Модуль Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы Вопрос 2
 Скачать 114.79 Kb.
|
|
Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы Вопрос 2. Правовые основы муниципальной службы В настоящее время регламентация отношений, возникающих в сфере муниципальной службы, осуществляется рядом нормативно-правовых актов, к числу которых относятся следующие: 1) Конституция РФ; 2) Федеральный закон от 6 октября 2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 42); 3) Федеральный закон от 2 марта 2007. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ»; 4) другие федеральные законы, затрагивающие вопросы трудовых прав и обязанностей, взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ (Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другие федеральные законы); 5) законы субъектов РФ; 6) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления. Указанные акты в совокупности составляют правовой институт муниципальной службы в РФ. Кроме того, исходя из установленного в ст. 15 Конституции РФ принципа верховенства норм и принципов международного права по отношению к национальному законодательству, следует учитывать международные стандарты в регулировании отношений на муниципальной службе. Прежде всего необходимо отметить Европейскую хартию местного самоуправления, которая играет важную роль в регулировании принципов муниципальной службы. Часть 2 ст. 6 устанавливает, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе 1 Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление стране осуществляется гражданами как путем различных форм волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Конституция РФ также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На федеральном уровне (Федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ») закреплены следующие положения: - условия и порядок организации муниципальной службы должны быть указаны в уставе муниципального образования; - правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и Федеральным законом. В соответствии со ст. 42 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» правовое регулирование муниципальной службы осуществляется этим федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. В данной статье также указывается, что «правовое регулирование муниципальной службы включает требования к 1 Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» / Под ред. А.Н. Козырина. - М.: ИНФРА-М, 2011. - С. 98. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 1 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований». Это значит, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться в соответствии с нормами уставов муниципальных образований, законов субъектов РФ, фе- деральных законов 2 Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» в системе местного самоуправления выделяют следующие виды служебной деятельности: - служба на выборных муниципальных должностях; - гражданская служба; - муниципальная служба. Служба на выборных муниципальных должностях представляет собой службу лиц, замещающих выборные муниципальные должности, например, в результате муниципальных выборов 3 . К ним относятся: - депутаты представительного органа муниципального образования; - члены выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования, в том случае, когда он избирается отдельно жителями муниципального образования); - выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования). Гражданская служба в системе местного самоуправления - это трудовая деятельность на должностях в муниципальных предприятиях и учреждениях, а также не на муниципальных должностях в органах местного самоуправления, регулируемая ТК РФ. Муниципальная служба определена в ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25ФЗ «О муниципальной службе в РФ» как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях профессиональной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Соответственно, лица, осуществляющие постоянную службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Сущность муниципальной службы заключается в удовлетворении социальных благ жи- телей, проживающих на конкретной территории местного самоуправления. Под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Для муниципальной службы характерны три признака: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства; 3) властный характер служебной деятельности 4 К основным признакам муниципальной службы относят: 1) службу в органах местного самоуправления; 2) профессиональную деятельность (рис. 1) 5 2 Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (постатейный). - М.: Деловой двор, 2010. - С. 178. 3 Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» (постатейный). - М.: Проспект, 2012. - С. 118. 4 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / Под ред. Г.Н. Комковой. - Саратов: Научная книга, 2012. - С. 134с. 5 Система муниципального управления: Учебник для вузов / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова и др.; под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер Пресс, 2009. - С. 156. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 2 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы Рис. 1. Признаки муниципальной службы С признаками муниципальной службы тесно связаны принципы ее организации и осуществления. Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» в ст. 4 устанавливает основные принципы муниципальной службы: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; 3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих; 4) стабильность муниципальной службы; 5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих; 6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; 8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; 9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 10) внепартийность муниципальной службы. Реализации всех данных принципов муниципальной службы должны способствовать закрепляемые нормативно-правовыми актами требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности муниципальной службы 6 Отметим, что принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих отражает сущность муниципальной службы, поскольку муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Профессионализм тесно связан с понятием «компетентность», которая означает доскональное знание своего дела, сути выполняемой работы, норм, правил и процедур организации, а также наличие умений и навыков, способствующих эффективной реализации 6 Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в РФ» (постатейный). - М.: Юстицинформ, 2009. - С. 128. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 3 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы этих знаний в практической деятельности 7 Е.