эдо. Литература по изучаемым вопросам Пособие предназначено для изучения дисциплины "Муниципальное право", спецкурсов по муниципальному праву "Нормотворчество органов местного самоуправления", "Правовая основа местного самоуправления" и др
 Скачать 234.66 Kb.
|
§4. Организация местного самоуправления на приграничных территорияхОсобенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях должны определяться специальным законом. В настоящее время таким законом является Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации". Это обусловлено тем, что защита Государственной границы Российской Федерации должна быть основана на согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В связи с этим на органы местного самоуправления приграничных территорий возлагаются дополнительные полномочия, что отражается в целом на организации и обеспечении деятельности органов местного самоуправления на приграничных территориях. Например, по предложениям органов местного самоуправления поселений в пограничную зону могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне, могут регулироваться не только федеральными законами, но и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе предоставлять земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществлять контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды. Они обязаны оказывать помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполнять их законные предписания, предоставлять необходимую для их деятельности информацию, а также создавать условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории. А уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам. Рекомендуемая литература к главе 1. Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российских регионах//Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. 2. Пронина Л.И. Совершенствование бюджетного и налогового законодательства - основное условие реализации реформы федеральных отношений и местного самоуправления//Местное право. 2004. N 1-2. Глава 5. Гарантии местного самоуправленияГарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации определяются и обеспечиваются государством в лице федеральных и региональных органов государственной власти. Они имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: общие гарантии местного самоуправления и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления. В статье 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации не только признается, но и гарантируется местное самоуправление. Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления определен в гл. 8 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот Федеральный закон в соответствии с его преамбулой определяет государственные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации. Следует отметить, что в отличие от ранее действующей редакции в новом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится специальной главы о гарантиях местного самоуправления. Однако это не означает, что федеральный законодатель отказался от установления законом таких гарантий. Правовые гарантии местного самоуправления закреплены в различных статьях данного Федерального закона, а также в иных федеральных законах. Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве. Основными из них являются: 1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133 Конституции Российской Федерации). В части 3 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что установленные Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение корреспондирует норме ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, определяющей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право на местное самоуправление. Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных этим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. 2. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, а также самими органами местного самоуправления и гражданами. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты, принятые в пределах компетенции муниципального образования, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение решений органов местного самоуправления физические и юридические лица несут административную ответственность в соответствии с федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 7). Следует отметить, что в настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления. Поэтому такая административная ответственность устанавливается в законах субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах Федерации такие законы уже приняты и действуют. Решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22). Согласно ч. 7 ст. 25 вышеназванного Федерального закона решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. 3. Рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями, к которым эти обращения направлены. Особое внимание в федеральном и региональном законодательстве уделено праву законодательной инициативы органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" называет представительные органы местного самоуправления в числе субъектов такого права. Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия государственных и местных интересов. Порядок его осуществления можно рассмотреть на примере Закона Приморского края "О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления Приморского края". Представительные органы местного самоуправления края имеют право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Приморского края по всем вопросам, которые отнесены к ведению органов государственной власти Приморского края и входящим в компетенцию Законодательного Собрания. От имени представительного органа местного самоуправления подготовленный законопроект в областное Собрание депутатов вносит руководитель представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования. При внесении законопроекта должны быть представлены следующие документы: сопроводительное письмо; решение представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта; пояснительная записка, в которой отражены цель, характеристика, основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства; перечень правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, отменены или вновь разработаны. Обсуждение и принятие решений по законопроектам, вносимым представительными органами, осуществляются в общем порядке законодательной деятельности, предусмотренном Регламентом Законодательного Собрания Приморского края. 4. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Важнейшей гарантией самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая основа местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает (ст. 9), что органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются в том, что: 1) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации). Статья 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет порядок распоряжения и управления муниципальным имуществом. В части 1 этой статьи установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49); 2) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. При этом порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет. Порядок приватизации муниципального имущества установлен в настоящее время в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"; 3) органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования; 4) наличие муниципального бюджета является обязательным условием осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации). Конкретизируя это конституционное положение Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил, что формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и данным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними региональными законами (ч. 3 ст. 52). А. Органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий. Финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Статья 63 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулирует предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете или законом субъекта Федерации о региональном бюджете субъекта на очередной финансовый год. При этом субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций. Кроме того, Конституция Российской Федерации в ст. 133 устанавливает такую гарантию местного самоуправления, как право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Б. Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации). В статье 9 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. В России перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Кроме того, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил порядок зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ст. 58) и доходов от федеральных налогов и сборов (ст. 59). В. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации (ст. 64 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). 5. Судебная защита местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. В статье 11 Европейской хартии местного самоуправления указано, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в ст. 133 закрепляет, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Более детально такая защита регламентируется федеральным законодательством, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Так, в п. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться, в том числе, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Помимо судов общей юрисдикции защита прав местного самоуправления осуществляется в арбитражном судопроизводстве. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается и конституционным правосудием. Конституционный Суд Российской Федерации вынес ряд решений, имеющих принципиальное значение для развития местного самоуправления. Следует отметить, что сами органы местного самоуправления не наделены правом обращения в Конституционный Суд. В то же время Конституционный Суд отметил, что в процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью 1 ст. 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и региональные), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления *(26). Однако, как представляется, это положение нуждается в дополнительном законодательном уточнении. Это связано с тем, что органы местного самоуправления (в отличие от федеральных и региональных органов государственной власти и граждан) лишены возможности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления правом обращения в Конституционный Суд с запросами о конституционности нормативных правовых актов, о толковании Конституции Российской Федерации потребует внесения изменений в текст самой Конституции. Однако в ст. 124 Конституции Российской Федерации предусмотрена также возможность обращения в Конституционный Суд с жалобами на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются субъектом Федерации, в том числе и для рассмотрения вопросов соответствия актов органов местного самоуправления конституции (уставу) региона (ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Во многих субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды. В компетенцию конституционных (уставных) судов может входить и рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту должны быть внесены дополнения, направленные, в частности, на: обеспечение реализации права главы муниципального образования на обращение в суд о назначении местного референдума в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки; обеспечение реализации прав граждан и органов местного самоуправления на обжалование в судебном порядке отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в такой устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений; установление порядка рассмотрения арбитражными судами вопроса о введении временной финансовой администрации на территории муниципального образования; обеспечение реализации права муниципального образования на обжалование в судебном порядке регионального закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Рекомендуемая литература к главе 1. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России/Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. 2. Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России/Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. 3. Защита прав местного самоуправления арбитражными судами России/Под ред. А.А. Арифулина. М., 2003. |