кпрф. ответственность президента
 Скачать 82.16 Kb.
|
|
Глава 2.Характеристика мер конституционно-правовой ответственности лавы государства в различных странах мира Основания и меры конституционно-правовой ответственности Президента РФ Предназначение главы государства в системе органов государственной власти связано с решением особого спектра задач, и осуществлением таких функций, выполнение которых невозможно иными органами. Тем самым подчеркивается значимость деятельности главы государства, решений, принимаемых по вопросам его ведения. Все указанные факторы обуславливают необходимость юридического оформления в конституции института президентской неприкосновенности.20 Неприкосновенность Президента РФ несет значимую функцию обеспечения осуществления им своих конституционных полномочий. В Конституции РФ содержится лаконичная формула, устанавливающая лишь сам факт обладания Президентом РФ неприкосновенностью. Раскрывая ее, профессор В.Д. Зорькин в содержание понятия президентская неприкосновенность включает иммунитет Президента РФ, а также индемнитет главы государства, пребывающего в отставке. Кроме того, В.Д. Зорькин указывает на абсолютный характер неприкосновенности Президента РФ, что выражается в неприкосновенности его служебных и личных помещений, используемых им транспортных средств, невозможности любого вмешательства каких бы то ни было властей в его работу. Личная неприкосновенность Президента РФ, по мнению В.Д. Зорькина, не может иметь каких-либо исключений, допускающих его арест или задержание в какой-либо форме, привлечение его к уголовной ответственности и т.п. Также как абсолютную - неприкосновенность Президента РФ характеризовал О.Е. Кутафин. Н.В. Витрук отмечал, что статья 91 Конституции РФ устанавливает гарантии от административного, уголовного преследования, а также других ограничений личной свободы Президента РФ . Как подчеркивает в своем Постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П Конституционный Суд РФ, Конституция РФ, закрепляя неприкосновенность Президента РФ вкупе с иными правовыми средствами, обеспечивающими непрерывность функционирования института главы государства, свободное и ответственное исполнение Президентом РФ его конституционных полномочий, исходит из занимаемого Президентом РФ положения в системе органов государства, а также его конституционно-правового статуса. Таким образом, неприкосновенность характеризуется как средство обеспечения свободного и ответственного осуществления Президентом РФ своих конституционных обязанностей, определяемое его конституционным статусом, местом в системе органов государственной власти.21 Исключением из общего правила о неприкосновенности Президента РФ является отрешение его от должности , основания и общие процедурные вопросы которого закреплены в Конституции РФ (ст. 93). В научных работах отмечают, что в качестве синонима к термину «отрешение от должности» в современной научной литературе все чаще используется дефиниция «импичмент». В российской юридической литературе авторы привычно употребляют словосочетание «отрешение от должности», но и не пренебрегают термином-синонимом. По Конституции РФ возбуждение процедуры отрешения Президента относится к компетенции Государственной Думы (инициатива для отрешения должна исходить от группы численностью в 150 и более депутатов Государственной Думы РФ), которая должна (с учетом решения Верховного Суда РФ) принять решение двумя третями голосов от общего числа депутатов. Совету Федерации отведено не более трех месяцев, чтобы на основе решения Государственной Думы, а также заключения Конституционного Суда РФ принять окончательное решение (двумя третями голосов от общего состава палаты) об отрешении Президента от должности, иначе обвинение против Президента считается отклоненным. Р.М. Дзидзоев разбил процедуру отрешения от должности Президента РФ на ряд процессуальных стадий: инициатива выдвижения обвинения; заключение специальной комиссии; выдвижение обвинения; дача судебных заключений; отрешение от должности . Анализ процессуальной стороны отрешения от должности Президента РФ позволяет говорить о ее многоступенчатости, которая обусловлена необходимостью особого характера защиты деятельности Президента РФ. Однако чрезмерная сложность механизма отрешения от должности Президента, регламентированная Конституцией РФ, налицо и никоим образом не способствует реализации принципа неотвратимости наказания. С.