эффективность бюджетного контроля. Основной из этих проблем представляется низкая эффективность последующего контроля
 Скачать 22.43 Kb.
|
|
Основной из этих проблем представляется низкая эффективность последующего контроля, что выражается в слабом влиянии деятельности контрольных органов на уровень правонарушений и масштабы ущерба, причиняемого ими бюджету. Главной причиной такого положения является высокая степень латентности наиболее тяжких правонарушений в бюджетной сфере, сопряженных с хищением бюджетных средств. Поэтому в процессе проверок чаще всего выявляются несущественные процедурные нарушения, ущерб от которых минимален в сравнении с латентными хищениями. Между тем как самые распространенные способы хищений - завышение цен при закупках с целью получения от контрагента так называемого «отката», фиктивные сделки с аффилированными лицами – за отсутствием доказательств хищения в лучшем случае квалифицируются как «неэффективное использование бюджетных средств», что исключает какую-либо ответственность. Например, в представлении Счетной палаты по результатам проверки одного из федеральных министерств указывается, что данное Министерство потратило более 86 млн руб. на оплату контрактов на выполнение «научных работ», которые «не относятся к научно-исследовательской деятельности и являются установленными полномочиями» самого этого министерства [13]. В другом представлении Счетной палаты приводится факт, что один из ГУПов ФСИН России заключил контракт на услуги по технической эксплуатации административного здания, цены на которые в 5,4 раза превышали цены на аналогичные услуги исполнителя, ранее осуществлявшего техническую эксплуатацию этого здания, в результате чего «неэффективные расходы» бюджетных средств только за 5 месяцев составили около миллиона рублей [14]. Подобные факты приводятся в большинстве представлений Счетной палаты, однако ни одно из них не содержит предложения компенсировать бюджету причиненный ущерб. Уголовные дела при наличии подозрений в хищении возбуждаются достаточно редко опять-таки по причине сложности расследования таких дел. Так, в 2015-2016 годах по материалам проверок, проведенных Счетной палатой, было возбуждено соответственно 40 и 45 уголовных дел (причем процент осужденных по этим делам неизвестен) [15-16]. Косвенным подтверждением того факта, что деятельность контрольных органов в основном сосредоточена на выявлении процедурных нарушений, которые не причиняют бюджету реального ущерба, является то, что в отчетности контрольных органов показатель объема причиненного ущерба вообще отсутствует. Вместо него используется показатель объема «выявленных нарушений и недостатков». При этом объемы взысканий в бюджет по итогам контроля составляют ничтожный процент от объема «выявленных нарушений и недостатков». Помимо латентности хищений и отсутствия реального ущерба от большинства бюджетных правонарушений низкий процент взысканий в бюджет по итогам контроля объясняется также отсутствием механизма возмещения причиненного бюджету ущерба. Так, поправками, внесенными в Бюджетный кодекс в 2004 г. [18] финансовые органы были лишены права взыскивать с бюджетополучателей в бесспорном порядке бюджетные средства, используемые не по целевому назначению (в настоящее время такая мера применяется исключительно к субнациональным бюджетам в случае нецелевого использования межбюджетных трансфертов). Это решение, в целом, было правильно, поскольку такое взыскание, во-первых, должно было применяться безотносительно к наличию реального ущерба от правонарушений, во-вторых, негативные последствия правонарушений, допущенных руководителями бюджетополучателей, ложились на самих бюджетополучателей, а главное – изъятие бюджетных средств у бюджетополучателей, финансируемых исключительно или преимущественно из бюджета, бессмысленно, если только государство одновременно не отказывается от покрытия таким бюджетополучателям расходов на предоставление гос. услуг (если же отказывается, то ущерб, причиненный бюджету, покрывает уже население, недополучая услуги) [19]. Однако принимая это решение, законодатель, во-первых, полностью не отказался от привлечения бюджетополучателей к ответственности за правонарушения их руководителей. Так, по ст.15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств) штраф с организации составляет от 5 до 25% средств, израсходованных нецелевым образом. Для должностного лица, безотносительно к сумме причиненного ущерба, штраф ограничен 50 тыс. руб. Механизм привлечения должностных лиц бюджетных учреждений к гражданской ответственности за причиненный последним ущерб вне рамок уголовного дела отсутствует. Таким образом, с одной