ответы. Вопрос 2. Лекция Государственное управление, его природа и социальная сущность
 Скачать 28.7 Kb.
|
|
Лекция 2. Государственное управление, его природа и социальная сущность. 1.1. Управление, его сущность и структура Управление — это результат целенаправленной интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли; волевое воздействие субъекта на объект в направлении перевода последнего в качественно новое состояние. Причем это действие не спонтанное и не случайное, а строго соответствующее интересам субъекта и тем целям, которые он ставит перед собой. Управленческие отношения возникают только тогда и там, где требуются осознанные усилия для ведения какого-либо дела с целью достижения определенных социально значимых результатов. Вне управления в обществе может быть только беспорядок и хаос, а как следствие — человеческие неурядицы, беды и трагедии. А. Файоль выделил шесть управленческих функций: производственно- технологическую, коммерческую, финансовую, охранную, учетно- контрольную и административно-распорядительную. Сформулировал и апробировал такие управленческие принципы, как разделение труда, единство полномочий и ответственности, грамотное сочетание централизации и децентрализации, подчинение частных интересов общим, стимулирование, справедливость, корпоративный дух. Доказал, что в реальной практике функции менеджмента неразрывно связаны между собой и могут быть представлены в определенной логической последовательности: предвидение, планирование, организация, мотивация, согласование и координация, контроль. А. Файоль первым заявил о необходимости профессиональной подготовки менеджеров. Управление — явление в структурном отношении достаточно сложное, оно включает немало логически взаимосвязанных между собой элементов. Назовем важнейшие его составляющие: 1) анализ — непременное условие принятия оптимального управленческого решения и достижения желаемого результата. Нормально управлять, опираясь на домыслы, предположения и ощущения, невозможно. В основе анализа должны лежать научные знания и трезвый учет реальных условий общественного развития, достоверная информация о состоянии управляемого объекта и наличии в распоряжении управляющего субъекта необходимых ресурсов. 2) предвидение и прогнозирование — представление субъекта управления о возможном состоянии и изменениях управляемого объекта в процессе реализации управленческого решения. Чтобы предвидеть, говорил Огюст Конт, надо знать, а, чтобы грамотно управлять — надо предвидеть и соответствующим образом планировать. 3) программирование — процесс определения конкретных ориентиров социально-политического и экономического развития, осуществляемых путем разработки и утверждения соответствующих концепций и программ. Программирование позволяет мобилизовать имеющиеся материальные, финансовые, кадровые и организационные ресурсы, сконцентрировать внимание на достижении стратегически привлекательных целей общественной значимости; 4) моделирование — важнейший элемент управления на научных основаниях. Речь идет о разработке и передаче в распоряжение управляющего субъекта различных вариантов моделей развития управляемой системы, разработанных с учетом возможных изменений внешних обстоятельств, например геополитической обстановки, конъюнктуры мирового рынка, сложившейся экономической ситуации и т.д.; 5) планирование— важнейшее средство проведения в жизнь социально-экономической политики. Дело не только в постановке целей, формулировке задач и показателей, а, прежде всего, в определении необходимых для их достижения ресурсов, максимально конкретном определении сроков и исполнителей, форм и методов организации исполнения, поэтапного контроля деятельности управляющего субъекта и всех тех, силами которых обеспечивается выполнение плановых заданий. Хорошее планирование — гарантия высокоэффективного управления; 6) Управленческое решение — это идеальная модель будущего состояния объекта, воля управленца, реализуемая в пределах предоставленных ему полномочий. И неважно, каково это решение по форме — закон или подзаконный акт, документ, выражающий единоличную или коллегиальную волю; общегосударственное или локальное; стратегическое или оперативное; долгосрочного или краткосрочного действия. 7) организация исполнения управленческого решения — совокупность форм, методов и, главное, действий по налаживанию вертикальных и горизонтальных взаимосвязей между людьми, способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей — политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Главная задача — обеспечение целенаправленной и эффективной совместной деятельности людей. Цель — обеспечение разумного разделения и кооперации труда, строгое разграничение прав и обязанностей работников, гарантированность должной исполнительской дисциплины и персональной ответственности каждого. 