Атаманчук Теория госудаственной управлении. Атаманчук Теория гос упр. Курс лекций москва издательство "юридическая литература"
 Скачать 2.37 Mb.
|
17. Совершенствование стиля государственного управления17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления. 17.2. Распределение и регламентация управленческой деятельности. 17.3. Усиление организованности управленческих процессов. 17.4. Резервы рационализации стиля государственного управления. 17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления Среди факторов рационализации государственного управления очень важное место занимает его стиль: продуманное и согласованное взаимодействие управленческих элементов и человеческого потенциала. По существу, через стиль своего функционирования управляющая система оказывает влияние на многообразные общественные отношения, процессы и взаимосвязи, реализует свои целеполагающие, организующие и регулирующие потенции. Стиль государственного управления — явление сложное, многоэлементное, системное. Он основан на определенном синтезе социальных, организационных, нормативных, информационных и технических параметров государственного управления, то есть, в известной мере, на объективных началах, с одной стороны, и генофонда, интеллектуального развития, социально-психологических сил и исторического опыта человеческого потенциала, короче, субъективного фактора, вовлеченного в управление, — с другой. Можно утверждать также, что стиль представляет собой специфическое отражение в особой управленческой сфере общества единства объективного я субъективного. Его нельзя анализировать по принципу "или — или", а можно только в динамическом взаимодействии социальных, материальных и идеальных элементов управления с живым, полнокровным, страстным человеческим субстратом управляющей и управляемой систем. Именно через стиль проявляет себя управление не только как наука, но и искусство, не только педантичный силлогизм, но и горячая интуиция, не только опыт, но и эвристическое чутье. Стиль дает возможность каждому участнику управления, опираясь на установленные структуры, нормы, формы, методы и другие элементы управления, в полной мере раскрыть свою творческую, созидательную сущность. Под стилем государственного управления, думается, следует понимать реально используемую систему социально эффективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов повседневного функционирования должностных лиц и в целом органов государственной власти и местного самоуправления, основанную на соответствующих принципах и обеспечивающую рациональное и демократическое ведение управленческих дел. Его отличие от стиля работы в других сферах общества усматривается прежде всего в следующем: а) социальная активность должностных лиц и соответствующих органов связана с применением государственно-властных полномочий либо опорой на них; б) такая активность четко и довольно полно нормативно регламентирована и протекает в установленных формах и процедурах; в) своей целью эта активность имеет формирование и реализацию управляющих воздействий. Но многогранность источников, дающих тот или иной стиль государственного управления, зависимость стиля от общественно-политического, целевого, функционального и организационного устройства государственного управления постоянно недооцениваются. Стиль трактуется некоторыми как нечто автономное, самостоятельное, действующее лишь по каким-то своим собственным закономерностям. В иных подходах, рассматривающих стиль как совокупность приемов, способов, методов функционирования государственных органов, должностных лиц акцент делается преимущественно на самих элементах их деятельности (на содержании, роли, возможностях, управленческом влиянии и т.д.). Анализируется стиль в отрыве от его носителя — человека. В результате упрощается проблема: достаточно, мол, сформулировать наиболее целесообразный набор элементов стиля государственного управления, научить ему и заставить обладать им—и управление будет эффективным. Как будто в набор элементов стиля управления можно легко подставить любого человека и он проявит себя. Набор, конечно, важен, нужен, но социально-психологические характеристики человека накладывают на него исключительно рельефный отпечаток. Существуют точки зрения, в соответствии с которыми идет психологизация стиля управления, когда все сводится к качествам человека, особенно волевым, его напористости, энергии, силовым потенциям. Абсолютизируется субъективная сторона управления в ущерб объективной. На практике это ведет к тому, что основным в совершенствовании стиля управления видится поиск и подбор "сильной" личности на государственную должность, особенно руководителя. Такой крайне психологизированный подход помимо воли его приверженцев способствует процветанию волюнтаризма, субъективизма, иногда произвола в управлении. Бесспорно, человек — главная, центральная фигура в управлении, но общество не может полагаться только на добрые качества того или иного человека, тем более занимающего руководящую должность. Оно