Субботина. Рефера по ДОУ. Контроль исполнения документов (поручений)
 Скачать 198.67 Kb.
|
|
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ПОВОЛЖСКИИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ имени П.А. СТОЛЫПИНА Факультет экономики и управления Специальность 38.05.01 Экономическая безопасность Кафедра государственного и муниципального управления Дисциплина Документационное обеспечение управления РЕФЕРАТ на тему: «Контроль исполнения документов (поручений)» Автор работы: студент 2 курса 326 группы очной формы обучения Субботина А.И. Проверил: канд. философ. наук, доцент Дорошина Г.В. Оценка _______________ Подпись ______________ «____» _____________2020 г. Саратов 2020 Содержание
Введение Контроль – важнейшая функция управления наряду с такими функциями, как организация, планирование, регулирование. Как функция контроль исполнения занимает особое место в системе управления, поскольку обеспечивает реализацию прочих управленческих функций, поставляя информацию о фактическом состоянии дел в организации. Задачей контроля, в самом общем виде, является количественная и качественная оценка результатов работы организации. Контроль исполнения обеспечивает обратную связь и позволяет непрерывно повторять циклический процесс управления на новой основе. Успешное функционирование организации во многом зависит от эффективности контроля ее деятельности. Эффективная система контроля позволяет не только своевременно выявить ошибки и нарушения, неизбежные в деятельности любой организации, но и оперативно принимать меры по их устранению. В идеальном варианте система контроля позволяет выявлять факторы, которые могут оказать негативное влияние на деятельность организации, на реализацию намеченных планов и своевременно отреагировать на эти обстоятельства. Все вышесказанное обусловило актуальность темы реферата. Цель реферата изучить функцию контроля исполнения документов (поручений) в ретроспективе. В соответствии с обозначенной целью в реферате поставлены следующее задачи: рассмотреть становление функции контроля исполнения документов (поручений) в дореволюционный период (XVIII- XX вв.) описать развитие функции контроля исполнения документов (поручений) в период СССР проанализировать современное состояние функции контроля исполнения документов (поручений) в России Становление функции контроля исполнения документов (поручений) (XVIII-нач. XX вв.) Национальная система контроля исполнения документов начала формироваться в начале XVIII века. При Петре I контроль исполнения документов выделяется в отдельный вид работы с ними. Петровскими указами 1711 г. учреждается должность фискала – специальная централизованная надзорная система, важнейшей задачей которой было путем негласного надзора и изучения канцелярского делопроизводства следить за исполнением указов и регламентов должностными лицами. Контрольные функции осуществляли последовательно генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и с 1722 г. – генерал-прокурор. Указом 1722 г. «О должности Сената» устанавливалось иметь подробную роспись неисполненных дел, особо отмечалась необходимость незамедлительного исполнения указов и прочих поручений государя. При Сенате была учреждена должность экзекутора, в обязанности которого входило записывать в особую книгу исходящие документы с отметкой о времени и способе их отправления, составлять рапорты об исполнении. Во многих указах оговаривались сроки исполнения документов, устанавливались штрафы за просрочку исполнения сенатских указов. Контроль исполнения документов в каждой коллегии осуществлял прокурор коллегии, который, в частности, вел книгу, в которую записывалось, что и в какие сроки сделано в порядке исполнения того или иного указа. За исполнением решений, принятых коллегией, наблюдал нотариус, который вел так называемый настольный реестр, в который вносились все документы, прежде всего указы государя и Сената, намеченные к слушанию. Этот реестр во время заседаний находился на столе перед президентом, возглавлявшим коллегию. В канцелярии коллегии велись реестры отдельно по рассмотренным и исполненным и по рассмотренным, но не исполненным документам. В «настольных реестрах» местных учреждений предписывалось указывать дату поступления каждого документа и дату его рассмотрения на заседании, фиксировать принятое решение, а также сведения о том, что указы по этому решению разосланы и исполнены1. Вполне законченные очертания отечественная система контроля исполнения документов получила в период министерского или исполнительного делопроизводства. «Общим учреждением министерств» 1811 г. устанавливалось единообразие производства дел во всех министерствах, т. е. была сформирована единая система делопроизводства для всех министерств, их департаментов и отделений. Единообразными по функциональному назначению стали канцелярии – структурные подразделения, осуществлявшие делопроизводственные