственной власти, поскольку она занимает особое положение, которое не свойственно иным институтам государственной власти.

Прокуратура России обладает всеми признаками, позволяющими отнести ее к органу, наделенному самостоятельными властными полномочиями, и, соответственно, отнести ее к отдельному элементу государственной власти Российской Федерации. Представляется правильным определить место прокуратуры в системе государственной власти России как конституционный орган государственной надзорной власти, наделенный соответствующими функциями и полномочиями.

При этом, на наш взгляд, прокуратура России не может быть отнесена к правоохранительным органам в классическом понимании этого термина.

Не умаляя значения правоохранительного потенциала органов прокуратуры, которые действуют в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, хотелось бы выделить признаки, которые бы характеризировали прокуратуру как орган, располагающийся несколько в ином правовом поле (как конституционного органа государственной надзорной власти).

Во-первых, следует отметить, что на прокуратуру, в первую очередь, возлагается обязанность по надзору за тем, как сами правоохранительные органы осуществляют свою деятельность, и именно в контексте реализации этой надзорной функции прокуратуры можно непосредственно говорить об осуществлении ею правоохранительной деятельности. Кроме того, статьей 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" установлена недопустимость вмешательства, воздействия или воспрепятствования в какой- либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение. Такое вмешательство может повлечь за собой установленную законом ответственность.

Во-вторых, в соответствии со статьей 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Сущность такой координационной деятельности правоохранительных органов будет состоять во взаимосогласованной реализации полномочий каждого правоохранительного органа для реализации общих целей. Рассматривание прокуратуры именно как правоохранительного органа ставит под вопрос осуществление ею координационной деятельности. Обоснованное выведение прокуратуры из числа правоохранительных органов имеет своей целью сформировать такую систему координации, при которой координация осуществлялась бы органом, который, с одной стороны, не входит в саму систему правоохранительных органов, а с другой стороны обладает властными полномочиями в отношении данных органов при нарушении ими требований законодательства Российской Федерации. Такое, в определенной мере надсистемное положение прокуратуры, должно способствовать принятию объективных решений при координации ею деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В-третьих, не стоит забывать, что прокуратура при реализации надзорной функции за исполнением законов не подменяет иные государственные органы - т.е. на прокуратуру не могут быть возложены функции иных органов (в том числе и правоохранительных), более того инициативные действия прокурорских работников по выполнению функций иных государственных институтов запрещены законом.

В-четвертых, научная специальность, в рамках которой исследуются научные, правовые, организационно-структурные, методологические основы деятельности органов судебной власти и прокуратуры, органов исполнительной власти в сфере правоохранительной и правозащитной деятельности, а также правоохранительных и правозащитных институтов гражданского общества обоснованно разграничивает прокурорскую и правоохранительную деятельность и именуется в настоящее время не иначе как "Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность"¹⁹.

В-пятых, в соответствии с п.1 ст.40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники являются федеральными государственными служащими. В предыдущей редакции ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливалась система государственной службы, которая включала в себя государственную гражданскую службу, военную службу, а также правоохранительную службу. Исходя из системы государственной службы, действовавшей на тот момент, а также характеристики правоохранительной деятельности, именно правоохранительная служба была наиболее близка к той деятельности, которой осуществляла прокуратура, однако исследователями отмечались противоречия данной редакции закона и необходимость внесения изменений.

Федеральным законом от 13.07.2015 № 262-ФЗ статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации» была изложена в новой редакции, в результате чего на данный момент система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу; военную службу, а также государственную службу иных видов, т.е. была исключена правоохранительная служба как таковая, что позволяет теперь с полной уверенностью именовать службу в органах и организациях прокуратуры как минимум уже не правоохранительной, а государственной службой иного вида (государственная служба в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации).

В Разъяснении Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления об исключении из системы государственной службы «правоохранительной службы» и включении в нее «государственной службы иных видов» от 6 июля 2016 г. отмечалось, что работа над проектом федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» велась около 10 лет, но так и не была завершена.

Таким образом, именно исходя из универсального характера деятельности прокуратуры следует считать, что прокуратура осуществляет именно прокурорскую деятельность, нежели правоохранительную.

С учетом изложенного сформулируем вывод о том, что прокуратура Российской Федерации обладает всеми признаками органа, осуществляющего на основании Конституции Российской Федерации и федерального законодательства надзорную государственную власть в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, а также защиты прав и свобод человека и гражданина, и охраняемых законом интересов общества и государства.