стороны, бюджетное учреждение по-прежнему несет ответственность за правонарушения, допущенные его руководителями, даже если реальный ущерб бюджету не был причинен (например, если средства, «переброшенные» с одной статьи сметы на другую, были восстановлены до окончания срока действия сметы) [20-21]. Очевидные недостатки действующего законодательства порой побуждали высшие суды отменять решения о наложении крупных штрафов на бюджетные учреждения, принятые в полном соответствии с законом. Например, Верховный суд РФ оставил в силе решение о замене наложенного на государственное автономное учреждение по ч.2 статьи 15.15.5 КоАП РФ («невыполнение государственного (муниципального) задания») штрафа в размере более 21 млн руб. устным замечанием ввиду «малозначительности совершенного правонарушения» [22]. Конституционный суд признал не соответствующими Конституции нормы КоАП, в силу которых привлечение к административной ответственности некоммерческих организаций, осуществляющих социальные, культурные, образовательные, научные и другие функции, «сопровождается такими существенными обременениями, которые могут оказаться для них непосильными и привести к самым серьезным, вплоть до вынужденной ликвидации, последствиям» [23]. С другой стороны, никто не обязан компенсировать ущерб, реально причиненный бюджету доказанными правонарушениями (не говоря уже о латентных), поскольку ответственность учреждения ограничена 25% от суммы ущерба, а ответственность должностного лица вовсе с суммой ущерба не связана, будучи ограничена абсолютной суммой в 50 тыс. руб. Низкая эффективность контроля в бюджетной сфере усугубляется его избыточностью. Так, на федеральном уровне контроль по пересекающемуся предмету осуществляют: - Счетная палата - последующий контроль по неограниченному кругу вопросов; - Казначейство - предварительный и последующий контроль по неограниченному кругу вопросов, в том числе контроль за планированием закупок и исполнением контракта; - ФАС - предварительный и последующий контроль за закупками в части определения поставщика и заключения контракта; - ГРБС (Главный распорядитель бюджетных средств), которые с 2014 г. обязаны создавать подразделения ведомственного фин.контроля и отчитываться о его результатах перед Казначейством. Целесообразность введения обязательного ведомственного контроля сомнительна, так как он не может заменить внешний ни по объективным (в силу непрофессионализма), ни по субъективным причинам (ГРБС заинтересованы представлять свою деятельность в наиболее привлекательном свете). С учетом сказанного ключевыми направлениями совершенствования государственного контроля в бюджетной сфере представляются, во-первых, снижение издержек государства и подконтрольных субъектов на осуществление контроля при существующем уровне его эффективности, и во-вторых, повышение эффективности контроля – то есть сокращение объемов ущерба, причиняемого бюджету правонарушениями. Эти задачи неравноценны по своей значимости и реалистичности их достижения. Первая может быть решена достаточно простыми мерами, однако ее решение кардинально не изменит ситуацию. Вторая может иметь значительный эффект, однако не может быть решена без применения радикальных мер, имеющих серьезные побочные эффекты. В рамках решения первой задачи – то есть снижения издержек государства и подконтрольных субъектов на осуществление контроля при существующем уровне его эффективности - представляется целесообразным: 1. Сократить дублирование контрольных полномочий Счетной палаты и Федерального казначейства за счет переориентации Казначейства преимущественно на предварительный контроль, при сохранении за Счетной палатой функций последующего контроля. 2. Сократить дублирование полномочий Федерального казначейства и главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС одним из следующих способов: - учитывать результаты внутреннего контроля при составлении плана проверок Казначейства (минимизировать внешние проверки ГРБС с высоким качеством внутреннего контроля). Недостатком данного варианта является сложность оценки качества внутреннего контроля (неясно, например, являются ли показателями его эффективности большое или, напротив, малое число выявленных правонарушений) и широкие возможности для манипуляции этими показателями со стороны ГРБС; - поэтому более предпочтительным вариантом оптимизации представляется отмена всех нормативных требований к организации внутреннего контроля, который в этом случае становится внутренним делом ГРБС. 3. Целесообразно свести к минимуму последующий контроль Казначейства в сфере госзакупок, который почти бесполезен, так как заключенный даже с грубейшими нарушениями