Э. Жилинский высказывается в пользу упрощения процедуры отрешения Президента РФ от должности в целях повышения имиджа и ответственности главы государства. Сама процедура отрешения Президента РФ от должности нуждается в законодательном регулировании, так как на сегодняшний день положения Конституции РФ в этой сфере раскрывают только регламенты палат Федерального Собрания РФ . Председатель Государственной Думы РФ отмечал, что депутаты осуществляют разработку законопроекта «О Федеральном Собрании РФ». При работе над законопроектом следует учесть и необходимость урегулирования в нем процедуры отрешения от должности Президента РФ.22 Среди исследователей наблюдается широкий разброс мнений о достаточности оснований, предусмотренных Конституцией РФ для отрешения Президента РФ от должности. Ряд авторов считают, что необходимо вопрос об основаниях импичмента решить более четко. Иная точка зрения заключается в обосновании необходимости расширить перечень фактических оснований отрешения от должности Президента РФ. Присутствует также и суждение о том, что основания импичмента имеют вполне приемлемую структуру. Рассмотрим непосредственно проблематику фактических оснований отрешения от должности Президента РФ более подробно, что позволит предложить собственную позицию по указанному вопросу. В настоящее время Президент РФ может быть отрешен от должности при обвинении в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Один из спорных вопросов, поднимавшийся в литературе, касается содержания конституционной нормы (ч. 1 ст. 93). Подвергается критике тот факт, что, по сути, в указанной норме в качестве основания отрешения от должности Президента РФ закреплено процессуальное действие - выдвижение обвинения Государственной Думой, а не фактическое деяние - правонарушение (преступление). В результате чего возможна ситуация, что Президент РФ, совершив тяжкое (особо тяжкое) преступление или государственную измену, в отсутствии обвинения со стороны Государственной Думы РФ продолжит в обычном режиме осуществлять свои конституционные полномочия. Определяя юридическую точность обозначенной конституционной нормы, следует согласиться с ее погрешностью. Возможно, ч. 1 ст. 93 следовало изложить в следующем виде: «Президент Российской Федерации, совершив государственную измену или иное тяжкое преступление, отрешается от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой РФ обвинения …». 23Однако также отметим, что поверхностная корректировка конституционной нормы может оказаться недостаточной мерой для повышения ответственности Президента РФ за свои действия и решения, поскольку заложенные в Конституции РФ основания импичмента представляются чрезмерно зауженными, а процедура реализации гиперусложненной, что влечет за собой, по мнению А.М. Цалиева, практическую невозможность привлечения Президента к ответственности. Соответственно, возникает вопрос, может ли Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, быть привлечен к конституционно-правовой ответственности за деяния, совершенные им во время исполнения полномочий Президента РФ? В настоящее время ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» закрепляет, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ.24 Исключение рассматриваемый федеральный закон делает только в случае совершения указанным лицом тяжкого преступления в период исполнения полномочий и предусматривает порядок привлечения его к уголовной ответственности, который, по процессуальным правилам приравнивается к аналогичной процедуре в отношении членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы РФ. Меры конституционно-правовой ответственности в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, законодательством не устанавливаются. Тем не менее, возможность привлечения Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, к конституционно-правовой ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, может стать достаточно эффективным средством, которое в некоторой степени будет влиять на характер деятельности Президента РФ, ее целесообразность и содержание принимаемых решений. В российской конституционной практике имели место случаи, когда Государственная Дума РФ выдвигала обвинение в отношении Президента РФ в государственной измене по прошествии нескольких лет с момента совершения им инкриминируемых деяний. Процедура отрешения от должности Президента не была завершена, однако, не по причине возникших сложностей при квалификации деяний Президента РФ, а по совсем иным обстоятельствам. Возникает двоякая ситуация, свидетельствующая о неоднозначности термина «государственная измена», примененного в Конституции РФ. Ученые-конституционалисты усматривают необходимость отыскивать последствия такого деяния как «государственная измена» для возможности возбуждения процедуры отрешения Президента РФ от должности Государственной Думой РФ. Уголовный