Такое место прокуратуры в системе государственной власти Российской Федерации, на наш взгляд, может положительно сказаться не только на деятельности государственных институтов, а, следовательно, и на укреплении государства в целом, но и будет способствовать гармонизации отношений между человеком и государством, и, таким образом, ускорит процесс становления гражданского общества в Российской Федерации. Становление гражданского общества в России, на наш взгляд, неразрывно связано с необходимостью развития и совершенствования правового статуса прокуратуры Российской Федерации, как одного из столпов, своего рода краеугольных камней стабильности и укрепления российского государства и общества, стража законности и правопорядка в стране.

И совершенно не случайно ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" целями деятельности прокуратуры Российской Федерации, помимо обеспечения единства, верховенства и укрепления законности, определяет как защиту прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства.

Таким образом, именно на прокуратуру России законом возлагается роль своеобразного поверенного интересов как, с одной стороны, человека и гражданина, так и, с другой стороны, интересов всего российского общества и государства. Эта роль крайне ответственна, ибо необходим очень мудрый подход для того, чтобы различить, зачастую, очень тонкую грань между интересами гражданина и интересами государства и общества. В этой связи, на наш взгляд, прокурорскому работнику невозможно обойтись без изучения и знания современных концепций соотношения государства и гражданского общества, а также соответствующих нормативных правовых актов²⁰.

Такая характеристика роли и места прокуратуры Российской Федерации еще раз подчеркивает ее самостоятельность, независимость и принципиальную невозможность вхождения прокуратуры ни в одну из действующих подсистем государственной власти, закрепленных статьями 10 и 11 Конституции Российской Федерации.

Приведенная аргументация свидетельствует также и о том, что правовой статус прокуратуры Российской Федерации подлежит дальнейшему совершенствованию.

Прежде всего, само законодательное регулирование деятельности прокуратуры России должно осуществляться не федеральным, а федеральным конституционным законом, поскольку основы правового статуса прокуратуры Российской Федерации урегулированы положениями Конституции Российской Федерации, поставившей прокуратуру на один уровень с уже официально провозглашенной судебной властью (см. главу 7 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, настоятельно необходимо установление именно высшего надзорного статуса для всей надзорной деятельности органов прокуратуры России, поскольку прокуратура, что весьма существенно отличает ее от других контрольно-надзорных органов, в соответствии с п.1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" осуществляет надзор от имени всего российского государства.

2.2. Принципы деятельности прокуратуры РФ

Конституция Российской Федерации не содержит правовых норм, непосредственно регулирующих струк­туру органов прокуратуры. Пункт 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации имеет отсылочную диспозицию, оставляющую федеральному закону правовое регулиро­вание всего множества организационных аспектов дея­тельности прокуратуры, за исключением порядка назна­чения Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, а также городов и районов.

Аналогичным образом в Основном законе регулируются полномочия системы органов прокуратуры, от которых происходят их функции. При этом концептуальные начала деятельности анализируемой системы органов государственной власти на конституционном уровне не урегулированы.

Последний названный пробел восполняет Федераль­ный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокурату­ре Российской Федерации». При этом анализ научной и учебной литературы позволяет утверждать о том, что ст. 5 названного закона не исчерпывает всего многообразия принципов, заложенных в основу деятельности проку­ратуры, так как по большей части специализируется на принципах централизованности и законности.

Смысловое значение принципа законности деятель­ности прокуратуры, самоочевидно, заключается в том, что при осуществлении всего объема функциональной нагрузки прокуроры обязаны руководствоваться действу­ющим законодательством, строго соблюдать и исполнять предписания законов и подзаконных нормативных пра­вовых актов. Данный принцип выступает своеобразным концептуальным фундаментом, поскольку сказывается на всех прочих концептуальных началах и проявляется во всем объеме деятельности органов прокуратуры.

Принцип законности является конституци­онным принципом и закреплен в ст. 15 Кон­ституции РФ, в соответствии с которой органы государственной власти, органы местного са­моуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Консти­туцию РФ и законы.

