финансовая политика. кур финансовая политика России БГТИ. Направления финансовой политики
 Скачать 191.83 Kb.
|
|
Глава 3. Проблемы и перспективы развития финансовой политики России 3.1 Проблемы разработки и реализации финансовой политики Главными проблемами являются: 1) сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов; 2) совершенствование налоговой системы; 3) оптимизация структуры расходов государства; 4) принятие реального и прозрачного бюджета; 5) расширение инвестиционного финансирования; 6) обеспечение единства денежно-кредитной и финансовой политики; 7) стабилизация валютного курса рубля; 8) повышение эффективности использования госсобственности; 9) развитие финансовых взаимоотношений со странами СНГ и дальнего зарубежья. 1. Сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов может быть достигнута за счет увеличения сбора налогов и сокращения расходов, расширения эмиссионных и не эмиссионных источников финансирования бюджетного дефицита. 2. Увеличение сбора налогов достигается путем расширения налогооблагаемой базы, сокращения просроченной задолженности, усиления финансового контроля, изменения порядка зачисления платежей по уровням бюджетной системы, введения государственной монополии на производство алкогольной продукции. Особую роль играет изменение налогового законодательства. Низкий уровень сбора налогов - это не только сокрытие выручки налогоплательщиками, но и фактическое создание механизма ухода от уплаты налогов через недостатки, заложенные в правовых актах, а главное - постоянное сужение налогооблагаемой базы в результате сокращения реального ВВП. Пока главная производительная сила общества - экономически активный человек - не имеет возможности для своего нормального расширенного воспроизводства, удовлетворения социальных потребностей, образуется «порочный круг»: нет доходов, нет спроса на продукцию, нет развития производства, нет инвестиций, нет накоплений, растет импорт, растут долги, неплатежи, процентные ставки, спекулятивные сделки, падает национальная валюта, сокращается уровень жизни, увеличивается зависимость от иностранного капитала. 3. Возможности сокращения расходов федерального бюджета практически исчерпаны. Речь в настоящее время может идти лишь об оптимизации структуры расходных статей. Отдельно следует сказать о расходах на обслуживание государственного долга. Необходимо решить вопрос о реструктуризации государственного долга и установлении верхней границы доходности по государственным заимствованиям. Финансирование бюджетного дефицита за счет эмиссии государственных ценных бумаг с низкой бюджетной эффективностью приводит к потере управляемости государственным долгом. Дальнейшие пути развития общества предполагают либо движение к сужению функций государства в области экономической и социальной политики, углублению регионального сепаратизма, либо к укреплению основ государственности на федеративной основе с четко очерченными геополитическими функциями в области интеграционных процессов. 4. Стратегический курс в сфере государственных финансов – это, прежде, всего реальный бюджет. А это означает, что до тех пор, пока экономика не «встанет на ноги» путем возрождения производства, у государства нет оснований для популистских заявлений относительно возможностей решения социально-экономических проблем за счет централизованного общегосударственного фонда финансовых ресурсов. Для решения этой проблемы необходимо создать все условия, чтобы накопления, активы, созданные в России, работали в ее интересах, как это делается в странах с развитой рыночной экономикой. В этом важнейшая задача всех ветвей власти, предпринимателей, населения. Реальный бюджет - это и возможность его исполнения в соответствии с утвержденными параметрами, что во многом зависит от макроэкономических показателей развития экономики. Важнейший из них - уровень инфляции, определяющий динамику денежной массы и ее соответствие спросу экономики на деньги. 5. Сокращение государственного сектора экономики и увеличение частной собственности в ключевых отраслях, включая естественные монополии, не привело к увеличению доходной базы государственного бюджета, росту объемов производства. Расширение совокупного предложения в современных условиях может обеспечить только инвестиционное финансирование за счет внутренних и внешних заимствований, сбережений средних слоев населения, а также лиц, получающих высокие и сверхвысокие доходы, средств нерезидентов. 