закон устанавливает перечень деяний, образующих состав преступления «государственная измена» и не предусматривает при этом необходимость наступления общественно опасных последствий, то есть закрепляет формальный состав преступления.25Кроме того, процедура отрешения от должности Президента РФ, предусмотренная Конституцией РФ, не позволяет в полной мере отождествлять термин «государственная измена», закрепленный в Конституции РФ, с аналогичным уголовно-правовым понятием. Во-первых, в Конституции РФ закреплено, что Государственная Дума РФ может выдвинуть обвинение Президенту РФ в совершении государственной измены, иных тяжких преступлений. При этом, для объективного и всестороннего исследования всех фактических сведений Государственная Дума РФ не имеет полномочий, поскольку ч. 2 ст. 4 ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» запрещает устанавливать юридическое соответствие признаков состава преступления, предусмотренного ст. 275 УК РФ, составов иных тяжких преступлений с деяниями (действиями или бездействием) Президента РФ, то есть ограничивает предмет парламентского расследования в сфере деятельности Президента РФ. Возникает вопрос, каким образом Государственная Дума РФ сможет выдвинуть обвинение Президенту РФ в совершении государственной измены, иного тяжкого преступления, не имея возможности сбора и фиксации доказательств? Высказывается мысль о том, что Государственная Дума РФ может исчерпывающе не устанавливать признаки состава преступления, а установить в действиях Президента лишь характерные признаки состава государственной измены. Обращаясь к конституционной практике, видим, что вывод о несовпадении конституционного понятия «государственная измена» с аналогичным уголовно-правовым термином находит свое подтверждение.26 Однако институт конституционно-правовой ответственности является комплексным конституционно-правовым институтом и проблемы его оснований и реализации обнаруживают себя не только в рамках процедуры отрешения от должности Президента РФ, но и при применении мер конституционно-правового характера в отношении иных органов государственной власти, их должностных и выборных лиц как федерального, так и регионального уровня, а также органов местного самоуправления. Г.А. Трофимова на основе анализа норм Конституции РФ приходит к выводу о том, что применительно к исполнению наиболее важных обязанностей Президента можно выделить более двадцати конституционных деликтов. Следует также отметить, что предложение о включении в качестве основания отрешения Президента от должности невыполнение им конституционных обязанностей обсуждалось в рамках Конституционного совещания в 1993 году, но, как известно, не получило своего правового закрепления. Следующий дискуссионный вопрос касается так называемой «безответственности» Президента за деяния, не являющиеся государственной изменой и не подпадающие под категории тяжких и особо тяжких преступлений. Президент как глава государства, несомненно, должен обладать безупречной репутацией. При этом, если Конституция РФ допускает ситуацию, что Президент РФ может быть отрешен от должности за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления, то исключение возможности совершения им менее общественно опасного деяния, а точнее, отсутствие санкции за его совершение нивелирует конституционный принцип равенства перед законом и судом. 2.2 Конституционная ответственность главы государства в зарубежных странах. Многогранным считается положение главы государства, определенное установленное в стране формой правления. Однако активизировавшиеся в последнее время в России и США процессы по привлечению к импичменту президентов этих стран оживили интерес к одному из элементов правового статуса - порядку и пределах ответственности главы государства, поскольку этот вопрос перешел из чисто теоретической в практическую плоскость. Прежде, чем перейти к рассмотрению по существу, следует уточнить, что в принципе речь может идти об одном из двух видов ответственности главы государства – политической (ответственности за проводимую им политику, не сопряженную с совершением каких-либо правонарушений) или юридической (ответственности за совершение конкретных правонарушений). Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип неответственности главы государства, однако содержание этого принципа и пределы неответственности применительно к монарху или президенту имеют существенные различия. Неответственность монарха практически безгранична, и здесь более правильно было бы применять термин "неприкосновенность".27 При оформлении правового статуса монарха в европейских странах до сих пор используется применявшаяся на протяжении веков конституционная формула, в соответствии с которой священная "особа монарха неприкосновенна, и он не подлежит ответственности": "Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности" (ст.56 Конституции Испании); "Личность Короля неприкосновенна; его министры ответственны" (ст.63 Конституции Бельгии); "Король не может быть привлечен к ответственности за свои действия" и т.