Речь. Оценка регулирующего воздействия это механизм систематического выявления и оценки выгод и издержек предлагаемых норм регулирования
 Скачать 18.41 Kb.
|
|
Для совершенствования процесса принятия решений, связанных с регулированием, одновременно с контролем со стороны центрального органа правительства все чаще используют оценку регулирующего воздействия (ОРВ)1 - одного из важных инструментов профессионального диалога органов публичной власти и экспертов, предусмотренных российским законодательством с 2010 г. Возникнув на этапе административных реформ в развитых странах в 1970-е гг., ОРВ сегодня успешно внедряется и применяется в 65 государствах, включая развитые страны в составе ОЭСР, государства - участники Европейского союза, Евразийского экономического союза, страны Юго-Восточной Азии и страны СНГ (Россия, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Армения и др.). Причины популярности института ОРВ определяются особым правовым механизмом обсуждения проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы бизнеса и инвесторов, до момента их вступления в силу. Оценка регулирующего воздействия — это механизм систематического выявления и оценки выгод и издержек предлагаемых норм регулирования. ОРВ представляет собой один из основных инструментов обеспечения качества регулирования и государственного управления. Правильно проведенная ОРВ дает информацию, которую органы государственной власти могут использовать в качестве ключевого аргумента: принять или отвергнуть предлагаемые нормативные правовые акты. При этом минимизируется количество нормативных актов, затраты от введения которых превышают потенциальный положительный эффект; снижаются государственные издержки, связанные с изменением регулирования; повышается доверие к правовой среде страны и, как следствие, ее привлекательность для бизнеса. Внедрение ОРВ требует последовательности и системности. Важно следовать единой процедуре, установленной центральным курирующим органом: только так можно гарантировать логически обоснованное и осмысленное сравнение альтернативных предложений по регулированию. Поскольку регулятивная деятельность находится в ведении государства, именно оно должно контролировать ОРВ, успех которого зависит от политической поддержки на самом высоком уровне, а законодательное требование проведения ОРВ придаст авторитет процессу принятия регулятивных решений. Целый ряд последствий введения новой нормы регулирования не поддается количественной оценке, а только качественной (например, трудно измерить количественно изменения в уровне защиты прав потребителей). Чтобы преодолеть эту проблему, сначала оценивается, к чему бы привело отсутствие регулирования -например, возможные финансовые последствия для потребителей - и исходя из этого оценивается положительный эффект от введения нового закона. Так что, хотя ОРВ часто имеет количественное выражение, в ходе ее проведения может потребоваться и приблизительная качественная оценка предполагаемого эффекта. Наоборот, затраты должны оцениваться количественно: регулирование, которое затрагивает широкий круг лиц, требует хорошего количественного обоснования. Ценность и глубина ОРВ в определенной степени зависят от объема и важности регулирования. Так, если регулирование затрагивает широкий круг лиц и социальных групп или серьезно сказывается на множестве членов одной группы, то, вероятно, потребуется детальная ОРВ. Более точная оценка затрат и последствий введения нового регулирования конвертируется в повышение конкурентоспособности и экономический рост. Эффективная система ОРВ, снижающая риски введения неудачного регулирования, помогает активизировать предпринимательскую и инвестиционную деятельность и повысить инвестиционный рейтинг страны. ОРВ также полезна для повышения эффективности систем регулирования. Поощряя перераспределение ресурсов в пользу поддержки более эффективных нормативных правовых актов, ОРВ помогает установить приоритеты и снизить затраты государственного вмешательства. В Мексике есть три уровня проведения обязательного ОРВ, а различия между ними определяются при помощи комбинации количественных критериев предельной величины издержек и качественных параметров, касающихся того, будет ли предполагаемая регулирующая мера иметь такие последствия для ситуации с занятостью и продуктивностью бизнеса, пренебречь которыми нельзя. Во многих странах приняты только качественные критерии, по которым определяется необходимость проведения ОРВ: например, когда регулирование может привести к возникновению «ощутимого бремени», «бремени, размерами которого нельзя пренебречь» и т. п. Отличаться могут даже сами рамки этих критериев. Так, в некоторых странах требование о проведении ОРВ возникает в том случае, если степень влияния регулирования на какую-то часть общества превышает определенное пороговое значение; бывает и так, что в расчет принимаются только последствия регулирования для бизнеса. В Соединенном Королевстве, например, при рассмотрении вопроса о том, превышен ли пороговый критерий, требующий проведения ОРВ, учитываются последствия регулирующей меры для бизнеса, для благотворительной деятельности и для третьего (добровольного) сектора. Разумеется, принцип всеобщего экономического благосостояния, который лежит в основе ОРВ, требует, чтобы, вне зависимости от того, какой именно пороговый критерий используется, оценка воздействия касалась последствий регулирования для всех групп и слоев общества, а не ограничивалась только влиянием на какую-то определенную его часть. Собственный, отличный от других стран подход к критерию отсева и отбора регулирующих мер для целей ОРВ, разработан в Нидерландах. Там уже довольно давно используется двухступенчатый процесс проведения ОРВ: сначала проводится предварительный ОРВ, по результатам которого органы, занимающиеся вопросами реформы регулирования, принимают решение о том, следует ли в данном случае делать полный ОРВ, и какие критерии надлежит применить в отношении соответствующего предложения о регулировании. Аналогичный подход приняла недавно и Европейская комиссия. Нидерланды также попадают в категорию стран, где проводится несколько частичных - главным образом, отдельных - оценок регулирующего воздействия. В начале 2003 г. в Нидерландах была принята новая политика в отношении ОРВ, в соответствии с которой возможные последствия регулирования необходимо оценить по четырем различным критериям: оценка последствий для бизнеса, оценка воздействия на окружающую среду, оценка предсказуемости последствий и возможности обеспечения соблюдения норм регулирования и анализ выгод и издержек. Каждым из этих критериев должно заниматься отдельное министерство: оценкой последствий для бизнеса - Министерство экономики, оценкой воздействия на окружающую среду - Министерство охраны окружающей среды, а оценкой предсказуемости последствий и возможности обеспечения соблюдения норм регулирования - Министерство юстиции. Анализ выгод и издержек помогает оценить «финансовые последствия» предлагаемого законопроекта. Таким образом, анализ выгод и издержек может быть не попыткой объединить остальные три вида оценок в единый анализ, а, скорее, представлять некий ограниченный анализ, в котором рассматриваются конкретно те выгоды и издержки, которыми можно измерить непосредственно в денежном выражении эффективность государственной политики. В Канаде требование о проведении ОРВ включает необходимость оценки последствий для бизнеса, причем орган, занимающийся реформой регулирования, публикует отдельное методическое руководство, касающееся выполнения этого требования. В Новой Зеландии необходимо также проводить отдельную оценку издержек соблюдения норм регулирования для бизнеса, которая должна быть приложена к оРв. Требование о представлении такой оценки было введено в целях создания механизма, способствующего минимизации бремени административных издержек. Требование о подготовке отдельного анализа в этой связи идет вразрез с принятым в Новой Зеландии подходом, согласно которому все оценки возможных последствий регулирования - для конкуренции, открытости рынка, малого бизнеса, регионов и отдельных социальных групп - должны быть включены в общий ОРВ. Как свидетельствуют данные Реестра ОРВ, в методике анализа выгод и издержек социальная норма дисконта является одним из ключевых факторов. Для того чтобы результаты анализа выгод и издержек адекватно отражали общественную норму временного предпочтения, необходимо применить соответствующую норму дисконта. Кроме того, при использовании норм дисконта для анализа различных предложений о регулировании необходим последовательный подход, позволяющий обеспечить применение согласованных критериев оценки и оптимизацию использования ресурсов регулирования. В том, что касается нормы дисконта, различные методические руководства по ОРВ могут существенно расходиться между собой. Например: Еврокомиссия указывает реальную норму дисконта в размере 4,5 %, отмечая, что это соответствует средней реальной доходности долгосрочных государственных долговых ценных бумаг за период с 1980-х гг. В датском руководстве по социально-экономическому анализу норма дисконта установлена в размере 6 %. В США для разных временных интервалов применяются различные реальные и номинальные нормы дисконта. Реальные нормы дисконта составляют от 3 (для трех лет) до 5,5 % (для 30 лет) и основаны на норме доходности до налогообложения инвестиций в частном секторе в последние годы. В Соединенном Королевстве принята не конкретная величина нормы дисконта, а формула для ее вычисления, в которой учитываются такие факторы, как временные предпочтения людей, эластичность предельной полезности от потребления и годовой рост потребления в расчете на душу населения. В Австралии рекомендуется для большинства целей применять норму дисконта, основанную на величине частных затрат на капитал, но никакая конкретная величина нормы дисконта при этом не указывается. Необходимо отметить достаточное количество исследований института ОРВ как в России, так и в зарубежных странах. Российскими учеными проводятся фундаментальные исследования как по проблемам развития предпринимательства в целом, так и в сфере изучения института ОРВ как одного из аспектов улучшения условий ведения предпринимательской деятельности. В других исследуемых странах исследования института ОРВ характеризуются достаточной разнонаправленностью и проводятся в неразрывной связи с общей политикой государства, направленной на улучшение процесса законотворчества и государственного регулирования. Для российской практики публичного управления ОРВ является относительно новым понятием. Между тем мировой опыт применения оценки регулирующего воздействия насчитывает уже более полувека. Оценка регулирующего воздействия развивается с 1960-х гг., и это связано с использованием в системе государственного управления прогнозных подходов, касающихся социального проектирования реформ. С развитием системы ОРВ сформировались подходы, связанные с оценкой предполагаемого воздействия (ех-ante) вводимых законодательных норм или реального воздействия (ех-post) уже принятых законов. Под влиянием концепции нового государственного управления (New public management) в 80-х гг. XX в. ОРВ стал рассматриваться как инструмент, призванный повысить качество управленческих решений.ОРВ не является абсолютно новым элементом государственного управления для стран, входивших ранее в состав СССР. Ежегодные отчеты о выполнении пятилетних планов, методики прогнозирования социально-экономического развития, ключевые показатели достижения плана, эталонные сравнения - все это с определенными допущениями может быть сопоставлено с современными инструментами оценки программ и политик. В России утвердился порядок, согласно которому проекты нормативных актов, регулирующие отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающие влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются на заключение в Министерство экономического развития РФ (впервые указанный порядок был закреплен в 2004 г.). Одновременно в России методический опыт проведения оценки стал накапливаться и на уровне регионов1. Законотворческий процесс, по мнению экспертов, сосредоточен больше на подготовке и принятии законодательства, чем на обсуждениях в открытом формате, целью которых должен являться поиск иных, альтернативных, незаконодательных решений проблемы. |