Эссе. ЭССЕ ГРИГОРЯН. Место Президента рф в системе разделения властей
 Скачать 23.84 Kb.
|
|
Место Президента РФ в системе разделения властей Одним из актуальных направлений в области государственно-правовых исследований, несомненно, является анализ места и роли Президента России в системе разделения власти в РФ. К настоящему времени можно констатировать тот факт, что ни в обществе, ни в законодательстве, ни в документах политических партий нет однозначного понимания в этом вопросе. На наш взгляд, следует согласиться с мнением Бутусова Н.В. о том, что это, в основном, является следствием двух причин: во-первых, юридической неопределенности, конституционной «непрописанности» самого института президентства; во-вторых, и это гораздо важнее, - ограниченности, и главным образом, нечеткости полномочий других институтов власти в сочетании с их реальной слабостью. Попытка разрешить данный вопрос была предпринята еще в самом начале формирования системы органов государственной власти современной России. В дискуссиях о месте и роли Президента России в системе разделения властей столкнулись две позиции: одни юристы предлагали определить его статус как «высшего должностного лица», функционально возглавляющего исполнительную власть, другие же - «высшего должностного лица и главы государства». На наш взгляд, последний вариант внес бы еще больше неясности в данный вопрос. В конечном итоге по предложению ряда участников Конституционного совещания положение Президента Российской Федерации было определено через понятие «глава государства». Этот вариант также не позволяет однозначно решить рассматриваемую проблему, хотя определение Президента Российской Федерации как главы государства наиболее адекватно отражает функции и полномочия, которыми он располагает по действующей Конституции России. Для определения места и роли Президента РФ в системе разделения власти в России могут быть использованы различные приемы и подходы. На наш взгляд, наиболее методологически верным является анализ функциональной направленности института президента сквозь призму единства, разделения, взаимного контроля и взаимодействия ветвей государственной власти. Согласно принятой в России конституционной модели организации государственной власти, Президент РФ не входит непосредственно ни в исполнительную, ни в законодательную, ни в судебную ветвь власти. Данное положение не дает, на наш взгляд, конституционных оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия самостоятельно. По мнению ряда юристов, отсутствие конституционной нормы жестко привязывающей Президента России к какой-либо из ветвей власти, порождает известную неопределенность в вопросе о правовом статусе и полномочиях Президента РФ и, прежде всего, его права «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. На наш взгляд, сам по себе факт не включения Президента России ни в одну из трех ветвей власти (ст. 10) не имеет столь категоричного значения в вопросе о правовом статусе Президента. По утверждению В.Е.Чиркина, в мировой конституционной практике нет модели разделения власти в «чистом виде». Классическим вариантом, с точки зрения реализации принципа разделения властей считается американская модель республиканской формы правления, но и в ней нет непреодолимых границ между ветвями власти. Представляется, что на современном этапе государственного строительства не лучшим вариантом было бы наличие в Конституции, наряду с тремя ветвями власти, еще четвертой ветви -президентской. Это может формально показаться логичным, но тогда институт российского президентства действительно в правовом отношении встал бы над ветвями власти. В этом случае Президент РФ автоматически получал бы конституционную возможность легально оказывать на них серьезное давление, что, несомненно, не согласуется с провозглашенным российской Конституцией принципом разделения властей. Конечно, основываясь на том, что ст. 10 Конституции России не следует рассматривать в отрыве от ч. 1 ст. 11, можно настаивать на отнесении института президентства к одной из трех ветвей власти (тем более, что согласно классической трактовке теории разделения властей, полномочия любого должностного лица в государстве должны относиться к одной из трех ветвей власти). Но к какой? Формальный анализ статей Конституции России, характеризующих статус и место Президента РФ, как уже было сказано выше, не дает возможности ответить на этот вопрос. Анализ же практики их реализации позволяет утверждать не только о тесной взаимосвязи главы государства с исполнительной властью, но и о фактическом ее возглавлении. Однако необходимо заметить, что «буква» Конституции не содержит аргументов о «президенциализации» исполнительной власти. Этого мнения придерживаются большинство исследующих правовой статус главы государства ученых. Конституционная модель создает образ президента как главы государства, гаранта всех конституционных институтов, что, в свою очередь, означает: Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему. Однако у Президента есть существенные и обширные управленческие полномочия. Многие из них касаются непосредственно правительства, федеральных министерств и ведомств, но не распространяются на органы исполнительной власти субъектов федерации. Президент РФ осуществляет мощное воздействие на Правительство России путем персональных назначений его членов и принятия важных решений в сфере исполнительной власти; в его непосредственном ведении находится ряд федеральных органов исполнительной власти1. Но все эти полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государства, а, следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Поэтому юридически грамотнее утверждать, что Президент России обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в нее. Одновременно Президент РФ обладает полномочиями и других ветвей власти. Он, в частности, участвует в законотворчестве, используя свое право законодательной инициативы, подписания и обнародования законов, а также отлагательного «вето» (ст. 84, ч. 3 ст. 107), т. е. реализует законодательные полномочия. Кроме того, в предусмотренных Конституцией случаях, Президенту России предоставлено право распускать Государственную Думу (ст. 109). Участвует Президент и в организации судебной власти (п. «е» ст. 83, п. «в» ст. 89, ч. П ст.128). Конституция устанавливает право Президента РФ обращаться в Конституционный Суд, а также в суды общей юрисдикции (ст.