функции. Процесс делопроизводства делился на 4 этапа, одним из которых был этап ревизии, т. е. контроля исполнения. Контроль исполнения документов в соответствии с положениями «Общего учреждения министерств» осуществлялся следующим образом. В учреждениях велись настольные реестры, в которых проставлялись отметки о том, «что по каждому делу учинено». В реестрах по каждому документу указывалась следующая информация: дата получения документа, дата рассмотрения, принятое решение, какие документы отправлены в порядке исполнения. Велись также «описи» нерешенных дел, в которых, в частности, указывалось, кем исполняется каждый документ. Документы, законченные исполнением, вносились в «опись делам решенным»2. По срокам исполнения документы делились на «текущие», «чрезвычайные» и «не терпящие времени». Сроки исполнения даже срочных документов («не терпящих времени») составляли от 2 до 6 недель, а в отдельных случаях и до 6 месяцев. Объяснялось столь длительное исполнение документов тем, что каждый из них должен был пройти многочисленные инстанции. Например, в земском суде документ в процессе исполнения проходил 26 инстанций, в губернском правлении – 54, в департаменте министерства – 34, в совете министра – 45. Проверку исполнения документов («ревизию дел») в министерствах проводили начальники отделений и директора департаментов. Начальники отделений проверяли исполненные и неисполненные документы по столам и представляли сведения директору департамента. Директор департамента ежемесячно проводил проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлял сведения министру. В конце года в канцелярии составлялась общая ведомость исполненных и неисполненных документам по всем департаментам и канцелярии3. Таким образом, в министерском (исполнительном) делопроизводстве сформировалась сложная, многоступенчатая, но не вполне эффективная система контроля исполнения документов, во многом обусловленная сложной иерархической структурой управления, громоздкостью аппарата. Постепенно негативное воздействие на деятельность организаций громоздкого и неповоротливого делопроизводства, чрезмерно медленного прохождения документов начинает проявляться все явственней. В связи с этим во второй половине XIX – начале XX в. отдельные ведомства предпринимают попытки реформирования в рамках одного министерства или учреждения. Меры по рационализации делопроизводства затрагивают и организацию контроля исполнения. Например, в Канцелярии попечителя Московского учебного округа с целью ускорения исполнения поручений была упрощена обработка документов. Пометки на документах (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении) делались с помощью механических нумераторов и штампов. Была детально продумана последовательность обработки и исполнения документов. На каждом входящем документе ставилась дата получения. При регистрации документа на нем ставился штамп, в котором указывались название канцелярии, дата и номер документа, стол, где он должен исполняться, номер дела, в которое подшивали документ после исполнения. Таким образом, уже на этапе регистрации определялся исполнитель документа. На документах, которые подлежали рассмотрению окружного инспектора, от руки или с помощью штемпеля проставлялась его фамилия. Решение вопроса, затронутого в документе, оформлялось резолюцией, которая, как правило, представляла собой готовый текст ответа. Документ с резолюцией инспектора направлялся попечителю, который обычно выражал свое согласие с решением и делал отметку «согласен». После этого чиновники соответствующих столов канцелярии составляли ответ, включая в него текст резолюции. На документе сначала от руки, позднее – с помощью специального штемпеля делалась отметка об исполнении («исполнено» и дата исполнения)4. В 1911 г. пересмотрена существовавшая система делопроизводства в военном ведомстве. В целях ускорения исполнения документов предлагалось все запросы и жалобы направлять непосредственно тем лицам, от которых зависело разрешение вопроса. И ответ должен был посылаться тому должностному лицу или учреждению, от которого документ был получен. Вместо одной категории определения срочности исполнения – «спешно» – стали употреблять две: «спешно», что означало немедленное исполнение, и «срочно», что означало исполнение к определенному сроку. Предлагалось неисполненные документы хранить отдельно от документов, по которым не требовались предварительные запросы. Именно в военном ведомстве было дано определение термину «исполненная бумага». Исполненным документ считался тогда, когда затронутый в нем вопрос «разрешен окончательно и об этом в случаях, когда это нужно, послано соответствующее уведомление». В этом же ведомстве в процессе регистрации и контроля исполнения документов в отдельных случаях применялась карточная система регистрации. В конце XIX – начале ХХ в. карточная система регистрации контроля исполнения документов вызывает в России