Данько_ Местное самоуправление как уровень единой публичной. Местное самоуправление как уровень единой публичной власти в российской федерации а. А. Данько д
 Скачать 294.1 Kb.
|
"Конституционное и муниципальное право", 2020, N 8 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК УРОВЕНЬ ЕДИНОЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.А. ДАНЬКО Данько Александр Александрович, кандидат юридических наук. В статье рассматриваются трансформации конституционных основ местного самоуправления в нашей стране, конституционно-правовые идеи изменения места и роли местного самоуправления в системе публичной власти России, анализируются перспективы развития местного самоуправления в системе единой публичной власти. Ключевые слова: государственная власть, местное самоуправление, публичная власть, уровни публичной власти, организация публичной власти в Российской Федерации. Local Self-Government as a Level of Single Public Government in the Russian Federation A.A. Danko Danko Aleksandr A., PhD (Law). The article discusses the transformation of the constitutional foundations of local self-government in our country; constitutional and legal ideas of changing the place and role of local self-government in the system of public authority of Russia, analysing the prospects of the development of local self-government. Key words: state authority, local self-government, public authority, levels of public authority, organization of public authority in the Russian Federation. На современном этапе развития российской государственности в разрезе управления государством и общественными процессами в сложившейся "вертикали власти" все большую актуальность обретает определение местного самоуправления как уровня публичной власти. Стремительное развитие процессов урбанизации, индустриализации с последующей централизацией власти во второй половине XIX в. явилось предпосылкой максимального сближения задач государственного уровня и местного самоуправления. Идея "государства всеобщего благосостояния" постепенно стала вытеснять романтические воззрения о местном самоуправлении как отдаленной от государства субстанции, в которой решаются вопросы сугубо местного уровня и значения. С развитием, прежде всего, крупных городов, появлением всемирной сети Интернет и ее широким применением в решении публичных вопросов на всех уровнях власти все сложнее стало отделение местных вопросов от государственных. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. были озвучены предложения по изменению Конституции РФ, каждое из которых заслуживает глубокого политико-правового исследования <1>. -------------------------------- <1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. // Российская газета. 2020. 16 января. В данной статье будет рассмотрено предложение Президента РФ по вопросу закрепления в Конституции РФ принципа единой системы публичной власти. В.В. Путин называет местное самоуправление "самой близкой к людям властью, до которой рядовой гражданин должен дотянуться рукой" <2>, на которую возложена "огромная сфера ответственности" <3>. -------------------------------- <2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря. <3> URL: http://kremlin.ru/events/councils/by-council/9/62701. Основными направлениями в развитии местного самоуправления Президент РФ видит: - создание эффективного местного самоуправления; - устранение разрывов и несогласованности между органами субъектов РФ и органами местного самоуправления; - улучшения координации организации местного самоуправления на федеральном уровне государственной власти <4>. -------------------------------- <4> Там же. Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод о том, что Президент РФ видит институт местного самоуправления хотя и самым близким к населению, но все-таки властным институтом, который представляет собой часть системы управления государством. Президент России всегда играл первую скрипку в определении направлений развития местного самоуправления <5>. Нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном в том, что "роль Президента состоит в том, что он способствует формированию и нормативному закреплению именно своими актами основ региональной, территориальной, национальной, муниципальной политики" <6>. -------------------------------- <5> Шугрина Е.С. Полномочия Президента РФ в сфере местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 10. С. 70 - 75. <6> Авакьян С.А. Глава Российского государства и региональные структуры власти: опыт и проблемы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 11. С. 44. Президентом РФ предлагается закрепить в Конституции РФ постулат о вхождении органов местного самоуправления в единую систему публичной власти РФ, которые осуществляют взаимодействие с органами государственной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории <7>. -------------------------------- <7> Законопроект N 885214-7 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти". URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7. Следует отметить, что в ходе встречи Президента РФ с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ С.А. Авакьян предложил достаточно всеобъемлюще закрепить в Основном Законе категорию единой публичной власти: "На территории всей Российской Федерации обеспечивается единство публичной власти как власти народа Российской Федерации". "Публичная власть осуществляется как федеральная государственная власть, как государственная власть субъектов Российской Федерации...". Не органы, а власть..." при содействии и контроле институтов гражданского общества" <8>. -------------------------------- <8> URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62862. Данная позиция представляется в корне верной, поскольку в Российской Федерации можно выделить следующие базовые уровни осуществления публичной власти: федеральный уровень осуществления государственной власти; уровень осуществления власти субъектами Федерации; муниципальный уровень организации публичной власти на уровне местного самоуправления. Исходя из одобренного Федеральным Собранием РФ Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", речь идет о вхождении именно органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации <9>. -------------------------------- <9> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // Российская газета. 