таможня. Особенности управления в таможенных органах
 Скачать 105.5 Kb.
|
|
2. Эффективность как степень соответствия эталону. При использовании этого подхода мы сравниваем и количественно оцениваем осуществление какой-либо процедуры или операции в нашей управленческой структуре с некоторым образцом. На практике этот подход сводится к сравнению «как у нас» и «как у них». Существует еще один срез проблемы эффективности управления. В англоязычной литературе понятие эффективность управления (менеджмента) выражается двумя ключевыми терминами: – managerial effectiveness - т.н. «системная эффективность»; – management efficiency - т.н. «операционная эффективность». По мнению авторов этого разграничения, системная эффективность зависит от того, насколько рационально организовано управление, т.е. от состава и количества звеньев, их подчиненности, распределения функций и др. Иными словами, эффективность системы управления определяется качеством организационной структуры, процессов управления, а от качеств конкретных управленцев не зависит. Операционная эффективность, т.е. соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями, напротив, в первую очередь определяется деловыми качествами управленцев, а также тем, насколько рационально используется их потенциал. Плодотворная в целом идея разграничения эффективности управления на системную и операционную нуждается в определенном уточнении и развитии содержания этих видов эффективности, поскольку речь идет о сложной иерархической структуре управления, присущей таможенным органам. В содержание таможенного дела входят три составных части: а) таможенная политика, в качестве составных элементов которой являются: таможенно-тарифное регулирование, специфика используемых таможенных режимов и административные методы регулирования; б) таможенная служба, представленная организационно-штатной структурой и оснащенная необходимой материально-технической базой, и в) непосредственно деятельность таможенных органов по выполнению закрепленных за ними функций. Кроме того, таможенная служба представлена в настоящее время центральным аппаратом Федеральной таможенной службы, Региональными таможенными управлениями (числом 7 единиц), таможнями и таможенными постами. Каким образом разграничение эффективности управления на системную и операционную мы можем применить к таможенному делу и таможенной структуре? Операционная эффективность - это эффективность непосредственной деятельности по таможенному оформлению и контролю - иными словами это эффективность таможен и таможенных постов. Если говорить о сути вещей, то можно сказать, что операционная эффективность определяется качеством «человеческого материала», непосредственно занятого исполнением функций, составляющих содержание таможенной деятельности. Помимо организационно-штатной структуры, определяющим фактором системной эффективности является уровень материально-технической оснащенности этой структуры. Можно даже сказать, что сама организационно-штатная структура является функцией существующего уровня технической оснащенности управленческой деятельности. Для работников таможен и таможенных постов организационно-штатная структура и уровень оснащенности их труда есть вещи заданные, от их деятельности не зависящие. Их формируют и определяют работники вышестоящих уровней иерархии - РТУ и Федеральной таможенной службы (ФТС). Поэтому с полным основанием можно утверждать, что системная эффективность есть эффективность управленческого труда на уровне РТУ и ФТС, поскольку именно качеством "человеческого материала" этих уровней иерархической структуры определяется организационно-штатная структура и материально-техническая оснащенность таможенной службы. Таким образом, получается, что операционная эффективность (эффективность таможен и таможенных постов) и системная эффективность (эффективность РТУ и ФТС) в совокупности определяют эффективность функционирования таможенных органов. Третья составная часть таможенного дела представлена, как было сказано выше, таможенной политикой, включающей таможенно-тарифное регулирование, таможенные режимы и административные методы регулирования. Для таможенных органов это внешняя среда, задающая им систему нормативно-правовых положений, в рамках которых протекает их деятельность. Разработка и формулирование нормативно-правовых положений ? это тоже вид управленческой деятельности, протекающей за рамками (вне пределов) таможенных органов. При оценке эффективности этого рода деятельности также возможен двойственный подход, поскольку эффективность действующей нормативно-правовой базы по регулированию внешнеэкономической деятельности также можно рассматривать и как системную (для нижестоящих уровней) и как операционную (для работников, исполняющих данный вид деятельности). Можно сказать, что эффективность государственного управления как в совокупности, так и по ее составным элементам определяется только субъективным фактором - всецело и исключительно качеством персонала управленческих (в широком смысле этого слова) структур, включая Президента, членов правительства, руководителей ведомств, служб, агентств, персональным составом Думы, Совета Федерации и т.