должно иметь твердые гарантии, надежные механизмы и регуляторы, которые бы непременно (при любых условиях) обеспечивали деятельность этого человека (должностного лица) в необходимом направлении и в социально признанных формах, методах и процедурах. Поэтому, каким бы ни был стиль государственного управления по своим свойствам (о чем чуть ниже), он должен состоять из следующих, необходимых для него элементов: а) целевых, функциональных и организационных характеристик органов государственной власти и местного самоуправления, которые определяют их место и правовой статус в иерархии управляющей системы государственного управления; б) юридически закрепленных и, соответственно, практически используемых форм, методов и процедур управленческой деятельности органов управления и их должностных лиц; в) реально проявляемых общекультурных, профессиональных и личностных качеств должностных лиц, посредством которых формируются социально-психологические механизмы управления. Стиль государственного управления во многом близок к политическому режиму (III. 15.1) и в существенных своих свойствах произволен от него, хотя в нем есть свои нюансы и самостоятельные проявления, поскольку политический режим обслуживает интересы власти, более узко — интересы властей предержащих, а стиль управления призван придать государственному управлению необходимые для него рациональность и эффективность. Власть всегда более конъюнктурна, чем управление, воспроизводящее в себе управляемую систему, причем и тогда, когда управление делает это на низком уровне, что заметно по состоянию общества и способам решения его проблем. Свойства стиля государственного управления создаются акцентом в названных элементах и комбинациями из них. Исходя из этого в научной литературе выделено несколько разновидностей стиля управления: директивный (административно-директивный, автократический), демократический (коллегиальный, кооперативный) и либеральный. Директивным признается стиль, который отличается чрезмерной централизацией власти, приверженностью к единоначалию в гипертрофированных формах, самовластным решением большинства не только крупных, но и сравнительно мелких вопросов жизни коллектива, сознательным ограничением контактов с подчиненными. Демократический стиль предполагает предоставление подчиненным самостоятельности, соразмерной их квалификации и выполняемым функциям, подготовку и принятие решений при их деятельном участии, создание необходимых для выполнения работы предпосылок и справедливую оценку их усилий, уважительное отношение к людям и заботу об их потребностях. Либеральный стиль отличают отсутствие размаха в деятельности, безынициативность и постоянное ожидание указаний сверху, нежелание принять на себя ответственность за решения и их последствия, когда они неблагоприятны. Кроме указанных, выделяют: стиль анархический, когда все пущено на самотек и каждый делает все, что хочет и как хочет; кампанейский стиль, при котором руководители, должностные лица от случая к случаю хватаются за дело, бурно проводят различные мероприятия, а потом успокаиваются и так до следующего приступа "активности" (кампании); волевой стиль, для которого характерны исключительно приказы, грубое психологическое давление, опирающееся на служебные зависимости. Различают также стиль общий и индивидуальный. Общий стиль — это, можно сказать, стиль нормативный, т.е. общепризнанный, проявляющийся в главных своих чертах повсеместно, в широких масштабах, стиль, разделяемый и поддерживаемый обществом. Под индивидуальным стилем понимается общий стиль, преломленный в соответствии с конкретными условиями управленческой деятельности и качествами соответствующих руководителей и должностных лиц. Глубочайшее влияние на индивидуальный стиль работы оказывают социально-психологические качества личности, что и характеризует его как определенное социально-психологическое явление. Разумеется, что в чистом виде ни один стиль управления не проявляется. Чаще всего имеет место сочетание, смешение стилей при явном преобладании какого-либо одного. Естественно также, что свойство егиля управления, складывающегося в его системе и подсистемах, напрямую зависит от качеств лиц, занятых в управленческих процессах. Исторический опыт показывает, что наиболее целесообразным, продуктивным и ориентированным на длительную перспективу является демократический стиль государственного управления. Именно он позволяет стабилизировать управленческие процессы и посредством них наладить рациональное и эффективное общественное развитие. Среди свойств демократического стиля государственного управления можно назвать: глубокие, органические взаимосвязи органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами, что способствует познанию управляемых объектов, потребностей, интересов и целей жизнедеятельности людей, развитию в них понимания сущности и значения управленческих решений и действий, стимулированию во всей системе государственного управления отношений инициативности, творчества, активного .