8) учет и контрольно-надзорная деятельность (англ. control-supervision activity) — важнейшая функция управления и оценки его результатов, процесс накопления, анализа и обобщения управленческой информации и использования ее для регулирования управленческих отношений. Контроль предполагает сбор, обработку и анализ управленческой информации, сравнение достигнутых результатов с запланированными показателями, разработку мероприятий, стимулирующих достижение намеченных целей. Вышеизложенное позволяет определить управление как целенаправленное (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланированное), организующее и регулирующее воздействие людей (и созданных ими институтов) на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность в определенных целях и интересах. Осуществляется оно как непосредственно (самоуправление), так и через специально созданные для этого структуры. Субъект управления — активное начало управленческого процесса, всегда выступает в качестве инициатора субординационно-иерархического взаимодействия. Быть субъектом управления — значит быть ведущей, инициирующей, определяющей и направляющей стороной субординационного взаимодействия; силой, детерминирующей процесс развития объекта в том направлении, которое обусловлено интересами, целями, потребностями и перспективными ориентациями самого субъекта. Это, кстати, вовсе не означает, что управление предполагает такое положение вещей, когда всех надо По сравнению с другими субъектами общественных отношений субъект управления обладает вполне определенными преимуществами — материальными, интеллектуальными, статусно-правовыми, властными, наконец. Главный его признак — способность и реальная возможность принимать управленческие решения и обеспечивать (если надо, в принудительном порядке) их реализацию. Субъект не только инициирует взаимодействие и определяет его организационную форму, но и управляет этим взаимодействием, обеспечивая тот или иной результат. Объект управления — это то, на что направлено управляющее воздействие субъекта управления. Он выступает в роли воспринимающей стороны и образует особое поле системы управленческого взаимодействия, т.е. это все те, кто производит продукты питания и шьет одежду, строит дома и прокладывает дороги, учит детей и лечит больных, занимается наукой и искусством. Отсюда вывод: пренебрежительное отношение к управляемому объекту, его потребностям, интересам и предпочтениям недопустимо, иначе управление теряет здравый смысл и превращается в элементарное бюрократическое насилие. Искусство управления состоит не в бюрократическом самолюбовании и удовлетворении своих честолюбивых амбиций, а в том, чтобы умело направить энергию объекта в нужное русло, в целях производства необходимых общественных ценностей. Именно для реализации этой далеко не самой простой задачи управленец возлагает на себя миссию принятия управленческих решений, берет на себя ответственность за качество тех общественных перемен, которые он запрограммировал. Объекты управления: • отдельный человек. Принимая решение о помиловании осужденного, президент принимает управленческое решение, которое имеет не только частное, но и важное социально-воспитательное значение • трудовые коллективы, партии и другие объединения людей. Парламент, принимая новый закон, например, о политических партиях, преследует цель совершенствования политической системы страны. Объектом управления в данном случае выступают политические партии, которые должны внести в свои программы, уставы и повседневную практику необходимые поправки в соответствии с новым законодательством; • социальные слои, классы, нации, страты. Закон о монетизации льгот — яркий пример управленческого решения по отношению к целому социальному слою пенсионеров, ветеранов войны и труда, инвалидов, многодетных семей и т.д. Не менее ярким примером является решение о либерализации партийно-политической системы, о снижении количественного порога, позволяющего зарегистрировать политическую партию при наличии в ее рядах 500 человек; • общество в целом как совокупность политической, экономической, социально-бытовой, культурной, военно-оборонительной и иных сфер жизнедеятельности людей. Федеральные законы, указы президента, постановления правительства, как правило, объектом своего управляющего воздействия имеют общество в целом, как во времени и в пространстве, так и по всем субъектам организационно-управленческого регулирования. Субъекты и объекты управления неразрывно связаны между собой и взаимодействуют в рамках определенных связей и взаимодействий, которые называют управленческими отношениями. Это особая форма связей между субъектом и объектом управления, которые складываются в процессе осуществления управленческого труда, на основе целенаправленного учета и использования объективных закономерностей и субъективных факторов функционирования различных социальных систем. Такого рода отношения могут быть официальными и неофициальными, формальными и неформальными, отношениями субординации и координации, руководства и подчинения и т.д. Управленческие отношения отличаются тем, что они: 1) по форме субъективны, а по содержанию объективно обусловлены, складываются безотносительно к тому, какой стороной этих отношений они выступают — активной или пассивной. Носителями управленческих отношений в той или иной мере являются все участники общественной, коллективной и индивидуальной деятельности; 2) являются сознательно-волевыми. Осуществляя функции управления, люди руководствуются заранее поставленными целями, стремятся регулировать свои действия во имя достижения этих целей. Отсюда понятно, что управленческие отношения носят не только сознательно-организующий, но и четкий целенаправленный волевой определенным образом мотивированный характер; 3) по своему характеру действенны, направлены на достижение определенного результата. В одном случае они созидательны, в другом — разрушительны, в третьем — на одних направлениях стимулируют развитие, а на других — тормозят и сдерживают продвижение вперед. Для нас управление — это то, что обязательно предполагает практическую активность, приводящую к реальным осязаемым результатам, имеющим вполне конкретную потребительскую стоимость. Управление присутствует там и только там, где есть результаты. В противном случае это уже