Ю. Киреева сформулировала следующие составляющие реализации рассматриваемого принципа: - наличие образования; - наличие опыта работы и стажа; - знание структуры управления муниципальной службы, схем служебных взаимоотношений, осуществление взаимодействия с коллегами внутри своего подразделения с выше- и нижестоящими структурами; - знание задач и функций органа местного самоуправления, а также задач и функций, предусмотренных по занимаемой должности муниципальной службы; - знание и практическая реализация муниципальным служащим своих должностных обязанностей; - совершенствование профессионализма (повышение квалификации, получение дополнительного образования) 8 Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих положен в основу формирования кадрового состава муниципальной службы. В первую очередь законом устанавливаются основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. На повышение профессионализма и компетенции муниципальных служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих 9 . Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые Законом о государственной гражданской службе требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). Кроме того, на повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62 - 63) 10 В ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и ст. 5 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» закреплена взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ, которая обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; 3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий 7 Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» (постатейный). - М.: Проспект, 2012. - С. 125. 8 Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. - М.: Изд-во «РАГС», 2009. - С. 43. 9 Кирьянов А.Ю. О некоторых вопросах реализации принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 3. - С. 38. 10 Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе РФ» (постатейный) / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. - М.: Юстицинформ, 2011. - С. 141. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 4 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы выступает одним из правовых средств обеспечения взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Правовое обеспечение единства основных квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы 11 Ст. 6 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» определено понятие должности муниципальной службы: это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Следовательно, должность муниципальной службы обладает тремя основополагающими характеристиками, связывающими ее с понятием местного самоуправления: 1) она должна быть именно в органе местного самоуправления, ее наименование должно отражать специфику и функциональное предназначение соответствующего органа местного самоуправления; 2) образуется в соответствии с уставом муниципального образования; 3) находится в прямой связи с кругом обязанностей по исполнению полномочий органа местного самоуправления 12 В соответствии со ст. 9 Закона о муниципальной службе для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются: - к уровню профессионального образования; - к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности; - к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Данные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. В ст. 10 Закона о муниципальной службе дано определение муниципального служащего: муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Ст. 11 и ст. 12 Закона «О муниципальной службе в РФ» определяют основные права и обязанности муниципального служащего, а ст. 14 - запреты, связанные с муниципальной 11 Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 3. - С. 47. 12 Кожевников О.А. О реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ // Российский юридический журнал. - 2010. - № 1. - С. 58. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 5 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы службой. Понятие «конфликт интересов» является одним из элементов обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы РФ и муниципальной службы, поскольку позволяет обеспечить непрерывность государственной службы и муниципальной службы 13 Под конфликтом интересов на муниципальной службе в Законе «О муниципальной службе в РФ» и Законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» понимается ситуация, понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, РФ, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, РФ, субъекта РФ, муниципального образования. В соответствии с требованиями данных законов муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Кроме того, в ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» установлена обязанность муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. В соответствии со ст. 18 Закона о муниципальной службе аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Можно определить следующие цели, которые преследует аттестация муниципальных служащих: - формирование кадрового состава соответствующей квалификации; - определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки муниципальных служащих; - обеспечение возможности профессионального и служебного роста, движения кадров муниципальной службы; - эффективное использование каждого муниципального служащего в соответствии с его специальностью и уровнем квалификации; - стимулирование роста профессионализма муниципальных служащих и др. Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством РФ о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 2 марта 2007. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» (ст. ст. 16, 17). На муниципальную службу может поступить гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, отвечающий требованиям, установленным для муниципальных служащих действующим законодательством. Закон о муниципальной службе и ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» определяет основные ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов. Закон устанавливает целый перечень различных гарантий, предоставляемых муниципальному служащему. Гарантии на муниципальной службе направлены не только на обеспечение муниципальным служащим соответствующих условий для исполнения 13 См.: Дементьев А., Качушкин С. Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне // Муниципальная служба. - 2008. - № 1(41). - С. 17. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 6 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы служебных полномочий (например, компьютеризация, полная и своевременная оплата труда, отпуск), но и на обеспечение социальных условий: медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, государственное страхование и т.