2020. 16 марта. По запросу Президента РФ Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не вступивших в силу положений названного Закона, а также о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона. В части положения о единой системе публичной власти и о вхождении в эту систему органов местного самоуправления Конституционный Суд РФ изложил позицию, в соответствии с которой "категория "единая система публичной власти" производна от основополагающих понятий "государственность" и "государство", означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией РФ. Органы местного самоуправления, которые согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа" <10>. -------------------------------- <10> Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // Российская газета. 2020. 17 марта. "Огосударствление" местного самоуправления вызывает обеспокоенность у многих современных ученых и исследователей. Обращается внимание на "необходимость обращения к существующим в общественном сознании позитивным критериям и ориентирам развития местного самоуправления как конституционной основы и публичного уровня власти" <11>. -------------------------------- <11> Тимофеев Н.С. Соборность и общинность в развитии местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 8. С. 59 - 65. В связи с предложенными Президентом РФ изменениями в части организации публичной власти и определения в данной системе роли органов местного самоуправления возникает вопрос: возможно ли изменение системы публичной власти без изменения содержания "неизменяемой" ст. 12 Конституции РФ? Такое изменение возможно и вносится дополнением ст. 132, внесение изменений в которую не требует созыва Конституционного Собрания <12>, тем более что Федеральный конституционный закон, предусмотренный ст. 135 Конституции РФ, о Конституционном Собрании на сегодняшний день не принят <13>. -------------------------------- <12> См. подр.: Хабриева Т.Я. Конституционное развитие: статика и динамика (к 25-летию Основного Закона России) // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12. С. 10 - 17; Она же. Конституционная реформа в современном мире: Монография. М.: Наука РАН, 2016. 320 с. <13> См. подр.: Авакьян С.А. Модернизация публично-политических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 9. С. 3 - 6; Он же. Конституционно-правовые проблемы модели организации власти в Российской Федерации // Современные проблемы организации публичной власти: коллективная монография. М., 2014. С. 59 - 60; Он же. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 20 - 25. С.А. Авакьян неоднократно обращал внимание на необходимость отражения принципа единой системы публичной власти, включая органы местного самоуправления, на конституционном уровне <14>. Следует отметить, что позиция о местном самоуправлении и его органах как вида публичной власти сформирована Конституционным Судом РФ в конце прошлого столетия <15>. -------------------------------- <14> Авакьян С.А. Проблемы прямого действия и применения Конституции Российской Федерации 1993 года // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12. С. 18 - 26. <15> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СПС "КонсультантПлюс". Несмотря на широкое использование в литературе категории "публичная власть" <16>, на законодательном уровне она в настоящее время не закреплена. Тем более нет такого положения в Конституции РФ. Понимая, что реформирование Конституции РФ в этом году ограничено положениями, нашедшими отражение в упомянутом Законе, мы не можем исключать эволюции регулирования в целом, жизнь идет вперед. Поэтому рано или поздно понадобится в Конституции РФ закрепить принципы осуществления публичной власти в разрезе разделения власти по вертикали - осуществление публичной власти на государственном уровне Российской Федерации, уровне субъектов, входящих в состав Федерации и муниципальном уровне, как это закреплено в Конституции РФ в части разделения власти по горизонтали. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Однако данная норма будет уместна в главе 1 Конституции РФ, что видится дальнейшим шагом в развитии российского конституционализма. -------------------------------- <16> См., напр.: Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2. С. 17; Костюков А.Н. Народовластие как конституционная ценность // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 3 - 8; Троицкая А.А. Конституционно-правовые пределы и ограничения свободы личности и публичной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 3, 11, 13 - 14; Шустров Д.Г. Иерархия конституционных ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 6 - 15. Единство публичной власти, конечно, не исключает особенности уровней ее осуществления. Ключевой составляющей для организации публичной власти в Российской Федерации на местном уровне является положение ст. 131 Конституции РФ об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, которую В.Л. Лютцер справедливо называет "загадкой местного самоуправления, связанной с его территориальной организацией" <17>. Загадка заключается в определении иных территорий, не относящихся ни к селу, ни к городу, в пределах которых может осуществляться местное самоуправление. -------------------------------- <17> Лютцер В.Л. Дефекты законодательства о местном самоуправлении и возникающие отсюда сложности правоприменения // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 11. С. 48 - 56. Конечно, допускаемое и Конституцией РФ, и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) разнообразие муниципальных образований можно рассматривать как позитивную черту регулирования и реальной организации местного самоуправления. Но надо быть также и реалистами. Обилие муниципальных единиц может в чем-то быть и сложностью развития местного самоуправления. С учетом того что субъекты России и сами определяют виды муниципальных образований <18>, в пределах Федерации образовано огромное количество <19> муниципальных образований с абсолютно разным социальным, экономическим <20>, инфраструктурным развитием и разных по своему территориальному потенциалу. -------------------------------- <18> Например, в городе федерального значения Москве категория "муниципальный округ" была введена в 2012 г. до введения такого вида муниципального образования в федеральное законодательство (2019 г.) без раскрытия ее правовой сущности, но определив как территориальную единицу, в границах которой осуществляется местное самоуправление. См.: Закон г. Москвы от 11 апреля 2012 г. N 8 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. N 22. <19> Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: https://www.gks.ru. Раздел "Формирование местного самоуправления в Российской Федерации". <20> Пешин Н.