не управление, а всего лишь его имитация. Управление — это не слова, призывы и увещевания, а конкретное дело и, главное, осязаемые, нужные людям результаты. Достаточно удобным критерием классификации управленческих отношений является субъект управления. По этому критерию можно выделить шесть видов управления и управленческих отношений: 1) государственное управление осуществляется государственным аппаратом от имени народа, по поручению народа и во имя народа. Государственное управление распространяется на все общество и все его подсистемы как управляемую целостность; 2) местное самоуправление. Объектом такого управления являются социальное сообщество (жители) определенной административной территории (муниципального образования), которые непосредственно или через создаваемые структуры (органы местного самоуправления, муниципальные службы) управляют делами своего муниципального образования, причем за свои средства и под свою ответственность; 3) менеджмент — самостоятельный вид профессиональной деятельности, направленный на достижение определенных целей в процессе хозяйственной деятельности. Это разработка (моделирование), создание и максимально эффективное использование социально- экономических систем, нацеленных на предпринимательский успех, лучшее использование ресурсного потенциала предприятия, фирмы, компании, региона, всего народнохозяйственного комплекса страны. Основные функции менеджмента: планирование, организация, мотивация, коммуникации, разработка и принятие управленческих решений, контроль. По своим видовым проявлениям менеджмент бывает общий и специальный, стратегический и ситуационный, финансовый, экологический, инновационный, антимонопольный и т.д. Различны и его объекты — крупный, средний и малый бизнес, строительство, транспорт, связь и торговля, здравоохранение, наука, образование и ЖКХ, социокультурная сфера. Но главный его предмет — управление производственно-экономической деятельностью с целью обеспечения должной организованности, высокого качества производства и получения прибыли; 4) общественное управление реализуется силами выборных органов различных общественных формирований — политических партий, профессиональных союзов, творческих объединений, спортивных клубов, научных сообществ; 5) групповая саморегуляция в рамках кооператива, товарищества, ассоциации, артели, предприятия, кооператива и др. На уровне такого управления люди, свободно и добровольно объединившись в союз, сами на договорных началах управляют своей жизнедеятельностью; 6) единоличное управление — управление со стороны субъекта собственными действиями и поступками. Этот вид управления многие ученые рассматривают в качестве исходного элемента всех остальных видов управления. Человек, который не в состоянии организовать себя, управлять другими не способен в принципе. Многообразие, как видим, большое. Но в целом социальный механизм государственного управления в любой его форме может быть выражен следующей моделью: «интересы — потребности — цели — задачи — решения — действия — результаты — анализ достигнутого — очередные цели и задачи». Эта цепь раскрывает объективную логику управленческого процесса, переход объективного в субъективное и, наоборот, трансформацию субъективного в объективное. При этом интересы, потребности и мотивационные механизмы выступают объективными детерминантами управления, воплощающими в себе импульсы и запросы общества. 1.2. Государственное управление и его социальная природа Государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций. Государственное управление можно определить, как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Государственное управление характеризуется многими, только ему присущими признаками: 1) масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) воздействие, выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики. Государственное управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, определяет судьбы как миллионов, так и каждого человека в отдельности. Государственная власть определяет вектор развития и регулирует общественные отношения буквально во всех сферах (политико-идеологической, производственно-экономической, технико-инновационной, энергетической, финансовой, социально-бытовой, духовно-культурной, военно-оборонной, международной) и областях жизнедеятельности людей — промышленность, сельское хозяйство, строительство, образование, наука, ЖКХ, здравоохранение, оборона, дипломатия и т.д. Все другие разновидности власти имеют территориально ограниченный, производный, подчиненный характер; 2) властный характер. Государственное управление — не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания и намерения, это, прежде всего, мотивированное, целенаправленное, соответствующим образом стимулируемое законотворческое, распорядительно-регулирующее, контрольно-надзорное, а в необходимых случаях, — и силовое, в том числе с помощью судебной системы и спецслужб, побуждающее воздействие. Прежде всего, это подзаконная исполнительно- распорядительная деятельность на основе закона, во имя закона и во исполнение закона. 3) возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, властных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д. Государство помимо юридических, экономических, политико-идеологических и организационных форм широко использует специфические ресурсы управленческой деятельности, например принуждение. Государство и только государство обладает легитимным правом применения насилия: уголовного наказания, административных, дисциплинарных, имущественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая авторитетная социальная структура такими полномочиями не обладает; 4) органическая целостность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются интересы, потребности и реальные возможности общества и каждого гражданина. Характер субъектно-объектных отношений позволяет определить государственное управление в узком и широком смыслах. В узком смысле — это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующих форм организующей, координирующей, распорядительной, контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в широком смысле — это функция государственных органов всех ветвей власти, соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется в законодательной, исполнительной и правосудной формах. По своему содержанию государственное управление: — обеспечивает согласование интересов общества и различных социальных групп и классов (общегосударственных, региональных, национальных, корпоративных, личных); — определяет приоритетные в конкретной исторической социально-политической ситуации группы интересов и потребностей; — закрепляет выбор (в соответствии с приоритетами и предпочтениями) стратегических, оперативных и тактических целей, определяет политический курс, распределяет основные силы, ресурсы, закрепляет формы и способы их осуществления; — решает вопросы, связанные с поиском, накоплением и распределением материальных, финансовых, интеллектуально-кадровых, информационных, эвристических и иных ресурсов, необходимых для решения жизненно важных проблем; — обеспечивает внутреннюю и внешнюю безопасность общества и государства. Основные сферы государственно-управленческого воздействия — внутренняя политика и международные отношения, экономика и культура, бюджет и межбюджетные отношения, сфера социального развития, пространство взаимодействия между этими сферами; информационное и правовое обеспечение; прогнозирование, планирование и программирование общественного развития. Власть как субъект управления — не простой соучастник созидательно-преобразующей деятельности, от нее непосредственно зависит, как говорится, качество конечного продукта. Поэтому власть должна адекватно отражать потребности, интересы и цели общественного бытия; выступать приверженцем самых высоких социальных идеалов; играть ведущую роль в разрешении социальных противоречий и конфликтов; вести предметную информационно-аналитическую, программно-ориентирующую и политико-просветительную работу; быть инициатором, а во многом и авангардом инновационного обновления. Управление государством — это упорядочение общественных отношений, регулирование государственного порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, защита прав и свобод человека и гражданина. Управление в этом случае связано с объективной необходимостью в регулировании общественных отношений, объединении людей, установлении определенных правовых стандартов и норм поведения и действия людей; оно направлено на реализацию целей и решение задач по удовлетворению общественных интересов путем организации людей и целенаправленного регулирования их повседневной деятельности; использует все имеющиеся в обществе ресурсы и властные полномочия. 1.3. Виды государственного управления В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим коллегиальным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. По иерархической структуре власти государственное управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют также: международное публичное управление, которое осуществляется органами, которые созданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями; государственное управление на общенациональном уровне; управление на уровне субъектов федерации; управление в автономно ограниченных образованиях; управление на уровне муниципальных образований. Наглядным примером государственного управления на региональном уровне может служить управленческая деятельность недавно созданного Министерства по развитию Дальнего Востока. По объекту управляющего воздействия государственное управление может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным. Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Реализуется оно через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере своих управленческих полномочий, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют кадровое регулирование, контроль и надзор, оказывают государственные услуги населению. Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех основных «центров»: 1) федеральных органов власти силами федеральной государственной (гражданской, правоохранительной и военной) службы; 2) органов власти субъектов федерации и соответствующих структур гражданской службы субъектного уровня; 3) местных органов власти и муниципальной службы. Определенные задачи государственной важности решаются управленческими структурами государственных предприятий и учреждений. В зависимости от целей, задач и временных рамок государственное управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное. Стратегическое государственное управление предполагает долгосрочную ориентацию общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям, определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции и целевые программы, ориентированные на качественное изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями. Тактическое управление рассчитано на конкретные действия государства по реализации промежуточных целей тактического характера. Это средне- и краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках тактических решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточные цели и задачи. Оперативное управление ориентировано на решение проблем, возникающих в результате нежелательных отклонений от заданного генерального курса. При этом властями используется ситуационный подход к анализу объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый в данный момент вариант воздействия на дальнейшее развитие ситуации. По содержанию и методам управляющего воздействия государственное управление может быть (по методике ООН) политическим, административным, экономическим. Политическое управление — основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, осуществляется публичным образом посредством государственной власти и других субъектов политической системы. Это разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений и их практическая реализация. В политическом управлении в подавляющем большинстве случаев используются императивы субъекта государственной власти. Административное управление — проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования. Административное воздействие — это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Суть такого управления — воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Экономическое управление представляет собой процесс реализации государственных решений с помощью экономических рычагов и касающихся в первую очередь социально-экономической сферы. Это воздействие осуществляется путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. У Социальное управление представляется как целенаправленная организованная деятельность по оказанию управляющего воздействия на социум, его подсистемы, структуры и элементы (управление трудом, образованием, здравоохранением, культурой, наукой, отдыхом и т.д.). Субъектом такого управления выступает общество в лице соответствующих государственных органов, социальных институтов, социальных групп, институтов гражданского общества и даже отдельных граждан Комплексно все указанные виды государственного управления проявляются в антикризисном государственном управлении — процессе применения специальных (нередко экстраординарных) методов и процедур, направленных на социально-экономическое оздоровление политической, финансово-производственной и морально- нравственной ситуации в обществе, создание и развитие условий для выхода государства из кризисного состояния. Причиной таких кризисов во многом является неадекватное и непрофессиональное управление, противоречащее политике государства и национальным интересам общества. Основные направления управленческой деятельности в условиях системного кризиса: принятие антикризисного законодательства; модернизация финансовых механизмов; сохранение и развитие высокодифференцированных структур, в том числе банковских и государственных корпораций; курс на экономию ресурсов, особенно энергетических; освобождение от «балласта»; ускоренный обо- рот ресурсов; диверсификация способов деятельности; централизация управления на особо трудных (провальных) участках и децентрализация на участках устойчивого функционирования, снижение доли участия государства в экономике; замена регламентации рыночными механизмами, административного контроля — страховой ответственностью; стимулирование частной инициативы и социальная мотивация рабочего класса. Не менее важны и другие составляющие государственно-управленческой деятельности: 1) управление по результатам и проектам — управление, основанное на бюджетировании, ориентированном не на объемы освоенных средств, а на конечный результат с минимальными затратами времени и материально-финансовых ресурсов. Стратегически верно ставится задача решительного перехода к финансированию проектов и социальных услуг, а не учреждений, к нормативно-подушевому финансированию, а не от достигнутого уровня затрат в прошлом году; 2) управление внешним долгом — деятельность по предотвращению или смягчению долгового бремени, система мер по повышению эффективности использования привлекаемых финансовых ресурсов. Между государственными доходами и расходами должно быть и оперативное, и долгосрочное соответствие; 3) управление изменениями — управление запланированными, организуемыми и контролируемыми переменами и трансформациями в различных сферах общественной жизни; 4) управление инновациями — государственная стратегия и соответствующая профессиональная управленческая деятельность, направленная на обеспечение инновационного развития государства, экономики, социально-бытовой сферы на основе использования передовых достижений научно-технического прогресса; 5) управление качеством — создание общественно-благоприятных условий для динамичного перевода всех видов общественного производства на выпуск более качественных товаров и услуг; 6) управление персоналом — управление, направленное на максимально эффективное использование кадрового потенциала организации в интересах достижения запланированных результатов в конкретно сложившихся условиях; деятельность, направленная на отбор, расстановку, мобилизацию людей, их профессиональное развитие и мотивацию к высококачественному исполнению трудовых обязательств; 7) управление государственными ресурсами — анализ, планирование и формирование социальных ресурсов, их учет и контроль за расходованием в соответствующих интересах. Речь идет о материально-финансовых, интеллектуально-кадровых, трудовых, информационных, временны́х ресурсах, которые находятся в распоряжении государства, речь идет о повышении производительности труда, о создании конкурентоспособных высокотехнологичных производств, об образовании и профессионализме. |