Для системы органов прокуратуры РФ этот принцип имеет особое значение, поскольку функциональное предназначение прокуратуры заключается в том, что это единая федеральная централизованная система государственных ор­ганов призвана осуществлять от имени Россий­ской Федерации надзор за соблюдением Кон­ституции РФ и исполнением законов, действу­ющих на территории Российской Федерации. По существу, действуя от имени государства, прокуратура обеспечивает реализацию прин­ципа законности в стране. С другой стороны, как всякий государственный орган, прокурату­ра РФ, обеспечивая верховенство закона, един­ство и укрепление законности, защищая права и свободы человека и гражданина, а также ох­раняемые законом интересы общества и госу­дарства, должна осуществлять свои полномо­чия в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Таким образом, основным и единственным предназначением прокуратуры является обес­печение режима законности в стране и формирование единого правового пространства на территории Российской Федерации.

В теории прокурорского надзора принципу законности отводится решающая роль в обеспечении единого правового пространства, построении правового государства, защите прав и свобод человека и гражданина, законных ин­тересов общества и государства.

Между тем целесообразность как принцип организации и деятельности прокуратуры в Фе­деральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашел отражения. Думается, что это не случайность, а вполне обоснованная по­зиция законодателя, которая заключается в том, что важнейшим элементом основы принятия закона является его целесообразность. Закон по своей сути должен быть целесообразным. В правовой науке утверждалось, что «закон­ность и целесообразность едины: законность возникает на основе целесообразности, целе­сообразность основывается на законности». Таким образом, прокуратура, осуществляя над­зор за исполнением закона, не должна входить в оценку его целесообразности, априори пред­полагая, что закон целесообразен.

Законодательное провозглашение принципа законности в качестве основополагающей идеи организации и деятельности прокуратуры, одна­ко, не гарантирует его абсолютной реализации в современной организации прокурорского над­зора и правоприменительной практике проку­рорских органов. В ряде случаев этот принцип, как представляется, сочетается с принципом целесообразности, а нередко обнаруживают­ся и их конкурентные особенности. Думается, только принципом целесообразности можно объяснить, например, формирование в практи­ке организации прокурорского надзора приори­тетных направлений прокурорского вмешатель­ства, осуществление надзора за соответствием закону проектов нормативных правовых актов, санкционирование некоторых решений органов исполнительной власти и ряд других действий, осуществляемых органами прокуратуры.

Формируя представление о принципе це­лесообразности в организации и деятельности прокуратуры, следует обратить внимание на различные сущностные характеристики поня­тия «целесообразность». В биологии, например, целесообразность рассматривают как приспосо­бление к условиям существования.

Синонимами понятия «целесообразность» считаются такие категории, как желательность, полезность, разумность, рациональность, со­ответствие, трезвость, уместность. Целесо­образность связана с «соответствием явления или процесса определенному (относительно завершенному) состоянию, материальная или идеальная модель которого представлена в ка­честве цели».

Обобщая сущностные характеристики катего­рии целесообразности, можно прийти к выводу, что принцип целесообразности в организации и деятельности прокуратуры является требо­ванием, руководствуясь которым органы про­куратуры стремятся учитывать или создавать условия, при которых будет обеспечиваться устойчивость организационной системы и луч­шее достижение функциональных целей.

На первый взгляд представляется, что прин­ципы законности и целесообразности находят­ся в одном ряду и друг без друга существовать не могут, поскольку, когда принимается закон, всегда обсуждается целесообразность его при­нятия. Действующий закон должен исполнять­ся без каких-либо дополнительных оценок его целесообразности. С другой стороны, реали­зация функций прокуратуры всегда сопряже­на с методикой и тактикой их осуществления, в которых отражается целесообразность орга­низации и деятельности прокуратуры. Другими словами, обеспечить прокуратуре эффективный прокурорский надзор без учета принципа целе­сообразности вряд ли под силу. Практика орга­низации и деятельности прокуратуры должна быть основана на принципе не только законно­сти, но и целесообразности. Такого понимания соотношения принципов законности и целесо­образности, однако, недостаточно, поскольку практика прокурорского надзора имеет приме­ры иного, более широкого взаимодействия этих принципов. Оно находит свое проявление не только внутри функциональной деятельности прокуратуры, но и в значительной степени при осуществлении внешних функций.