д. и т.п. Однако, если при оценке эффективности таможенных органов т.н. системную эффективность можно отождествить с эффективностью функционирования аппаратов управления на уровне ФТС и РТУ, то при оценке эффективности таможенной политики дело обстоит значительно сложнее. К формированию таможенной политики «прикладывают руку» и Государственная дума, и правительство, и администрация Президента. При этом неясно, кто и в какой степени является инициатором и автором того или иного положения, например, введения повышенных таможенных пошлин на ввоз подержанных автомобилей иностранного производства. Поэтому целесообразно не отождествлять эффективность таможенной политики с тем или иным государственным органом, а определять ее по составляющим элементам: эффективность таможенно-тарифного регулирования, эффективность использования различных таможенных режимов и эффективность административных методов регулирования. Подводя итог, можно заключить, что смысл разделения эффективности управления на системную и операционную - не что иное, как необходимость проведения расчетов эффективности раздельно для каждого уровня иерархической управленческой структуры, и каждая из них определяется исключительно субъективным фактором - качеством «человеческого материала», задействованного на каждом уровне. Это правило действует в равной мере как для исполнительной, так и для законодательной, а также и судебной власти. Так, качество законов, положений и иных нормативных актов не зависит от того, написаны ли они гусиным пером, отпечатаны ли на пишущей машинке или набраны на компьютере. Их эффективность и действенность зависит исключительно от «качества» их творцов. Иными словами - техническая оснащенность законодателей не сказывается на качестве принимаемых ими законов. Выше было сказано, что применительно к таможенной политике весьма проблематично (из-за отсутствии необходимой информации) соотнести то или иное принятие решения с деятельностью определенного государственного органа, тем более - с деятельностью конкретного должностного лица. Вместе с тем, мы не должны забывать, что, оценивая эффективность таможенной политики, мы оцениваем не абстрактное понятие, а деятельность людей, формирующих эту политику. Вспомним классическое выражение советских времен: «кадры решают все». Применительно к управленческой деятельности, в том числи и в таможенных органах, это формулировка исчерпывающа. Утверждение, что эффективность управленческой деятельности всецело определяется качеством персонала управленческих структур, отнюдь не означает, что эта эффективность может быть измерена (оценена) личностными характеристиками отдельных управленцев и руководителей - их добросовестностью, порядочностью, компетентностью и т.п. Это был бы самый ошибочный и ложный вывод, который можно сделать из заявленного положения. Прекрасный человек и высококлассный специалист может оказаться никчемным руководителем. С другой стороны, известна масса исторических примеров противоположного свойства. Да, эффективность управленческой деятельности определяется личностными характеристиками управленцев, но измеряться эта эффективность должна исключительно конкретными результатами деятельности управляемых ими структур. На каждом иерархическом уровне таможенной структуры имеется свой круг вопросов, решение которых является исключительно прерогативой того или иного должностного лица. Чем выше статус должностного лица, тем шире круг вопросов, от решения которых зависит эффективность функционирования таможенных органов. Для каждого иерархического уровня можно привести примеры вопросов, решаемых по-разному в зависимости от того, кто занимает тот или иной пост. 2.3 Принципы организации управления в таможенных органах Организация процесса управления - это всестороннее его упорядочение, определяющее четкость, последовательность и допустимые границы его осуществления; целесообразное построение во времени и пространстве в соответствии с потребностями согласования совместного труда в социальной