соучастия в делах общества и государства; обширные возможности для введения научного знания в управленческие процессы и придания им необходимой целенаправленности, деловитости и влиятельности. Научность стиля государственного управления предполагает: а) широкое использование в государственном аппарате достижений общественных, естественных и технических наук; б) последовательное соблюдение в деятельности аппарата установленных наукой объективных закономерностей общественной жизнедеятельности; в) всемерное способствование со стороны аппарата развитию научно-технического прогресса и широкому внедрению его достижений в практику; г) соизмерение уровня деятельности аппарата с обоснованными наукой положениями, выводами и рекомендациями. В то же время сама научность создает условия для обоснованной целенаправленности и последующей деловитости — конкретного и системного решения управленческих задач; становление и поддержание во всей системе государственного управления подлинно гуманных взаимоотношений между руководителями и подчиненными, членами управляющих и управляемых объектов, коллективами, должностными лицами и гражданами, в результате чего права и свободы человека приобретают действительную реализацию. Следует сказать и о том, что стиль государственного управления наглядно раскрывает степень освоения науки, искусства и опыта управления. 17.2. Распределение и регламентация управленческой деятельности Совершенствование стиля государственного управления в практическом аспекте обычно начинается с комплексного анализа, оценки и сочетания двух моментов: человеческого потенциала, сосредоточенного в органах государственной власти и местного самоуправления (вообще и в каждом из них конкретно), целей государственного управления с наличными управленческими ресурсами. Главное здесь: определение реального состояния управле- ния и управленческого потенциала. Если стиль государственного управления не хочет быть иллюзорным, призрачным, мнимым, он должен опираться на объективные основания, отличаться реалистичностью. Существует актуальная проблема распределения совокупного управленческого потенциала по вертикали и по горизонтали иерархической управляющей системы, которая носит как институциональный характер (связана с правовым регулированием функций и полномочий), так и сугубо человеческий, обусловленный уровнем подготовки персонала управления. В последние десятилетия в мировой управленческой мысли было сформулировано несколько теорий, по-разному относящихся к взаимоотношениям людей в управленческих процессах. Еще в 60-х годах нашего века профессором Мичиганского университета (США) Дугласом Макгрегором были обоснованы две концепции организации управления, основанные на различении типов людей: теория "X" и теория "Y". Согласно теории "X" средний индивид в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда; вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть людей необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, с тем чтобы они работали достаточно напряженно для достижения целей организации; средний человек предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность. По теории "Y" затраты физических и умственных усилий в процессе труда столь же естественны, как и в играх или на отдыхе; человек способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован; усилия, прилагаемые индивидом к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление; средний индивид при соответствующих подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней; способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны, скорее, широкому, а не узкому кругу людей; в условиях современного производства интеллектуальные возможности среднего человека используются далеко не полностью . 'Подробный анализ концепций дан: Гвишиани Д.М. Организация и управление. М„ 1972. С. 316-326, Попыткой совместить указанные теории является теория "Z", которая исходит из целесообразности коллегиального принятия решений, при ответственности за принятое решение одного лица; значимости неформальных отношений, при которых все общаются со всеми; способности каждого человека действовать по своему усмотрению и работать автономно, без контроля, потому что он пользуется доверием; использования самоконтроля и иерархических форм контроля . Надо сказать, что, хотя за последующие годы управленческая мысль весьма продвинулась в поисках и введении в практику различных управленческих ресурсов, что особо заметно в области менеджмента, все же координатной сеткой, в рамках которой изыскиваются основные источники рационализации управления, остается человек. Его ресурс безграничен и возобновляем — это одна посылка. Человек предельно разнообразен, .переменчив, каждый уникален — это вторая посылка. Добро и зло, позитивное и негативное в человеке соседствуют, в разной пропорции проявляются при разных обстоятельствах — третья посылка. Поэтому к распределению управленческой деятельности в рамках управляющей системы и формированию определенного стиля государственного управления нельзя подходить с абстрактных, умозрительных позиций и легковесно утверждать, что демократия, свобода, децентрализация, самостоятельность и т.