Думается, что примером использования принципа целесообразности во внешнефункциональной деятельности прокуратуры может служить выделение приоритетных направлений прокурорского надзора. Такая практика в своей основе имеет теоретическое обоснование. Под приоритетами деятельности прокуратуры пони­маются «актуализирующиеся действия и меро­приятия, а также сферы правовых отношений, которые под воздействием комплексов полити­ческих, экономических, социальных, правовых и иных условий определяющим образом влияют на общее состояние законности и правопоряд­ка в стране, выполнение различных первооче­редных задач государственного, социального и хозяйственного строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов»²¹. В цитируемом определении приоритизации подчеркивается необходимость приспособле­ния деятельности прокуратуры к текущим ус­ловиям политической, экономической, соци­альной жизни общества. Если дополнительно учесть, что решения о приоритетных направле­ниях деятельности прокуратуры могут прини­мать высшие органы государственной власти Российской Федерации и должностные лица органов прокуратуры, наделенные полномо­чиями издания приказов, распоряжений, указа­ний, поручений, заданий, то можно утверждать, что сформированное представление о приори­тетной деятельности прокуратуры может быть весьма субъективным. Характерным примером такого субъективизма, как представляется, мож­но считать положение приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об органи­зации проведения антикоррупционной экспер­тизы нормативных правовых актов», согласно которому органам прокуратуры предписано «продолжить практику информирования соот­ветствующих органов и должностных лиц о на­личии коррупциогенных факторов в норматив­ных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах норматив­ных правовых актов»²². Таким образом, ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ской Федерации», в соответствии с которой на прокурора возлагается обязанность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, оказалась дополненной требо­ванием проверки также проектов нормативных актов и актов, не входящих в компетенцию про­куратуры. Понятно, что в основу такого решения положен принцип целесообразности, который, однако, в данном случае явно вошел в противо­речие с принципом законности.

Не иначе как целесообразностью следует объяснить тот факт, что прокуроры в соответ­ствии с п. 2.1 приказа Генерального прокуро­ра РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью норма­тивных правовых актов органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» обязаны «обеспе­чить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, за­трагивающих права и свободы граждан: свое­временно запрашивать и изучать проекты ре­гиональных, муниципальных нормативных пра­вовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководи­телей указанных органов замечания и предло­жения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам»²³.

Следует заметить, что эти, на первый взгляд целесообразные решения значительно увели­чивают служебную нагрузку на прокурорских работников. Становится очевидно, что при та­ком подходе к организации работы сокраща­ются возможности повышения качества про­курорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, то есть того, что закреплено в законе. Такого рода «распы­ление» сил и средств прокурорского надзора, являясь, по существу, следствием определения приоритетов, фактически ставит под сомнение возможность использования принципа целе­сообразности в чистом виде. В такой ситуации принцип целесообразности становится домини­рующим над принципом законности. Допускать этого нельзя, поскольку такое преобладание, несомненно, создаст условия избирательности в обеспечении режима законности, будет спо­собствовать разрушению единого правового пространства. Думается, что принцип целесо­образности в соотношении с принципом за­конности должен занять подчиненное место. Следует о нем помнить и использовать его воз­можности в условиях, когда закон допускает альтернативные формы поведения. Целесоо­бразность принятия решений в организации и деятельности прокуратуры должна, безус­ловно, быть связана с их законностью. При этом первоначально они должны оцениваться с точки зрения законности, а затем приобретать наиболее рациональные формы и методы их реализации. Такой алгоритм суждений основан на имеющихся в теории права утверждениях, что соотношение законности и целесообразно­сти правоприменительной деятельности может рассматриваться в двух аспектах:

«1) недопустимости подмены законности целесообразностью, т.е. недопустимости отсту­пления от правовых норм и разрешения кон­кретной юридико-фактической ситуации (юри­дического дела) в соответствии с собственными, не обусловленными правом представлениями правоприменителя о необходимости принятия того или иного правоприменительного акта или совершения того или иного правоприменитель­ного действия;

2) возможности применения норм права це­лесообразно, т.е. индивидуализированно, то­чечно, исходя из особенностей разрешаемой юридико-фактической ситуации (юридического дела), посредством выбора предусмотренных этими нормами вариантов принятия правопри­менительных решений и совершения правопри­менительных действий»²⁴.

Аналогичную характеристику представляется воз­можным дать принципу гласности. Выступающий общеправовым концептуальным началом, важность и значимость которого в современном обществе сложно недооценить, анализируемый принцип, тем не менее, имеет специфику содержания в деятельности органов прокуратуры, изложенную в абз. 2 ч. 2 ст. 4 Федерально­го закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Данная специфика выражена в том, что гласность деятельности органов прокуратуры ограничена теми пределами, которые установлены за­конодательством Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охра­няемой законом тайне². В контексте конституционной гарантированности защиты охраняемой законом тайны, в том числе персональных данных, сведений о частной жизни гражданина, коммерческой и иной тайны, данное положение не видится противоречащим идеи транспа­рентности органов государственной власти и на данный момент не нуждается в какой-либо корректировке.