системе и задачами неуклонного повышения эффективности управления. Организация процесса управления, как и любая другая организация, предполагает распределение работ в пространстве и во времени. Организация процесса управления включает: установление необходимой последовательности выполнения различных его циклов, этапов, стадий и фаз; определение временных границ выполнения операций определенного вида и их группировку; четкое поступление достаточной и необходимой информации для нормального и своевременного осуществления каждого этапа процесса управления и всех его операций; установление порядка участия различных звеньев системы управления по этапам процесса управления; определение процедур процесса управления обязательных операций для определенного вида работ (операций согласования, обсуждения, визирования, утверждения, информирования и др.) Любой процесс управления по своему содержанию состоит из циклов, этапов, стадий и фаз. Под циклом управления понимается отрезок времени, необходимый для полной реализации всех общих функций управления (анализ и прогнозирование, планирование, организация, регулирование, учет и контроль). Для реализации циклов управления необходимо иметь нормативную базу, системы планирования, учетов, системы оценки и стимулирования деятельности должностных лиц, информационное, кадровое обеспечение и др. Цикл включает этапы, под которыми понимаются промежутки времени, в течение которых в одном случае создается система предстоящей деятельности, а в другом - осуществляется управление ходом ее функционирования. Каждый этап состоит из стадий - времени, необходимого для полной реализации какой-либо одной общей функции управления. В соответствии с этим, различают следующие стадии процесса управления: анализа и прогнозирования, планирования, организации, регулирования, учета и контроля. Каждая стадия состоит из различного количества фаз управления, под которыми необходимо понимать время, требуемое для выполнения одной операции (управленческой работы). Таким образом, по своему содержанию процесс управления является достаточно сложным. Он идентичен для управления любыми социальными системами. Кроме того, он остается неизменным к любым условиям. Применительно к управлению оперативно-служебной деятельностью в таможенных органах общие функции управления реализуются через: анализ и оценку таможенной оперативно-служебной обстановки и прогнозирование; принятие управленческих решений по проблеме и планирование, организацию исполнения решений и планов; регулирование; учет, контроль и оценку результатов работ) и образует цикл управления оперативно-служебной деятельностью. Анализ и оценка таможенной оперативно-служебной обстановки и прогнозирование неразрывно связаны с изучением, познанием и предвидением развития совокупности условий на том или ином участке таможенной деятельности и определением их влияния на результаты таможенного дела, а также в целях принятия обоснованных решений и составления планов. Под таможенной оперативно-служебной обстановкой понимается совокупность взаимосвязанных элементов, с находящимися в диалектическом развитии экономическими, политическими, социальными, правовыми, региональными и другими условиями (факторами), существенно влияющими на таможенную деятельность. Оценка таможенной оперативно-служебной обстановки (далее ТОСО) является ядром, стержнем информационного обеспечения управления таможенной деятельностью и в этом качестве логически входит в систему функций управления. В процессе оценки ТОСО субъект управления решает следующие задачи обеспечение постоянного информационного слежения и контроля за состоянием и развитием ТОСО; выявление и осознание характера возникающих проблем в процессе развития ТОСО; определение степени реальной или потенциальной угрозы со стороны противника, а также возможностей, путей и средств ее устранения. Как процесс, оценка ТОСО включает в себя следующие этапы: определение цели и задачи оценки ТОСО; изучение банка данных, содержащих сведения об ТОСО (элементы, факторы, условия, конкретные события); анализ элементов ТОСО и синтез аналитических данных; формирование на основе критериев и их показателей оценочных суждений и прогностических выводов о состоянии и тенденциях развития ТОСО, ее динамике. Основными элементами таможенной оперативно-служебной обстановки являются: обслуживаемые участники ВЭД; тактика и устремления некоторых участников ВЭД, постоянно, злостно и умышленно нарушающих таможенное законодательство и их пособников; контрабандистов и их пособников; околотаможенных криминальных структур и их пособников, пытающихся