п. Иными словами, монарх не несет ни политической, ни юридической ответственности за свои действия. Ответственность (политическую) за него будут нести министры, которые, в соответствии с правилом контрассигнатуры, скрепляют своей подписью любой акт, издаваемый монархом. В отличие от монарха, неответственность президента имеет границы. И это вполне объяснимо. Особа президента, не являющаяся священной, наделяется лишь определенным иммунитетом в силу занимаемой должности. Общий принцип неответственности президента касается, главным образом, лишь его политической неответственности. Принцип неответственности президента за проводимую им политику, за принимаемые акты, как правило, обеспечивается введением института контрассигнатуры, подобно аналогичному институту в монархиях. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ для "действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром".28 Более того, требование обязательной предварительной контрассигнации распространяется также и на любые законы, распоряжения, предписания и т.п., передаваемые Федеральному президенту для опубликования. Президент не несет ответственности ни за принимаемые, ни за подписываемые им акты. Политическая ответственность возложена на правительство, которое несет коллективную ответственность перед парламентом путем выражения последним недоверия Федеральному канцлеру, последствием чего может явиться отставка правительства. Политическая неответственность президента ФРГ в какой-то мере объяснима незавидной ролью, которая отводится главе государства в парламентарной республике: если президент не наделен какими-либо важными, действительными полномочиями, ни за что не отвечает, то ему и не за что нести ответственность. Но изменяется ли ситуация в странах с иными формами республиканского правления, где президент – одна из главных действующих политических фигур? Для Франции политическая неответственность президента как главы государства является традиционным институтом, действующим еще со времен III и IV республик. С принятием Конституции 1958 года правовое положение президента Франции кардинальным образом изменилось – лишенный каких-либо действительных полномочий ранее, президент приобрел власть, сравнимую разве что с монархом в полуабсолютной монархии. Вместе с тем, принцип политической неответственности главы государства сохранен, а действие института контрасигнатуры существенно ограничено. Статья 19 Конституции предусматривает общее правило, что акты Президента скрепляются подписью Премьер-министра и в случае необходимости – ответственными министрами, однако эта же статья содержит и ряд исключений – не подвергаются контрасигнированию акты президента по таким важнейшим вопросам, как назначение премьер-министра, роспуск Национального собрания, вынесение законопроекта на референдум, минуя парламент, и др. Но в любом случае, требуют или нет акты главы государства контрасигнирования, политическую ответственность, как и в Германии, будет нести правительство, а не президент.29 Принцип политической неответственности главы государства не обязательно предполагает наличие института контрассигнатуры. Так, в США контрассигнация актов, издаваемых главой государства, вообще не предусмотрена. Мировой практике известны, хоть и крайне редко встречающиеся, исключения из общепринятого правила политической неответственности главы государства. По крайней мере, в отношении двух президентов – австрийского и словацкого – законодательством этих стран предусмотрена такая форма их политической ответственности, как отзыв, причем пример этих двух стран демонстрирует и два различных механизма досрочного отстранения главы государства от должности по политическим мотивам – народным голосованием (референдумом) и парламентом. Инициатором вопроса о досрочном смещении с должности президента Австрийской Республики выступает нижняя палата парламента – Национальный совет, который большинством в две трети голосов депутатов принимает решение о созыве Федерального собрания (совместного заседания палат) для объявления народного голосования по отзыву президента (решение Национального совета является основанием для приостановления исполнения президентом его обязанностей). Окончательное решение по президенту принимается на референдуме. Если в результате народного голосования предложение о смещении Федерального президента с должности будет отклонено, президент будет считаться переизбранным на новый срок, а Национальный совет – распущенным. В Словакии вся процедура отзыва президента проходит в парламенте – предложение об отзыве вносится абсолютным большинством голосов всех депутатов, а окончательное решение по отзыву принимается большинством в 3/5.30 Поводом для возбуждения вопроса о политической ответственности президента может служить его деятельность, которая, с точки зрения депутатов, направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т.