определенный интерес. Одно из первых упоминаний картотек в отечественной литературе относится к 1890 г., когда выходит книга Н. И. Шишкова «Счетоводство для неграмотных». А в 1902 г. в Петербурге создается фирма «Главный склад Шведско-Американской конторской мебели», занимавшаяся (в числе прочего) устройством и оборудованием делопроизводств по карточной системе5. Идея записывать данные на одноразмерных карточках, из которых формировались картотеки, была весьма прогрессивна для отечественного делопроизводства рубежа XIX–ХХ вв. Но широкое распространение картотеки в сфере делопроизводства получат позже. Развитие функции контроля исполнения документов (поручений) в СССР 1920-е гг. были чрезвычайно плодотворными с точки зрения организации исследований в области научной организации управленческого труда (НОУТ) и делопроизводства в частности. В этот период появляется несколько оригинальных отечественных научных школ в области научной организации труда и теоретических основ управления. Был создан не только особый Институт техники управления (ИТУ) при Народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции СССР, но и целая сеть общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в 1923 г. был образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). Он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ (Рабкрин) СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления и, в частности, его документационного обеспечения. В составе Рабкрина был образован отдел административной техники (АТО). В 1925 г. был создан Оргстрой, а в 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Эти организации работали в постоянном контакте. Деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер, а ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или осуществлялась силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.)6. Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ. Одним из основных направлений были вопросы контроля исполнения документов. В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались общие принципы, на основании которых оптимизировалась деятельность организаций. В частности, предполагалось, что контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, а не носить формальный характер. Этот принцип звучит актуально и сейчас. В подготовленном ИТУ проекте «Общих правил документации и документооборота», изданных в 1931 г., был раздел, посвященный принципам организации и технологии контроля исполнения документов. Несомненный интерес представляли рекомендации АТО НК РКИ СССР по введению централизованных карточных систем регистрации документов, с помощью которых можно было не только эффективно организовать справочную работу, но и контроль исполнения документов. В 1932 г. ИТУ был закрыт. Все работы были прерваны, Общие правила не были доработаны и утверждены. Позже был ликвидирован и Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Движение за научную организацию труда было свернуто, прекратили работу ведомственные и вневедомственные органы рационализации, закрыты все периодические издания, освещавшие вопросы управления и делопроизводства. Прекратились научные разработки проблем документирования и организации работы с документами. В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с документами. Каждое ведомство решало их по-своему. Интерес к делопроизводственной основе управления возрождается к началу 1960-х гг., когда осознается необходимость формирования единой системы делопроизводства. Разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) была поручена Всесоюзному научно- исследовательскому институту документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), учрежденному в 1966 г. в рамках Главного архивного управления (Главархива) СССР. Разработка и внедрение ЕГСД были выполнены в несколько этапов: 1965 г. – подготовка материалов; 1967 – разработка методической программы исследований; 1970 – создание проекта Основных положений ЕГСД. В 1973 г. Основные положения ЕГСД были одобрены Госкомитетом СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования. Основные положения ЕГСД содержали раздел «Организация контроля за исполнением документов»7. В конце 1980-х гг. на основе ЕГСД была создана Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения системы в 1988 г. были утверждена приказом Главархива СССР. При неоднократных переизданиях ГСДОУ редактировалась и актуализировалась8. Основные положения ГСДОУ содержат п. 3.3 «Контроль исполнения документов». В этом подразделе изложены основные принципы организации контроля исполнения документов и выделены его этапы: постановка документа на контроль; проверка своевременного доведения документа до исполнителя; предварительная проверка и регулирование хода исполнения; учет и обобщение результатов контроля исполнения документов; информирование руководителя. Определяется, что документ считается исполненным и