п. представляют собой сплошное благо для управления. Все определяется качеством человеческого потенциала, вовлеченного в управление. Вопрос состоит не в том (как это часто понимается), кто выполняет те или иные по характеру и объему управленческие функции и полномочия, а в том, как и с какими результатами совершается эта деятельность. Многие исторические факты свидетельствуют, что попытки бездумной ломки общегосударственных органов управления, реорганизаций и трансформаций в среднем звене государственного управления, внедрения начал самоуправления на низовом уровне давали лишь одно последствие: потерю управляемости и "разбалансировку" общественных отношений. Только в XX в. в России подобных "сюжетов" было несколько, и очередной мы переживаем в его конце. Прежде всего, распределение управленческой деятельности должно идти на основании управленческих потребностей и интересов, объективных закономерностей и организационных форм управляемых объектов. Именно этим объясняется, к примеру, та См.: Оучи Уильям. Методы организации производства. Theory "Z". Японский и американский подходы. Пер. с англ. М., 1984. С. 88—92. ситуация, при которой на уровне области, города или района постоянно удерживается определенный набор управленческих структур при любых формациях, укладах, революциях и реформах. Есть объективная структура общественной жизнедеятельности, и она требует соответствующей структуры государственного управления и управленческой деятельности. Пора бы здесь уйти от безмерного субъективизма, разрушающего только что установившиеся управленческие процессы. Важным условием правильного распределения управленческой деятельности является ее ориентация на обеспечение реализации компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. Причем имеется в виду распределение управленческой деятельности не только внутри органа, но и вне его, ибо существует общая заинтересованность в надлежащей реализуемости компетенции всех организационных структур. Не дело, когда вышестоящий орган видит, что нижестоящий орган не справляется с компетенцией, и относится к этому безразлично. В государственном управлении все системно взаимосвязано, и слабая деятельность одних органов непременно сказывается на других. Распределение управленческой деятельности обусловлено также уровнем и новизной ее научно-технического обеспечения, наличием и состоянием освоения управленческих технологий. Здесь важно многое: типовые образцы документации; унифицированная система показателей, адекватно характеризующих качество и количество соответствующих явлений; создание организационных и технических условий для оперативной и точной передачи нужной информации через все структурные звенья, подразделения и органы, вовлеченные в данные процессы; компьютеронасыщенность служебных мест; применение идентичных методов, процедур и операций, анализа и характеристики изучаемых и программируемых объектов; актуальность методологии прогнозирования, программирования и планирования развития управляемых объектов и самих управленческих процессов и другое. И все это не для отчетов или теледемонстрации кабинетов с десятками телефонов, а для реального улучшения управления. Большое значение в распределении управленческой деятельности имеет, наконец, действующая в системе государственного управления философия управления со своими символами, ценностями, традициями, из которой исходят и на которую опираются поведение и поступки людей. Такая философия может объединять и мобилизовать людей на решение крупных государственных проблем, на возвышение Отечества, а может и, наоборот, разъединять и противопоставлять должностных лиц и иных участников управленческих процессов друг другу и тем самым разрушать само управление. При "негативной" философии управления происходит не распределение управленческой деятельности, а ее развал. В таком случае ситуацию не исправляет даже авторитарный стиль управления. Естественно, что распределение управленческой деятельности как в целом в управляющей системе, так и в каждом государственном органе тогда приобретает смысл и превращается в соответствующий стиль государственного управления, когда оно получает надежную правовую регламентацию. В отличие от правового регулирования организационной и функциональной структур, компетенции органов, форм, методов и процедур ее реализации, правовая регламентация стиля управления (управленческой деятельности) должностных лиц и других служащих государственного аппарата имеет своим объектом личную и коллективную деятельность персонала управления в рамках соответствующего органа государственной власти и местного самоуправления, связанную с реализацией его компетенции и поддержанием собственной жизнеспособности. Ее можно и должно рассматривать как одно из средств формирования и совершенствования научной организации управленческой деятельности. |