6. Известно, что активы Федеральной резервной системы США (ФРС) формируются в основном за счет правительственных займов, доходность которых соответствует учетной ставке ФРС. Такие монетаристские методы проведения финансовой и денежно-кредитной политики вполне могла бы позаимствовать Россия. В то же время, следуя рекомендациям западных экспертов, в том числе американских, Банк России минимизировал свое участие в поддержке рынка государственных ценных бумаг и не использовал рыночные способы поддержки доходности на приемлемом для бюджета уровне, а сужал денежную базу. 7. Большое значение имеет стабилизация валютного курса рубля. Целесообразно обратить внимание на проблему перевода валютных корреспондентских счетов НОСТРО российских коммерческих банков в Центральный банк РФ. Это позволило бы не только увеличить денежную базу и расширить денежную массу в обращении, но и поставить надежный заслон на пути незаконного вывоза капитала, сделать более реалистичным валютный курс рубля. Необходим комплекс мер по ограничению спекуляции на валютном рынке. Например, проводимая в последние годы денежно-кредитная политика "подталкивает" и вынуждает население к использованию иностранной валюты в качестве основной формы сбережений в целях снижения инфляционного риска. Это негативно влияет на валютный курс рубля, искажая реальное соотношение рубля и доллара по паритету покупательной способности. Такие вложения носят в основном спекулятивный характер и напрямую зависят от макроэкономических показателей. Выход из создавшейся ситуации выглядит так: государство создает предпосылки для конвертации иностранной валюты, принадлежащей физическим лицам и хранящейся вне банковской системы, в рублевые активы, для привлечения средств на счета коммерческих банков, для гарантирования сохранности вкладов и их индексации. Одновременно в основу денежно-кредитной политики оно закладывает регулирование процентных ставок. 8. Одна из проблем федерального бюджета - повышение отдачи от использования государственной собственности. Необходимо повысить персональную ответственность представителей государства в органах управления корпораций, доля акций которых принадлежит государству, за эффективное использование активов, налаживание кооперационных связей и создание условий для привлечения инвестиций. Соответствующие положения должны быть предусмотрены в контрактах, заключаемых с представителями государства. Следует обеспечить поступление в бюджет дивидендов, арендной платы от использования государственного имущества. Для этого целесообразно активизировать работу Центрального фонда хранения и обработки информации фондового рынка - Центрального депозитария и единой национальной депозитарной системы, сформировать систему доверительного управления государственными пакетами акций и другой собственностью, создать полный реестр объектов недвижимости, включая незавершенное строительство на федеральном и региональном уровнях, обеспечить подтверждение прав РФ на зарубежную собственность и повышение эффективности ее использования. 9. Необходима ориентация финансовой и денежно-кредитной политики России на ее геополитические интересы. А они, прежде всего, находятся в пределах стран СНГ. Ориентация государств СНГ на использование во взаимных расчетах доллара США, привлечение крупных внешних займов, существенно увеличивающих нагрузки на бюджеты, вызывает сложности с погашением задолженности, обеспечением сбалансированности платежных балансов.[11] Таким образом, для стабилизации экономики и финансовой системы необходимо: - обеспечить сбалансированность бюджетов и их утверждение на базе реального прогноза макроэкономических показателей; - реализовать комплекс мер по расширению налогооблагаемой базы; - установить верхние границы доходности по государственным заимствованиям, расширить операции Банка России на открытом рынке; - стабилизировать валютный курс рубля через усиление контроля со стороны Банка России за валютными счетами и операциями коммерческих банков, создание предпосылок для конвертации наличной иностранной валюты физическими лицами в рублевые активы; - сформировать систему доверительного управления государственной собственностью в России и за рубежом; - ориентировать денежно-кредитную политику на регулирование процентных ставок. Важно проводить согласованную финансовую, денежно-кредитную и социально-экономическую политику, направленную на интересы широких слоев населения, создающих национальное богатство и обладающих огромным интеллектуальным потенциалом. Преодоление финансового кризиса находится в плоскости макроэкономической стабилизации на базе оживления, развития реального сектора экономики, приводящего к расширению налогооблагаемой базы, и укрепления геополитических и стратегических позиций России. 