снимается с контроля после выполнения заданий, запросов, сообщения результатов заинтересованным организациям и лицам или другого документированного подтверждения исполнения. Отдельный пункт касается сроков исполнения документов: указывается, что сроки исполнения могут быть типовыми и индивидуальными; отмечается, что сроки исполнения исчисляются в календарных днях с даты подписания (утверждения) документа, а поступивших из других организаций – с даты их поступления. Особо оговаривается, что приостанавливать или отменять исполнение документов имеет право только автор документа, вышестоящая организация и органы госнадзора. Отдельным пунктом регламентируется организация контроля исполнения в условиях традиционной обработки документов, т. е. с помощью контрольной картотеки. В п. 4.3 («Автоматизация работы с документами») есть пункт, в самых общих чертах характеризующий автоматизированный контроль исполнения. В приложении 6 приводятся правила заполнения основных реквизитов регистрационно-контрольных форм (РКФ), в прил. 10 – перечень типовых сроков исполнения документов. До середины 1970-х гг. в государственных учреждениях и на предприятиях широко использовались традиционные контрольные (или сроковые) картотеки. В качестве контрольных карточек использовались, как правило, РКК (регистрационно-контрольные карточки), рекомендованные ГСДОУ. В процессе постановки документа на контроль заполнялись соответствующие графы РКК. Срок исполнения отмечался на календарной шкале карточки, для наглядности использовались различные графические пометки, цветные индикаторы и т. п. (Приложение 1). Для контроля различных видов документов иногда использовались РКК различных цветов. Карточная система контроля была чрезвычайна трудоемка. В зависимости от содержания на каждый подконтрольный документ заполнялась одна или несколько карт контроля. Как правило, на одно поручение, на один срок исполнения и на одного ответственного исполнителя составлялась отдельная карточка. Зачастую каждая РКК заполнялась в двух экземплярах, первый оставался в контрольной службе, а второй направлялся ответственному исполнителю вместе с контролируемым документом. Карточки в контрольной картотеке систематизировались по срокам исполнения поручений. Небольшая контрольная картотека состояла из одного картотечного лотка, разделенного на 31 рубрику (соответственно дням месяца) и нескольких дополнительных рубрик, в которые помещались карточки на просроченные документы, на документы, исполнение которых запланировано на последующие месяцы. При значительном объеме контролируемых документов картотека состояла из нескольких картотечных лотков, каждый из которых состоял из 31 рубрики. В одном лотке размещались карточки на документы текущего месяца, в другом – карточки на просроченные документы, в третьем – карточки на поручения следующих месяцев и т. п. Ежедневно сотрудник, осуществляющий контроль, просматривал карточки в рубрике сегодняшнего дня и три-пять последующих рубрик. По результатам просмотра он напоминал по телефону соответствующим исполнителям о наступлении или приближении срока исполнения. Кроме напоминаний по телефону, исполнителям еженедельно выдавались справки-напоминания с перечислением контролируемых документов. Руководителю организации и его заместителям еженедельно направлялись ведомости контроля с перечнем контролируемых, просроченных, выполненных документов, отчеты о состоянии исполнительской дисциплины. Составление этих документов даже при условии использования специальных бланков занимало значительное время. Подобная практика с незначительными особенностями в зависимости от специфики деятельности организации была в 1970-е гг. чрезвычайно распространена9. Именно в этот период формируются основные принципы организации контроля исполнения документов, многократно воспроизводимые в учебниках, учебных пособиях, нормативно-методических документах разных лет. В контрольной деятельности четко прослеживались две составляющие. Первая – контроль исполнения документов по существу поставленных в них вопросов. Этот контроль осуществляли руководители различных рангов. Вторая составляющая – контроль за своевременностью исполнения и контроль соответствия формы создаваемых документов их содержанию. Этот формальный контроль осуществляли сотрудники делопроизводственных или специальных контрольно-инспекторских служб. Операции этого предельно формального контроля носили достаточно рутинный характер. Сотрудники, его осуществлявшие, недостаточно разбирались в контролируемых поручениях, не могли оказать влияния на ход исполнения, поскольку имели весьма низкий уровень компетенции. При оценке исполнительской дисциплины зачастую учитывались лишь формальные показатели, например, количество документов, просроченных исполнением. Несмотря на то, что автоматизации контроля исполнения документов в ГСДОУ отводилось весьма скромное место, на практике компьютерные