ст. 85 и 125). Как известно, современная трактовка принципа разделения властей предполагает совместные усилия и взаимодействие всех ее составляющих в пределах, очерченных Конституцией. Именно это положение отрицает многовластие. Излишний акцент только на разделение властей привел, как мы знаем из недавней истории России, к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством. Ветви государственной власти имеют не только единый социальный характер (согласно ст. 3 Кон-ституции, единственным ее источником является многонациональный народ России). Единство государственной власти проявляется также и в организационно-правовом смысле как структура государства, построенная на основе общих принципов, в проводимой государственными органами единой политике, в принципиально единых методах деятельности. Без этого обществу грозят хаос, анархия, распад. Исходя из важности единства государственной власти, главам Конституции России, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава о Президенте РФ. С нее начинается изложение в Конституции системы органов государственной власти России, что, помимо прочего, обусловлено особым значением Президента России в организации государственной власти РФ. Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты го-сударственной власти в стране. Можно говорить лишь о практическом разграничении функций государства между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. Задача данных властных структур - обеспечить деятельность институтов государства, а задача Президента РФ - гарантировать функционирование Конституции и конституционного строя, защищая при этом суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служа народу (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ. В силу этого Президент РФ занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам, как уже было ска-зано, непосредственно не принадлежит ни к одной из ветвей власти. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции положения: «Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина», а также того, что Президент России устанавливает основные направления внешней и внутренней политики государства. Эти положения Конституции раскрывают функциональное назначение должности главы государства. В них выражается целевая нагрузка данного органа государства и с ними напрямую связан предоставляемый Президенту России объем государственно-властных полномочий. Таким образом, определения места Президента в системе органов государственной власти России позволяет сделать следующие выводы: Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у Президента РФ всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются и могут проявиться в экстраординарных, непредвиденных условиях, получая признание парламента как де-факто или опираясь на судебное толкование Конституции. В системе федеральных органов государственной власти Президент России занимает особое положение. Конституционно он не входит ни в одну из ветвей власти, но конструкция его статуса такова, что позволяет Президенту РФ при реализации полномочий главы государства не только соприкасаться с ветвями государственной власти, но и подавляюще доминировать в структуре власти. На наш взгляд, для нормального функционирования и взаимодействия ветвей власти Президент России должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти, а не доминировать над ними. Несмотря на то, что руководящее положение Президента России наиболее активно проявляется в отношении федеральной исполнительной власти, структура которой им определяется, единую исполнительную вертикаль в РФ возглавляет все же федеральное Правительство (ст. ПО). По справедливому замечанию Баглай М.В., юридически исполнительная власть в нашем государстве не является бицефалом1. Представляется необходимым на конституционном уровне более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классических ветви: законодательную, исполнительную и судебную и более полно определить структурный и функциональный составы исполнительной власти. В частности, долговременным интересам российского государства в большей степени отвечала бы модель президентской республики, где глава государства одновременно является также главой исполнительной власти и, как следствие, несет всю полноту ответственности за ее деятельность. Сегодняшняя ситуация в этом вопросе не предполагает политической ответственности главы государства за деятельность Правительства России даже в тех случаях, когда инициатором проводимых в рамках исполнительной власти мероприятий являлся он сам. Правительство в этом случае представляет собой лишь орудие в руках Президента, выполняя функции своеобразного «громоотвода» в случае неудачи проводимых реформ. Возможно, такое положение Президента России по отношению к ответственности за деятельность Правительства и является целесообразным на данном этапе развития российской государственности (как стабилизирующий фактор), но в дальнейшем нам представляется необходимым создание модели, в которой ответственность была бы персонифицирована в зависимости от инициатора проводимых реформ. Это способствовало бы повышению качества президентской деятельности. При определении места Президента России в системе органов государственной власти необходимо учитывать функциональное назначение каждой ветви власти. Большинство полномочий Президента Российской Федерации относится к сфере деятельности (как уже было сказано выше) федеральной исполнительной власти, где за ним закреплены нередко и решающие прерогативы. |