Лекция 4 Темы Тема 12. Система органов прокуратуры в Российской Федерации Тема 13 Понятие прокурорского надзора и его отраслей
 Скачать 290.02 Kb.
|
|
Тема 13. Понятие прокурорского надзора и его отраслей. Характеристика отдельных отраслей прокурорского надзора Прокурорский надзор - это одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в решении прокуратурой задач по обеспечению исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре РФ". Государственный контроль и надзор осуществляется также целым рядом других государственных органов - налоговыми органами, органами экологического и санитарного контроля, Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, органами противопожарной службы и т.д. Но все эти органы осуществляют свои полномочия в определенных специфических областях, имеют четко очерченные нормативно-правовыми 32 актами поднадзорные и подконтрольные им сферы деятельности. Прокурорский же надзор имеет наиболее широкое предназначение - соблюдение Конституции РФ и всех законов, действующих на территории России, прав и свобод человека и гражданина. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы общественных отношений. Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования, в том числе заключающихся в уголовном преследовании лиц, совершивших преступления. Тем не менее прокуратура не должна подменять другие государственные контролирующие органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению контроля за исполнением законов. Прокурорский надзор подразделяется на так называемые отрасли, т.е. направления его осуществления. В отличие от иных направлений деятельности прокуратуры, каждая отрасль прокурорского надзора характеризуется рядом признаков. К ним относятся следующие: 1. Предмет надзора, т.е. определенная сфера деятельности государственных и муниципальных органов и иных организаций, их должностных лиц, в рамках которой прокуратура осуществляет надзорные полномочия. 2. Совокупность необходимых полномочий, предоставленных прокурору при осуществлении им конкретной отрасли надзора, позволяющих эффективно принимать меры к устранению нарушений законности. 3. Средства прокурорского реагирования, т.е. определенные акты - постановления, протесты, представления и предостережения о недопустимости нарушений закона, направленные на устранение нарушений законности, прав и свобод человека и гражданина, которые выносит 33 прокурор при реализации надзорных полномочий, действуя в установленных законом правовых формах. Таким образом, отрасли прокурорского надзора - это регламентированные федеральным законом виды деятельности прокуратуры по обеспечению соблюдения законов, прав и свобод человека, каждая из которых характеризуется определенным предметом надзора, полномочиями прокуроров и средствами прокурорского реагирования на нарушения законности. В соответствии с Законом "О прокуратуре РФ" можно выделить следующие отрасли прокурорского надзора: 1) надзор за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами и управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; 4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Кроме того, Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. N 31-ФЗ в перечень отраслей прокурорского надзора, установленный ч. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре РФ", был включен надзор за исполнением законов судебными приставами. Однако в разделе III "Прокурорский надзор" этого Закона данное направление надзора не регламентируется, не раскрывается его предмет, полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования. 34 В связи с этим надзор за исполнением законов судебными приставами представляется возможным рассматривать не в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора, а как специфическую разновидность надзора за исполнением законов государственными органами, т.е. в рамках первой отрасли надзора. В связи с тем что прокурорский надзор распространяется на многие урегулированные законом сферы общественных отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства, различен и объем полномочий прокурора. Акты прокурорского реагирования при этом в одних случаях носят информационный характер, а в другом - обязательный для исполнения их адресатами. Когда прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, акт органа управления, он лишь требует от этого органа или от иной властной структуры принять решение по существу. Однако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер. Далее необходимо дать краткую характеристику и выделить особенности каждой из отраслей прокурорского надзора. На первое место Законом "О прокуратуре РФ" поставлен надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых 35 актов (далее - надзор за исполнением законов). Данная отрасль прокурорского надзора имеет наиболее широкий предмет, который охватывает деятельность государственных и негосударственных органов и организаций. Рассматриваемая отрасль надзора ранее, в Законе "О прокуратуре СССР", именовалась общим надзором (в предмет этой отрасли включался также надзор за исполнением законов гражданами). В настоящее время глава 1 раздела III Закона "О прокуратуре РФ" кратко именует данную отрасль надзором за исполнением законов. Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные органы, вмешиваться в их управленческую или хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. Предмет прокурорского надзора в рамках данной отрасли определен ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ" следующим образом: "1. Предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте". Из сферы прокурорского надзора, как следует из приведенного нормативного определения предмета надзора за исполнением законов, 36 исключены высшие органы исполнительной и законодательной власти России - Президент РФ, Федеральное собрание и Правительство РФ. Полномочия прокурора, надзирающего за исполнением законов, можно подразделить на две части: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по их устранению. Осуществляя надзор, прокурор вправе: - по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций, иметь доступ к документам и материалам; - проводить проверки исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушений; - требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; - вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; - освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; - приносить протесты на противоречащие закону акты, вносить представления об устранении нарушений закона или представление о недопустимости его нарушения; - возбудить производство об административном правонарушении либо уголовное дело; - обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о признании противоречащих закону актов недействительными. Требования закона, связанные с внесением протеста, представления, предостережения или изданием постановления, предусмотрены ст. ст. 23, 24, 25 и 25.1 Закона "О прокуратуре РФ". 37 Протест приносится прокурором на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд с требованием о признании указанных актов недействительными. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ в статье 27 предусматривает право соответствующего прокурора или его заместителя опротестовывать правовые акты органа государственной власти субъектов РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. При рассмотрении данного вопроса необходимо иметь в виду, что содержащаяся во взаимосвязанных положениях п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 статьи 22 Закона "О прокуратуре РФ" норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана Конституционным Судом России не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону. В то же время данная норма - по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего 38 законодательства - не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П). Из смысла данного Постановления следует, что проверка соответствия конституций (уставов) субъектов РФ возможна только Конституционным Судом РФ, а не судами общей юрисдикции. Суды общей юрисдикции вправе лишь подтверждать (по инициативе управомоченных лиц, в том числе органов прокуратуры), что нормы конституции или устава субъекта Федерации аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции России, и поэтому являются недействительными. Тем не менее право принять окончательное решение по данному вопросу принадлежит только Конституционному Суду РФ. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении выносится прокурором исходя из характера нарушения закона в порядке, предусмотренном нормами УПК РФ и КоАП РФ. Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, а при наличии сведений о готовящихся 39 противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, - руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам. Невыполнение требований прокурора, осуществляющего свои надзорные полномочия, влечет за собой установленную законом ответственность. Так, ст. 17.7 предусматривает ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом и влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Закон "О прокуратуре РФ" впервые за всю историю российской прокуратуры выделил отрасль, именуемую надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (далее - надзор за соблюдением прав и свобод человека). Несмотря на то что перечень поднадзорных органов и должностных лиц в данном случае совпадает с тем, что указан в Законе в отношении первой отрасли надзора, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина имеет свои специфические задачи. Главное отличие предмета данной отрасли от иных отраслей прокурорского надзора как раз и состоит в ее цели, которой является соблюдение прав и свобод личности в деятельности государственных и негосударственных органов и организаций. Если проследить изменения, вносимые в законодательство о прокуратуре, то несложно заметить, что данная отрасль, по сути, отделилась 40 от надзора за исполнением законов. И этот шаг законодателя является не просто данью моде, он абсолютно оправдан с учетом положений ст. 2 Конституции РФ, которая гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Более того, исходя из данных конституционных предписаний именно надзор за соблюдением прав и свобод человека должен рассматриваться в качестве центральной, важнейшей отрасли прокурорского надзора. Что касается полномочий прокурора, то в рамках данной отрасли надзора прокурор, осуществляя возложенные на него функции, рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует, по сути, те же полномочия, что и в рамках надзора за исполнением законов. К формам прокурорского реагирования при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека относятся протест, представление и постановление. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение. Срок рассмотрения данных протестов и представлений аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и ст. 24 Закона прокуратуре). При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор своим 41 постановлением возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Предметом третьей отрасли надзора - надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие - является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно- розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора в данной отрасли установлены уголовно- процессуальным законодательством и Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности". Статья 37 УПК РФ устанавливает полномочия прокурора в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Существенной особенностью данной отрасли 42 надзора является то, что при его осуществлении прокурор является процессуальным руководителем органов и лиц, осуществляющих предварительное расследование преступлений, может давать им обязательные для исполнения указания, в т.ч. о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий, отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК при производстве предварительного расследования. В ряде случаев для принятия определенных решений следователем или дознавателем требуется согласие прокурора, например на возбуждение уголовного дела, или утверждение составленного указанными лицами процессуального документа, например обвинительного заключения. Кроме того, в рамках данной отрасли надзора прокурор вправе проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Согласно ст. 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" руководители органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность, обязаны по требованию прокуроров представлять им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно- розыскных мероприятий. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. 43 Надзорные полномочия прокурора в этой сфере тесно связаны с другим направлением деятельности - осуществлением прокурором уголовного преследования. Последняя отрасль прокурорского надзора - это надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Ее предметом является законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания - ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах - СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера и т.д., соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, а также законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Полномочия прокурора в этой отрасли довольно обширны. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы. Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения, опрашивать содержащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации мест лишения свободы, в случае необходимости - опротестовать их. 44 Прокурору также дано право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста надлежащим должностным лицом действие опротестованного акта администрации названных учреждений приостанавливается. Прокурор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложенное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаруживается, что лицо содержится под стражей без законного основания, то прокурор или его заместитель своим постановлением немедленно освобождают его из-под стражи. |