технологии контроля активно внедрялись еще с середины 1970-х гг. В отечественной практике контроль исполнения стал первой автоматизированной делопроизводственной функцией. И это не удивительно, поскольку организация контроля исполнения в условиях реализации традиционной технологии была чрезвычайно трудоемка и не всегда эффективна. Контролировались далеко не все документы, требующие исполнения, а только самые важные, поскольку сплошной контроль требовал большого штата контролеров. С середины 1970-х гг. начинается повсеместное внедрение автоматизированных систем контроля исполнения документов (АСКИД, АКИД). Первоначально рекомендовалось внедрять АСКИД в организациях с объемом документооборота 100 тыс. и более в год, затем в организациях с объемом контролируемых документов более 1 тыс. Но на практике различные варианты АСКИД внедряли у себя все предприятия и учреждения, имеющие вычислительные центры. Различные варианты АСКИД разрабатывали разные министерства и ведомства, отдельные крупные предприятия. Основной целью внедрения АСКИД являлось обеспечение предупредительного контроля исполнения документов с помощью вычислительной техники (больших ЭВМ). При некотором различии любая АСКИД была рассчитана на решение следующих задач: информирование исполнителей и руководителей различного уровня о документах, срок исполнения которых истекает, и о документах с истекшим сроком исполнения (просроченных поручениях); информирование руководителей о ходе исполнения документов, об исполнении определенных групп документов, о состоянии исполнительской дисциплины. Задачи решались в двух режимах: предупредительном – до истечения сроков исполнения и контрольном – после истечения сроков исполнения. В утвержденную в 1979 г. Унифицированную систему организационно-распорядительной документации была включена подсистема унифицированных форм документов, обеспечивающих функционирование автоматизированного контроля документов АКИД. Подсистема включала инструкцию по применению подсистемы, форму регистрационно- контрольной карточки, типовой формуляр выходного документа, который мог трансформироваться вычислительным центром в различные перечни, справки-напоминания исполнителям, ведомости контроля для руководителей, справки о состоянии исполнительской дисциплины и т. п. документы10. Контрольно-инспекторская служба (КИС) в органах власти и управления могла входить в состав службы ДОУ или быть самостоятельным подразделением (например, инспекция при министре, группа контроля, иное контролирующее подразделение). В большинстве организаций КИС не создавалась, а функции контроля исполнения поручались делопроизводственной службе или секретариату. Перевод контроля исполнения на электронную технологию существенно снизил трудоемкость контрольных операций. Это, в свою очередь, позволило не только расширить круг документов, подлежащих контролю, но и сделать контроль действительно предупредительным. В этот период формируется один из основных критериев исполнения документа. Как известно, снять документ (поручение) с контроля может только должностное лицо, поставившее его на контроль. Эта операция упрощается – документ снимается с контроля контрольно-инспекторской службой после подписания руководителем документа, подготовленного в порядке исполнения поручения. Подписать документ может только руководитель, поставивший поручение на контроль. Во избежание недоразумений при подаче на подпись руководителю документа, подготовленного в порядке исполнения поручения, к нему должен быть приложен подконтрольный документ. Таким образом, подписание руководителем документа, подготовленного в порядке исполнения поручения, становится свидетельством исполнения и основанием для снятия документа с дальнейшего контроля. Это предотвращает многократные обращения сотрудников КИС к руководителю по поводу исполнения каждого документа, повышает ответственность исполнителей и сосредоточивает внимание руководителя лишь на тех поручениях, исполнение которых произведено с отступлением от плановых сроков. В данный период окончательно формируется понятие «исполнительская дисциплина», которая трактуется как четкое и своевременное исполнение работником документов, выполнение приказов, распоряжений, письменных и устных указаний руководителей. Делаются попытки получить количественную оценку данного показателя, применяя коэффициент исполнительской дисциплины. Первоначально этот коэффициент рассчитывался исходя из соотношения количества документов (поручений), выполненных работником или структурным подразделением, к общему числу поручений, полученных за определенный период. Несколько позже при расчете коэффициента исполнительской дисциплины отдельного работника или структурного подразделения стали учитываться коэффициенты важности исполненных (или просроченных) документов. В некоторых организациях коэффициент исполнительской дисциплины учитывался при расчете премиальных выплат. |