контракт на практике расторгнуть невозможно, а существующие санкции для закупочных чиновников (штраф до 50 тыс. руб.) не сопоставимы с теневыми доходами от нарушений в этой сфере, а потому не выполняют превентивной функции. Учитывая высокую степень латентности коррупционных нарушений, задача сокращения объемов ущерба, причиняемого ими бюджету, является крайне сложной. Мы усматриваем лишь два возможных способа решения этой задачи, каждый из которых имеет существенные недостатки: 1. Можно ввести в бюджетное законодательство нормы, используемые для борьбы с латентными правонарушениями в налоговом и гражданском праве (на- пример, возможность пересмотра результатов сделок с трансфертными ценами; возможность привлечения руководителей бюджетных учреждений к гражданской ответственности за «лишенные деловой цели» сделки, причинившие ущерб организации). Очевидным недостатком этого решения является расширение сферы применения оценочных понятий в праве, создание возможностей для их избирательного использования в репрессивных целях и т.д. В то же время, следует отметить, что после состоявшейся в большинстве развитых стран рецепции оценочных категорий из гражданского права в налоговое (базирующееся на тех же иерархических принципах, что и бюджетное) объективных оснований для отказа от применения оценочных категорий в бюджетном праве не существует. 2. Поскольку основная масса коррупционных правонарушений имеет место при осуществлении госзакупок, сюда и следует сместить основной акцент контрольной деятельности, причем такой контроль должен быть направлен не на наказание, а на предотвращение причинения ущерба, то есть быть предварительным и по возможности – автоматизированным. В частности, здесь возможны следующие меры: 2.1. Расширение сферы применения автоматизированного контроля за содержанием документации о закупках. Фиксация отклонения от нормативных требований должна влечь одно из трех последствий: - либо препятствовать размещению документации в единой информационной системе (например, если товарная позиция, подлежащая размещению на аукционе, размещается на конкурсе; если начальная максимальная цена (НМЦК) контракта превышает порог, при котором допускается применение данной процедуры, и пр.); - либо влечь приостановление размещения заказа до получения санкции ФАС (например, отклонение характеристик закупаемой типовой продукции от предусмотренных каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд); в перспективе – при наличии в каталоге референтных цен товаров, работ, услуг, закупаемых для государственных нужд - отклонение НМЦК контракта от референтных значений); - либо влечь блокировку оплаты контракта при наличии неисполненного предписания ФАС об отмене результатов размещения заказа. 2.2. Последующий казначейский контроль за исполнением любых контрактов целесообразно заменить предварительным контролем за исполнением крупнейших контрактов (как, например, строительство или поставки дорогостоящего оборудования) на стадии приемки до оплаты. 2.3. Целесообразно ввести предварительное санкционирование (ФАС или Казначейством) одностороннего расторжения контракта по инициативе заказчика, которое стало одним из способов обхода конкурентных процедур (объем расторгнутых заказчиком контрактов растет из года в год и в 2016 г. достиг 3% от общего объема контрактов). Расширение практики санкционирования закупочных решений заказчиков имеет два очевидных недостатка. Во-первых, это потребует увеличения штатов контрольных органов, что, однако, может быть компенсировано сокращением масштабов последующего контроля. Во-вторых, это повлечет удлинение процедур закупок. Второй недостаток можно смягчить разными способами, например: а) Ограничить сферу предварительного санкционирования по объекту – кругом крупнейших закупок. Минусом этого варианта является, во-первых, возможность дробления закупок для обхода контроля в отношении сомнительных процедур, и, во-вторых, - распространение контроля на крупные «честные» закупки. б) Ограничить сферу предварительного санкционирования по субъекту – кругом «подозрительных заказчиков». Круг «подозрительных заказчиков» можно определять по целому ряду критериев, соблюдающихся на протяжении ряда лет, например: - низкое число участников конкурентных торгов; - признание одного поставщика победителем формально конкурентных процедур на протяжении длительного периода; - высокая доля несостоявшихся торгов; - значительное число жалоб участников торгов на заказчика, признанных обоснованными, и пр. https://gozakaz.ru/utverdili-novyy-poryadok-sanktsionirovaniya-kaznacheystvom-operatsiy-so-sredstvami-uchastnikov-kaznacheyskogo-soprovozhdeniya/ ` |