Лекция 4 Темы Тема 12. Система органов прокуратуры в Российской Федерации Тема 13 Понятие прокурорского надзора и его отраслей
 Скачать 290.02 Kb.
|
|
ЛЕКЦИЯ 4 Темы: Тема 12. Система органов прокуратуры в Российской Федерации Тема 13. . Понятие прокурорского надзора и его отраслей. Характеристика отдельных отраслей прокурорского надзора Тема 12. Прокурорский надзор и система органов прокуратуры в Российской Федерации Вопросы: 1. Конституционно-правовой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти, цели и направления ее деятельности 2. Система органов прокуратуры Российской Федерации 3. Кадры органов и учреждений прокуратуры 4. История развития органов прокуратуры в России Блок 1. 1. Конституционно-правовой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти, цели и направления ее деятельности В настоящее время прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и реализующих другие функции. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры, является Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", принятый Верховным Советом РФ 17 января 1992 г. 2 До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была по существу надзорным органом законодательной власти, поскольку в соответствии со статьей 11 первой редакции Закона "О прокуратуре РФ" Генеральный прокурор назначался на должность и освобождался от должности Верховным Советом РФ по представлению Председателя Верховного Совета РФ с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Генеральный прокурор в своей деятельности по надзору за исполнением законов, действующих на территории России, был подотчетен Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ. Согласно статье 12 указанного Закона, прокурор республики в составе РФ назначался на должность по согласованию с высшим органом власти этой республики, был ему подчинен и подотчетен. Прокуратура была ориентирована на сотрудничество только с законодательной ветвью власти, только ей была подконтрольна и только ее решения была обязана выполнять. Произошедшая в 1993 г. смена формы правления с парламентской республики на президентскую соответственно повлекла и существенное изменение правового статуса прокуратуры. В настоящее время прокуратура России не входит ни в одну из структур органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти. Вопрос о статусе прокуратуры, ее функциях и задачах вызывает острую полемику среди ученых-юристов и практических работников. Нужно иметь в виду, что в большинстве европейских государств главной и нередко единственной функцией прокуратуры является уголовное преследование. Однако в ч. 1 ст. 1 Закона "О прокуратуре РФ" на первое место среди функций прокуратуры поставлен прокурорский надзор. Часть 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре РФ" устанавливает цели ее деятельности. Ими являются: 1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 3 Направления деятельности органов прокуратуры в Законе "О прокуратуре РФ" подразделяются на две группы: это прокурорский надзор и иные функции прокуратуры. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. К иным функциям прокуратуры Закон "О прокуратуре РФ" относит следующие. 1. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование и имеет в ходе досудебного производства по уголовному делу широкий круг полномочий по руководству предварительным расследованием. 2. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности указанных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18.04.96 N 567 с изм., внес. Указом Президента РФ от 25.11.2003 N 1389. 4 Координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в следующих основных формах: - проведение заседаний координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; - текущий обмен информацией; - совместные выезды на места для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи нижестоящим правоохранительным органам, изучения и распространения положительного опыта; - создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; - проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению; - взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; - оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности по основаниям и в порядке, предусмотренным законом; - издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов; - издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом; - разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости перспективных планов координационной деятельности. Специфическим аспектом координации, который реализуется непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, являются обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений. 5 Рассмотрев данное направление деятельности прокуратуры, нельзя не отметить того, что существующая в Законе "О прокуратуре РФ" терминология представляется не только устаревшей, но и в принципе недопустимой для использования ее в тексте федерального закона. По этому поводу в Концепции судебной реформы в РФ сказано следующее: "Вопреки вульгарным идеям целью уголовной юстиции является не борьба с преступностью, а защита общества от преступлений путем реализации уголовного закона, защита прав и законных интересов граждан, попавших в сферу юстиции (обвиняемых, потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков). Под реализацией уголовного закона понимается при этом не только привлечение к уголовной ответственности и назначение наказания, но и отказ от преследования невиновных... Неверные цели, поставленные перед юстицией, порождают подтасовку ее сотрудниками, стремящимися оправдывать общественные и начальственные ожидания, отчетных данных о своей работе... Оперирование показателем роста преступности для оценки работы юстиции порождает обвинительный уклон, снижает стандарты доказывания, ведет к несправедливому ужесточению наказаний, сближает позиции и негласную солидарность служащих розыска, следствия, прокурорского надзора и правосудия. Лицо не может уповать на контроль последующей инстанции, пока и поскольку она имеет общий интерес с предыдущей". В полной мере отвечает данным положениям и УПК РФ, устанавливающий в ст. 6, что уголовное судопроизводство имеет своим назначением защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. При этом уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от 6 наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию. 3. Участие в рассмотрении дел судами, в т.ч. обжалование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. 4. Участие в правотворческой деятельности. Функция участия в правотворческой деятельности предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы общественных отношений, урегулированных нормами права, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Необходимо отметить, что органы прокуратуры не обладают правом законодательной инициативы. Однако ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в частности обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно регламенту и установленным процедурам. Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора 7 РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени. Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом. 5. Выпуск Генеральной прокуратурой специальных печатных изданий, наиболее известным из которых является журнал "Законность". 6. Осуществление международного сотрудничества. Согласно ст. 2 Закона "О прокуратуре РФ" Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и уголовного преследования, участвует в разработке международных договоров РФ. 7. Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Другие прокуроры (субъекта РФ, города, района) вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами государственной власти местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. 8. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит 8 антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. Кроме того, прокуратура осуществляет научную и образовательную деятельность - в системе органов прокуратуры имеются соответствующие научные и учебные заведения. 9 На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона "О прокуратуре РФ"). Прокуратура России действует на основе принципов, установленных ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона "О прокуратуре РФ". Эти принципы таковы: 1. Принцип единства и централизации органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ закреплен в ст. 129 Конституции РФ. Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается. Органы прокуратуры являются федеральными органами государственной власти. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона). 2. Независимость прокуратуры при осуществлении своих полномочий от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений. Закон "О прокуратуре РФ" устанавливает гарантии независимости органов прокуратуры. Так, согласно ч. 1 ст. 5 воздействие в какой-либо 10 форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Часть 2 ст. 5 Закона "О прокуратуре РФ" гласит, что прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П эта норма признана не соответствующей Конституции РФ, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, она во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа. Независимость прокуратуры обеспечивается также установленными п. п. 3 - 5 ст. 4 Закона "О прокуратуре РФ" ограничениями на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, членством в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, в общественных объединениях, преследующих политические цели, и иным участием в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не 11 связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники могут заниматься помимо своей основной деятельности только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. Согласно ст. 45 Закона прокуроры и следователи, их близкие родственники, имущество указанных лиц находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются прежде всего Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". 3. Законность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности в строгом соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также нормами международного права. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку вся ее деятельность направлена на обеспечение исполнения законов. Этой задаче способствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, которые касаются их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров, порядка назначения на должности, аттестации прокурорских работников. Этим же задачам служит и создание в органах прокуратуры службы безопасности. 4. Гласность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Прокуратура обязана 12 информировать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ "О государственной тайне" (ст. 5). Существуют различные виды служебной тайны (следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п.). Специально охраняемой законом является коммерческая тайна и ее различные разновидности, банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ) и др. Специально охраняемой законом является военная тайна. Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления, радио, телевидению, газетам, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением. 5. Обязательность требований прокурора при осуществлении им полномочий по надзору за законностью, предусмотренных Законом "О прокуратуре РФ". Согласно ст. 6 указанного Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Например, ст. 17.7 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, 13 установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя в виде административного штрафа, налагаемого на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. |