п. Данные гарантии для муниципальных служащих предусмотрены в целях обеспечения условий для более успешного прохождения муниципальной службы и повышения эффективности деятельности на муниципальной службе 14 В ст. 11 ТК РФ указывается, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих (а значит, и муниципальных служащих), устанавливаются Кодексом и иными федеральными законами. Вместе с тем Кодекс фактически не содержит специальных норм о труде муниципальных служащих. Поступление на муниципальную службу также сопровождается заключением трудового договора, составлением должностной инструкции и оформлением иных документов, входящих в состав личного дела муниципального служащего. Согласно ст. 58 Трудового кодекса РФ трудовой договор может заключаться: а) на неопределенный срок; б) на определенный срок. В трудовом договоре также указываются обязанности органа местного самоуправления по обеспечению надлежащих условий труда для муниципального служащего: - создать условия для безопасного и высокорезультативного труда; - оборудовать рабочее место муниципального служащего в соответствии с правилами охраны труда и техники безопасности; - своевременно выплачивать муниципальному служащему обусловленную договором заработную плату (денежное содержание); - иные обязанности. В субъектах РФ в настоящее время приняты законы о местном самоуправлении, а также, что особенно важно, законы о муниципальной службе. Приняты и специальные законы субъектов РФ, которые регулируют вопросы о стаже муниципальной службы, реестре должностей муниципальных служащих, их денежном содержании, соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы и др. Закрепляя и гарантируя институт местного самоуправления, конституции и уставы субъектов РФ не содержат норм о муниципальной службе, что, впрочем, не является недостатком юридической техники или недостатком правотворчества, так как в актах подобного рода не требуется подробная регламентация всех правовых и политических институтов, получивших в них закрепление. Несколько более подробно институт муниципальной службы регламентируется в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 25-ФЗ правовые основы муниципальной службы в РФ составляют следующие виды муниципальных правовых актов: уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (к ним относятся акты представительных и иных органов местного самоуправления). Важнейшим нормативным правовым актом местного самоуправления является устав муниципального образования 15 . Специалисты в области муниципальной службы отмечают, что в уставах муниципальных образований чаще всего рассматриваются следующие 14 Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / А.Г. Бабичев, П.П. Беликов, С.Ю. Зюзин и др.; под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. - С. 172. 15 Киреева Е.Ю. Система правового регулирования статуса муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - № 2. - С. 40. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 7 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы вопросы: - правовая регламентация муниципальной службы; - прохождение службы и категории служащих; - порядок замещения должностей руководителей и иных категорий служащих; - трудовой договор с муниципальным служащим; - прекращение трудовых отношений; - аттестация муниципальных служащих и др. 16 При этом согласно уставу муниципального образования должно разрабатываться Положение о муниципальной службе, где подробно должны освещаться вопросы организации и осуществления муниципальной службы 17 К компетенции субъектов РФ в сфере правового регулирования муниципальной службы относятся следующие вопросы: - принятие законов и нормативных правовых актов подзаконного характера субъекта РФ по вопросам муниципальной службы; - разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта РФ; - утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ; - утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы; - утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих; - утверждение типовой формы контракта с лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту; - определение предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, которые установленных федеральным законодательством; - утверждение порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности; - гарантирование и обеспечение дополнительных социальных, материальных и иных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим на территории субъекта РФ; - установление соотношения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы на территории субъекта РФ 18 Таким образом, система правового регулирования муниципальной службы включает три группы нормативных правовых актов: а) федеральных; б) субъектов РФ; в) муниципальных правовых актов. При несомненном сходстве между государственной гражданской и муниципальной службами эти виды служебной деятельности имеют определенные различия, которые проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно- управленческой деятельности, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления 19 Основными отличительными особенностями муниципальной службы от других видов 16 Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Муниципальная служба в РФ. - М., 2011. - С. 14. 17 Войтович В.Ю. Проблемы правового регулирования муниципальной службы в Удмуртской Республике // Вестник удмуртского университета. -2008. - Вып. 1. - С. 118. 18 Малышева М.Н. Особенности законодательства о муниципальной службе субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 9. - С. 46. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 8 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы деятельности являются следующие: 1) муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью. Публичность муниципальной службы есть важнейшая составная часть публичного права, выражающая право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение дел от лица всего народа. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление в РФ признается и гарантируется Конституцией РФ как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципального образования; 2) муниципальная служба направлена не на реализацию функций государства, а в первую очередь на решение вопросов местного значения. Однако, с нашей точки зрения, это отличие не имеет принципиального характера, так как вопросы местного значения являются сферой ведения, переданной местному самоуправлению государством для самостоятельного решения исключительно в силу большей эффективности их реализации на местном уровне. В глобальном смысле процесс решения вопросов местного значения является особым способом реализации общегосударственных задач. Таким образом, реализация органами местного самоуправления полномочий в сфере, например, муниципального здравоохранения, образования, охраны общественного порядка и т.