осуществить отрицательное воздействие на таможенные органы; сведения об их устремлениях, замыслах, планах, времени, месте и тактике осуществления преступлений и правонарушений в сфере таможенного дела; силы и средства таможенных органов и их возможности по выполнению возложенных задач и функций; возможности использования других правоохранительных и контролирующих органов, ведомств и организаций по борьбе с преступлениями и правонарушениями в сфере таможенного дела; общегосударственные меры обеспечения экономической безопасности и защиты экономических интересов, а также по борьбе с международным терроризмом; среда, в которой осуществляется функционирование таможенного органа. Поскольку сама ТОСО представляет собой систему взаимосвязанных элементов, то и вырабатываемые оценки также должны быть взаимосвязаны и взаимообусловлены. Любая оценка одного из элементов ТОСО должна быть согласована и взаимосвязана с оценками других элементов. Формирование оценочных выводов должно проводиться в соответствии с содержанием тех критериев, которые были приняты за основу их получения. В оценках необходимо отражать те признаки и факты, которые имеют существенное значение для решения тех задач, ради которых они проводились. По форме изложения результат оценки ТОСО излагается устно или письменно. В устной форме оценка излагается в виде суждений, выводов, мнений, утверждений, гипотез и др. В письменной форме оценка излагается в справках, докладах и проведенных аналитических исследованиях ТОСО, в отчетах, решениях коллегии ФТС России и РТУ, приказах, распоряжениях и указаниях, прогнозах развития ТОСО и др. документах. С точки зрения периодичности оценка ТОСО может быть ретроспективной, текущей, итоговой и прогностической. 3 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ 3.1 Пути совершенствования управления в таможенных органах В настоящее время все больше внимания уделяется вопросам таможенной политики. От грамотного и принципиального ведения дел в этой сфере напрямую зависит как национальная безопасность, так и пополняемость федерального бюджета. Среди нерешенных проблем таможенной системы можно назвать следующие: - занижение таможенной стоимости товаров и их недостоверное декларирование; - неразвитость системы информирования о ценообразовании; - низкая эффективность контроля на основе методов аудита; - низкий уровень взаимодействия оперативных подразделений таможенных органов с другими правоохранительными и контролирующими органами; - недостаточная подготовленность кадров, особенно специалистов в области управления, контроля и анализа информации; - низкий уровень социальной защищенности должностных лиц таможенных органов; - высокий уровень коррупции. Принятием Целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации до 2010 года, были созданы необходимые предпосылки для последующих системных изменений в организации таможенного дела России. Развивались такие направления деятельности, как электронное и предварительное декларирование, система управления рисками, таможенный контроль после выпуска товаров в свободное обращение. Введена в эксплуатацию и продолжает совершенствоваться система управления рисками. Человеческий фактор в ряде случаев остается определяющим, но с помощью системы управления рисками можно свести к минимуму возможные риски, возникающие при таможенном оформлении. Эта технология отрабатывается пока в экспериментальном режиме, однако в дальнейшем планируется создать гибкую, но жестко централизованную систему контроля и управления, основу которой будет представлять Операционный центр по обработке информации и принятию решений. Главной задачей Центра будет непрерывный мониторинг всей поступающей информации, ее анализ с применением системы управления рисками, выдача оперативных ориентировок таможенным органам, а также информационный обмен с другими контролирующими органами. В Центр будет поступать информация от зарубежных таможенных органов, участников внешнеэкономической деятельности в рамках предварительного информирования о поставках товаров на территорию России, от других контролирующих органов. Сложность этой проблемы заключается в объективности и достоверности информации, поступающей в базу данных, которая должна быть единой для всех контролирующих органов. Достоверные данные в одинаковой степени необходимы как таможенникам, так и налоговикам и другим ведомствам, заинтересованным в получении необходимой информации в автоматическом режиме реального времени. В связи с вышеизложенным, важно принципиально решить вопрос о создании Единой базы контролирующих органов. |