Л. Проблемы и перспективы экономического и социального развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 12. С. 58 - 62. Развитие местного самоуправления на ближайшие годы видится в разрезе рациональной организации публичной власти в пространстве, которая может быть достигнута единообразными подходами к муниципальным образованиям в целях повышения управляемости территорий <21>. Такой шаг уже был сделан с внесением изменений в мае 2019 г. в Закон N 131-ФЗ <22>, в результате чего появился новый, наиболее универсальный вид муниципального образования - муниципальный округ. -------------------------------- <21> Черкасов А.И. Демократия и эффективность в системе местного управления зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 7. С. 69 - 75. <22> Федеральный закон от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2019. 8 мая. Принципы выстраивания института местного самоуправления в России во многом опирались на положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985 г. <23>. И.В. Бабичев по данному вопросу пишет: "...несмотря на то что сама Хартия была ратифицирована Россией только пять лет спустя. Таким образом изначально было установлено известное взаимное соответствие этих двух основополагающих нормативных документов правовой доктрины местного самоуправления" <24>. Отчасти соглашаясь с данным утверждением, представляется, что в стремлении максимально подчеркнуть роль и место, а также самостоятельность местного самоуправления, догнать и перегнать зарубежные страны в части закрепления принципов автономности органов местного самоуправления в России в Основном Законе закрепили и те положения, которые отличаются от правового смысла постулатов, закрепленных в Хартии. Яркий тому пример - положение ст. 12 Конституции РФ, в соответствии с которым "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" <25>. -------------------------------- <23> Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. <24> Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 67 - 74. <25> Актуальную редакцию см.: официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. На взгляд отдельных авторов, ни много ни мало, но "заложенные в Конституции нормы, изолирующие местное самоуправление от остальной власти, поставили крест на публичной власти как таковой" <26>. Однако приходится констатировать, что далеко не все постсоветские государства последовали идее изолированного местного самоуправления от остальной системы публичной власти. Так, в ст. 9 Конституции Республики Армения, посвященной гарантиям местного самоуправления, закреплено положение, в соответствии с которым "в Республике Армения гарантируется местное самоуправление как одна из существенных основ демократии" <27>, однако об отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти нет ни слова. В Конституции Республики Грузия также отсутствует положение, носящее правовую нагрузку, схожую со ст. 12 Конституции РФ. Напротив, в главе 9, отведенной организации местного самоуправления, ключевыми принципами обозначены: разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также то, что граждане этой страны решают вопросы местного значения посредством представительного и исполнительного органов местного самоуправления <28>. В общих положениях Конституции Украины говорится лишь о гарантии местного самоуправления <29>. В Республике Беларусь местное самоуправление не воспринимается как отдельный и тем более отделенный от государственной власти институт, функционируя исключительно в рамках местного управления, поскольку раздел V Конституции РБ посвящен местному самоуправлению и местному управлению, что неразрывно между собой взаимосвязано. -------------------------------- <26> Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 10. С. 42 - 49. <27> URL: https://www.president.am/ru/constitution-2015/. <28> URL: http://www.parliament.ge/en/kanonmdebloba/constitution-of-georgia-68. <29> URL: https://www.president.gov.ua. Идеи и предложения Президента РФ о проведении конституционной реформы "без реформы" <30>, безусловно, можно рассматривать в позитивном ключе, особенно с учетом явно назревших изменений. Однако возможно ли серьезное переустройство организации публичной власти без пересмотра основ конституционного строя и изменения положения той же ст. 12 - вопрос, на который ответит только время. -------------------------------- <30> Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире. Литература 1. Авакьян С.А. Модернизация публично-политических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 9. С. 3 - 6. 2. Авакьян С.А. Проблемы прямого действия и применения Конституции Российской Федерации 1993 года / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12. С. 18 - 26. 3. Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 67 - 74. 4. Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации / В.Л. Лютцер // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 10. С. 42 - 49. 5. Пешин Н.Л. Проблемы и перспективы экономического и социального развития местного самоуправления / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 12. С. 58 - 62. 6. Тимофеев Н.С. Соборность и общинность в развитии местного самоуправления / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 8. С. 59 - 65. 7. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография / Т.Я. Хабриева. Москва: Наука РАН, 2016. 318 с. 8. Шугрина Е.С. Полномочия Президента РФ в сфере местного самоуправления / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 10. С. 70 - 75. Подписано в печать 20.07.2020
|