Принцип централизации заключается в том, что прокуратура Российской Федерации составляет еди­ную федеральную централизованную систему органов и действует на основе подчинения нижестоящих про­куроров вышестоящим и Генеральному прокурору Рос­сийской Федерации (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»)²⁵. Данное концептуальное начало закре­пляет правовую основу четкой иерархии органов про­куратуры и детерминирует существование между ними сложной системы структурных и функциональных вза­имосвязей. Также необходимо отметить, что централи­зация органов прокуратуры выступает необходимым условием достижения целей данной системы органов власти по надзору за соблюдением и единообразным применением действующего законодательства на всей территории России, что играет особую роль в деятель­ности по обеспечению законности и правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом важно отметить, что каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений, отнесенных к его компетенции, и несет за принятое решение персо­нальную ответственность⁴.

Принцип единства прокурорской деятельности во многом производен от принципа централизации. Данное концептуальное начало имеет множество дискретных проявлений. Оно предполагает единоличное разреше­ние прокурором всех вопросов, связанных с реализаци­ей прокурорских функций. Кроме того, данный принцип также обусловливает единство системы и структуры ор­ганов прокуратуры, действующих на территории России, а также общность нормативной правовой базы, регла­ментирующей прокурорскую деятельность, что предпо­лагает единые для всех прокуратур задачи, принципы, а также направления деятельности, единые формы и мето­ды прокурорской работы⁵.



Интересен принцип независимости прокуратуры, заключающийся в том, что органы прокуратуры осу­ществляют полномочия независимо от иных органов государственной власти и местного самоуправления (абз. 1 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Данное концептуальное начало сходно с независимо­стью суда и может рассматриваться как одно из важ­нейших условий надлежащего выполнения органами прокуратуры возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных данным органам прав. В связи с тем, что посягательство на независимость указанной деятельности влечет за собой вред соот­ветствующим общественным отношениям, последние находятся под охраной и защитой: воздействие же в какой-либо форме государственной властью, органами местного самоуправления, общественными объеди­нениями, средствами массовой информации, а также должностными лицами на прокурора влечет за собой установленную законом ответственность (ч. 1 ст. 5 Фе­дерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Близок к рассмотренному началу по смысловому содержанию, но более специализирован принцип поли­тической независимости, выражающийся в том, что со­трудники прокуратур не могут являться членами обще­ственных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Данное положение логично дополняется правилом о недопусти­мости создания и деятельности соответствующих обще­ственных объединений, преследующих политические цели, в органах и организациях прокуратуры. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений (ч. 4 ст. 4 Федерального за­кона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Рос­сийской Федерации»).

Приведенные концептуальные начала прямо выте­кают из положения Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федера­ции», однако необходимо отметить, что в основе де­ятельности органов прокуратуры, как и в основе де­ятельности всякого другого органа государственной власти, одновременно заложены иные общеправовые начала. Речь идет о конституционном принципе при­оритета прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности государства, принципе равенства граждан к замещению должностей государственной службы, принципе деидеологизации и принципе раз­деления властей.

Заключение

В ходе написания курсовой работы были сделаны следующие выводы.

История создания Прокуратуры в России и организация ее деятельности на современном этапе развития государства показали, что очевидно, что законодательное обеспечение деятельности прокуратуры нуждается в совершенствовании на четко обозначенной концептуальной основе. В связи с этим в первую очередь необходимо определить место и роль прокуратуры в системе государственных органов, а также обозначить ее основные функции на конституционном уровне. Кроме того, что это положит конец дискуссиям об отнесении прокуратуры к какой-либо из ветвей власти, определение статуса прокуратуры в Основном Законе страны обеспечит стабильность и повысит в конечном итоге эффективность ее деятельности.

Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, устранение имеющихся противоречий, конкретизация ее полномочий в соответствии с возложенными на нее функциями, определение приоритетных направлений надзорной деятельности.

Безусловно, реформирование прокуратуры нужно осуществлять с учетом объективных потребностей российского общества и состояния законности в стране, первоочередных задач, стоящих перед государством. Вместе с тем, несмотря на то, что прокуратура традиционно была многофункциональным органом, следует избегать возложения на нее обязанностей, присущих иным органам, и напротив, предоставить ей полномочия, необходимые для достижения целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Список использованной литературы и источников