3.2 Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов В основу бюджетной политики на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и других документах, а также основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» (далее также Бюджетное послание) и Программы повышения эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации на период до 2012 года. Как указано в Бюджетном послании, важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы. «Макроэкономическая стабильность, низкая инфляция, умеренная налоговая и долговая нагрузка, возможности для привлечения долгосрочных кредитных ресурсов могут и должны стать важнейшими конкурентными преимуществами России, обеспечивающими приток инвестиций, внедрение инноваций, модернизацию экономики и, соответственно, расширение возможностей для решения социальных задач. Соответственно, бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать бюджетом, посредством которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, сокращения дефицита, снижения зависимости от конъюнктурных доходов, создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни, укрепления обороноспособности и безопасности, повышения эффективности и прозрачности государственного управления в условиях снижения зависимости от конъюнктурных доходов и сокращения дефицита». В Бюджетном послании поставлены приоритетные задачи бюджетной политики, определяющие стратегию развития страны, в том числе: 1) интеграция бюджетного планирования в процесс формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны, в том числе и прежде всего – путем полномасштабного внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов; 2) создание в рамках переходного периода предпосылок для введения, начиная с 2015 года, правил использования нефтегазовых доходов и ограничений на размер дефицита федерального бюджета; 3) улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны; 4) повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг; 5) эффективная децентрализация полномочий публично-правовых образований. Вклад федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов в интеграцию стратегического и бюджетного планирования будет состоять в том, что его разработка и исполнение будут осуществляться в увязке с корректировкой концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года при одновременном формировании государственных программ Российской Федерации и подготовкой к переходу, начиная с 2013 года, к «программному бюджету». Соответственно, бюджетные параметры на 2012-2014 годы, а также положенные в их основу показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на этот период составят «отправную точку» для разработки и утверждения в 2012 году первого долгосрочного экономического прогноза и увязанной с ним долгосрочной бюджетной стратегии, а также основных государственных программ Российской Федерации. К настоящему времени Правительством Российской Федерации определен перечень государственных программ Российской Федерации, создана необходимая для их разработки нормативная и методическая база, федеральными органами исполнительной власти проводится подготовка проектов государственных программ Российской Федерации, которая должна быть завершена в декабре 2011 года. Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в Государственную Думу будет представлено аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации, основные параметры которого представлены в таблице 1: Таблица 1 - Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011-2014 годы по направлениям государственных программ Российской Федерации млрд. рублей
При этом в рамках подготовки к переходу к «программному бюджету» с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую, при сохранении всей необходимой бюджетной информации, ее систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами. Для решения задачи по сокращению дефицита федерального бюджета и, соответственно, подготовке к введению с 2015 года фискальных правил при формировании основных характеристик федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов предлагается в основном исходить из сохранения сложившегося уровня расходов федерального бюджета в процентах к ВВП (без учета компенсации бюджетам государственных внебюджетных фондов доходов, выпадающих в результате снижения ставки страховых взносов) и его снижения в 2014 году (таблица 2): Таблица 2 - Формирование основных характеристик федерального бюджета на 2012-2014 годы млрд. рублей
Такой подход обеспечивает сокращение дефицита федерального бюджета, в том числе – по сравнению с ранее утвержденными на 2012-2013 годы параметрами, некоторое сокращение ненефтегазового дефицита и сбережение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде, однако цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность федерального бюджета, будет расти (Приложение А). Таким образом, при формировании федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов будут созданы определенные предпосылки для снижения зависимости федерального бюджета от конъюнктурных доходов и подготовки к введению фискальных правил, но в целом для решения этой задачи необходимо будет подготовить и реализовать дополнительные меры в следующем бюджетном цикле. Следует отметить, что несмотря на меры по увеличению доходов федерального бюджета (в том числе по совершенствованию налогообложения газовой отрасли и индексации ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию) объем доходов федерального бюджета в реальном выражении в 2012-2014 годах не достигает уровня доходов докризисного 2008 года, в том время как по расходам он будет существенно выше (таблица 3): Таблица 3 - Темпы роста доходов и расходов федерального бюджета в реальном выражении к уровню 2008 г., %