п. способствует осуществлению функций государства. Кроме того, не следует забывать, что органы местного самоуправления могут наделяться государством отдельными государственными полномочиями, в процессе осуществления которых они уже не опосредованно, а напрямую участвуют в осуществлении функций государства. Особенности организационной структуры государственной службы предопределены ее неразрывной связью с таким институтом, как система органов государственной власти. Муниципальная же служба связана не с государством, а с муниципальным образованием. Однако ни по масштабам организации, ни по долговременности существования ни одно, даже самое крупное муниципальное образование не может сравниться с государством. Включение государственного служащего в систему государственного управленческого аппарата позволяет строить отношения с ним на принципе стабильности, характеризующемся тем, что в течение всей служебной карьеры служащий может осуществлять свою деятельность в различных структурных подразделениях и государственных органах, при этом будучи уверенным в сохранении своего правового статуса. Масштабы муниципального образования позволяют это делать в отношении муниципальных служащих далеко не всегда. Муниципальное образование по своей сути не является таким стабильным образованием, как система органов государственной власти, оно может быть ликвидировано, присоединено к другому муниципальному образованию, разделено и т.п., при этом далеко не всегда возможно продолжение муниципально-служебных отношений в прежнем качестве 20 ; 3) муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структуру органов местного самоуправления составляют: - представительный орган муниципального образования; - глава муниципального образования; - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального 19 См.: Червенщук Т.С. Конституционно-правовое регулирование муниципальной службы в РФ. - Сургут, 2010. - С. 56. 20 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2011. С. 114. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 9 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы образования); - контрольный орган муниципального образования; - иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими; 4) муниципальная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальной службы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности; 5) муниципальная служба является правовым институтом. Правовой характер функционирования муниципальной службы проявляется в двух аспектах. С одной стороны, муниципальные служащие призваны осуществлять свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления. Муниципальная служба является субъектом контроля соблюдения законодательства на территории соответствующего муниципального образования. С другой стороны, муниципальная служба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткий правовой режим регламентации. А к муниципальным служащим предъявляются особые требования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативными правовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других работников 21 ; 6) муниципальная служба осуществляется в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований; 7) муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Структура муниципальных должностей органов местного самоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должности муниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отнесены: а) депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения; б) должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; в) выборные должностные лица местного самоуправления - должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого 21 Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25- ФЗ «О муниципальной службе в РФ» (постатейный). М.: Проспект, 2011. С. 43. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 10 Модуль 5. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах; д) члены выборного органа местного самоуправления - выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Лица, осуществляющие деятельность на выборных должностях, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. В органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы и исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяются квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные комментируемым Законом, а также права, обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего; 8) Закон о муниципальной службе (ст. 13), определяя статус муниципального служащего, накладывает ограничения, правовая природа которых связана с правами, а именно с правами, которых муниципальный служащий не имеет, пока состоит на муниципальной службе. Ограничения, установленные Законом, установлены и действуют и при прохождении муниципальной службы, и при поступлении на муниципальную службу, т.е. относятся к гражданину, который еще не стал муниципальным служащим. Предназначение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой: - установить препятствия для злоупотребления властными полномочиями; - создать условия для независимости служебной деятельности от групп давления; - гарантировать осуществление муниципальными служащими своих прав; - обеспечить эффективную служебную деятельность 22 Таким образом, особенности муниципальной службы хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но все же не тождественны. Поэтому трудно согласиться с высказываемым в литературе мнением о разделении государственной службы в России на несколько уровней, в частности на федеральную государственную службу, государственную службу субъектов РФ и муниципальную службу 23 . Вряд ли также обоснованно рассмотрение муниципальной службы как разновидности государственной гражданской службы 24 . Муниципальная служба тесно связана с государственной, но все же не является ее составной частью. Таким образом, можно обозначить следующие содержательные моменты муниципальной службы: 1) муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления; 2) эта организационная форма деятельности направлена на формирование штатов органов местного самоуправления и правовое регулирование работы муниципальных служащих; 3) содержанием деятельности муниципальных служащих является практическая реализация задач и полномочий местного самоуправления. 22 Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в РФ» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011. С. 121. 23 См.: Атаманчук С.Г. Государственная служба: исполнение государственных должностей. - М.: Городец, 2008. - С. 65. 24 См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М.: Юстицинформ, 2010. - С. 69. © Академия подготовки главных специалистов Курс повышения квалификации/профессиональной переподготовки «Государственное и муниципальное управление» Вопрос 2 Автор-составитель В.М. Алексеев, консультант к.э.н. Ю.Н. Шедько https://specialitet.ru - on-line обучение страница 11 |