Как указано в Бюджетном послании, необходима концентрация расходов на приоритетных направлениях, прежде всего, связанных с улучшением условий жизни человека, адресном решении социальных проблем, повышении качества государственных и муниципальных услуг, стимулировании инновационного развития страны, в том числе исходя из: - безусловного исполнения законодательно установленных обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, включая пенсионное обеспечение военнослужащих; - обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации; - индексации в 2012 году фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей и прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, и выплат, зависящих от размера денежного довольствия; - обеспечения реализации программ модернизации здравоохранения и образования; - обеспечения закупки новых видов вооружения, совершенствования боевой подготовки, реализации социальных гарантий для военнослужащих, обеспечения постоянным и служебным жильем военных; - обеспечения реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов; - обеспечения с 2012 года полиции за счет средств федерального бюджета; - поддержке инновационного и инвестиционного развития. Федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов будет первым федеральным бюджетом, который формируется и будет исполняться в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными (казенными, бюджетными и автономными) учреждениями. К настоящему времени федеральными органами исполнительной власти приняты все необходимые для этого нормативные документы, в основном определена структура сети подведомственных им учреждений. По предварительным данным, с 1 января 2012 года из 8 780 федеральных государственных учреждений 3 600 будут функционировать в качестве казенных учреждений, 5 140 – бюджетных учреждений (с расширенными полномочиями) и 40 – автономных учреждений. Одновременно с распределением предельных объемов бюджетных ассигнований по статьям классификации расходов федеральными органами исполнительной власти будут представлены сводные показатели государственных заданий на 2012-2014 годы, которые после утверждения бюджетных ассигнований будут доведены до соответствующих государственных учреждений. Тем самым уже в текущем бюджетном цикле, в соответствии с поставленной в Бюджетном послании задачей, будет заложена база для апробации и последующего развития в увязке с формируемыми государственными программами новых форм финансового обеспечения государственных услуг, повышения их доступности и качества, создания условий для оптимизации бюджетной сети, стимулов для повышения результативности деятельности государственных учреждений и их работников. Как отмечено в Бюджетном послании, основными направлениями работы по децентрализации полномочий должны стать подготовка и реализация предложений по передаче субъектам Российской Федерации федеральных государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства, оптимизации субсидий региональным бюджетам, в том числе – их консолидация в рамках государственных программ Российской Федерации и повышение доли субсидий, распределяемых непосредственно федеральным законом о федеральном бюджете, стимулированию субъектов Российской Федерации по наращиванию налогового потенциала, сокращению предоставления кредитов субъектам Федерации. При формировании проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов в рамках перевода с 2012 года финансового обеспечения полиции на федеральный уровень планируется: - передать субъектам Российской Федерации федеральные учреждения среднего профессионального образования, полномочия в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам) и учреждения, осуществляющие дезинфекционную деятельность; - исходить из финансового обеспечения выплат пособий при устройстве детей-сирот в семью, содержания детей-сирот в семье опекуна и в приемных семьях, реализации мер по социальной поддержке реабилитированных лиц за счет собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации, высвобождаемых в результате сокращения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение полиции; - передать в федеральный бюджет часть доходных источников, администрируемых федеральными органами исполнительной власти (государственную пошлину за регистрацию транспортных средств и штрафов за административные правонарушения в сфере дорожного движения), или фактически являющихся одной из форм межбюджетных трансфертов (часть акцизов на алкогольную продукцию, распределяемых по нормативам). В целях реализации поставленной в Бюджетном послании задачи по стимулированию наращивания налогового потенциала в федеральном бюджете на 2012 год предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 10 млрд. рублей на поощрение субъектов Российской Федерации, обеспечивших наилучшие результаты в развитии предпринимательства, привлечении инвестиций, увеличении доходов бюджетов. Реализация этих и других мер в рамках формирования межбюджетных отношений на 2012-2014 годы составит первый, подготовительный этап комплексной работы по совершенствованию разграничения полномочий и развития системы межбюджетных отношений. Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов характеризуется некоторой стабилизацией, после существенного снижения в 2009 году, доходов на уровне 35,4-34,6%% к ВВП, снижением общего объема расходов с 38,6% до 37,1% к ВВП и дефицита с 3,1% до 2,5% к ВВП (Приложение Б).[36] Налоговая политика государства в ближайшие годы будет по-прежнему проводиться в условиях дефицита федерального бюджета. В этой связи важнейшей задачей Правительства РФ является создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Планируется, в частности, предпринимать усилия, направленные на увеличение доходного потенциала налоговой системы. Это в первую очередь повышение доходов бюджетной системы от налогообложения потребления, ренты, возникающей при добыче природных ресурсов, а также от перехода к новой системе налогообложения недвижимого имущества. Отдельным направлением политики в области повышения доходного потенциала налоговой системы будет являться оптимизация существующей системы налоговых льгот и освобождений, а также ликвидация имеющихся возможностей для уклонения от налогообложения. Среди конкретных мер выделены следующие. 1. Налоговое стимулирование инновационной деятельности и развития человеческого капитала. Планируется, в частности, дальнейшее снижение тарифов страховых взносов, совершенствование амортизационной политики, предоставление налоговых преференций при осуществлении социально значимых расходов. Предлагается, в частности, отменить стандартный налоговый вычет в размере 400 рублей взамен предоставления стандартного налогового вычета на детей в размере 3000 рублей на каждого третьего и последующего ребенка. 2. Мониторинг эффективности налоговых льгот. Представляется необходимым регулярное проведение анализа востребованности установленных механизмов налогового стимулирования и налоговых льгот. Планируется уточнение перечня доходов, освобождаемых от обложения НДФЛ, также устранение имеющихся неточностей и противоречий, приводящих к неоднозначному толкованию норм. 3. Акцизное налогообложение. В плановом периоде будет проводиться периодическая индексация ставок акциза с учетом реально складывающейся экономической ситуации, при этом повышение акцизов на алкогольную, спиртосодержащую и табачную продукцию будет производиться опережающими темпами по сравнению с уровнем инфляции (приведены конкретные цифры ставок акцизов, планируемых к введению в период до 2015 года). 4. Совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, финансовыми операциями. Планируется принять ряд решений, направленных на совершенствование налогообложения при совершении операций с еврооблигациями российских эмитентов, депозитарными расписками, а также при получении и выплате дивидендов. 5. Налог на прибыль организаций. Предлагается, в частности, уточнить порядок признания дохода от реализации имущества, права на которое подлежат госрегистрации. 6. Налогообложение природных ресурсов. В целях выравнивания уровня налоговой нагрузки на газовую и нефтяную отрасли в плановом периоде продолжится работа по установлению дополнительной фискальной нагрузки на газовую отрасль путем дифференциации ставки НДПИ. Предполагается также корректировка ставки по полезным ископаемым, доля экспорта которых превышает 50 процентов, в зависимости от мировых цен на соответствующие полезные ископаемые. 7. Совершенствование налогообложения в рамках специальных налоговых режимов. С 2012 года будет введена в действие новая глава 26.5 «Патентная система налогообложения» для применения индивидуальными предпринимателями. Помимо этого предусматривается постепенное сокращение сферы применения системы налогообложения в виде ЕНВД, а с 2014 года ее отмена. 8. Введение налога на недвижимость. Указывается на необходимость ускорить подготовку введения налога на недвижимость. Предусматривается разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами. 9. Налоговое администрирование. Предлагается внедрение инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налогов. Помимо этого, в частности, в плановом периоде предусматривается проработать вопросы взыскания налогов за счет электронных денег, урегулировать порядок обращения взыскания налогов с валютных счетов и счетов в драгоценных металлах в банках.[35] Таким образом, в 2012-2014 годах будут обеспечены условия для устойчивого экономического развития и сохранения макроэкономической стабильности при безусловном исполнении принятых расходных обязательств Российской Федерации, реализации ключевых приоритетов социально-экономического развития страны, повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствования межбюджетных отношений и решения других задач бюджетной политики, сформулированных в Бюджетном послании и других документах стратегического планирования. |