п. (следует, однако, еще раз оговориться – действия президента в данном случае не связаны с нарушением конкретных норм конституции и других законов). Основания и порядок привлечения президента к ответственности предусмотрены конституциями и действующим законодательством конкретной страны и отличаются своеобразием, однако, несмотря на имеющиеся различия, в них выдержан единый концептуальный подход - президент, в силу особого должностного положения, не может привлекаться к ответственности на общих с иными гражданами основаниях. Прежде всего, следует иметь в виду, что круг правонарушений, за совершение которых возможно привлечь президента к ответственности, крайне узок и ограничивается, как правило, особо тяжкими преступлениями: одно из наиболее распространенных оснований привлечения президента к ответственности – государственная измена (Италия, США, Мексика); более того, для многих стран это является и единственным основанием (Чехия, Франция, Словакия и др.). Так, конституция Франции, провозглашая принцип политической неответственности президента, устанавливает единственное исключение: "Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные при исполнении его обязанностей, кроме случая государственной измены" (ст.68).31 Несмотря на то, что понятие "государственная измена" в каждой стране имеет строго определенное, конкретное содержание, предусматривающее уголовное наказание виновного в ее совершении лица, в отношении президентов нередко действует несколько иная, более расплывчатая интерпретация, предполагающая скорее политико-правовую, нежели чисто уголовно-правовую ответственность президента за государственную измену. Так, в отношении действий президента Франции органы, решающие вопрос об его ответственности, не обязаны придерживаться определения состава данного преступления, содержащегося в уголовном законодательстве, и предусмотренных им мер наказания (из ч. 2 ст. 68 Конституции Франции следует, что соответствующий судебный орган связан определением преступлений и проступков, также как мерой наказания, содержащимся в уголовных законах, только в отношении деяний членов правительства, но не президента). Но какие именно действия президента можно квалифицировать как государственную измену, точно не определено, действующая конституция не содержит на этот счет никаких пояснений. Если же обратиться к тексту предыдущей Конституции Франции 1848 года, то она содержала вполне четкое определение: президент совершит государственную измену, если распустит Национальное собрание, отсрочит его заседание или создаст препятствие к его деятельности. Иными словами, государственную измену как основание привлечения президента Франции к ответственности следует рассматривать именно в широком политическом, а не уголовно-правовом аспекте, как совершение действий, противоречащих высшим интересам страны (в том числе, вероятно, и роспуск нижней палаты парламента без достаточных на то оснований). Во всяком случае, отсутствие четких законодательных формулировок оставляет парламенту возможность давать именно политическую оценку действиям президента. Отсутствие практики привлечения президентов Франции к импичменту, пожалуй, является одной из причин неопределенности этого института и разнообразию его интерпретаций.32 В отличие от Франции, в США признаки состава такого преступления, как государственная измена, являющегося одним из оснований привлечения президента к импичменту, даются непосредственно в тексте Конституции (единственное преступление, признаки состава которого сформулированы на конституционном уровне). Однако перечень деяний, составляющих государственную измену, очень узок и не подлежит расширительному толкованию. В соответствии с р.3 ст.3 Конституции, "государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, оказание врагам помощи и поддержки" (шпионаж в пользу иностранного государства является самостоятельным преступлением и не образует состава государственной измены). Достаточно распространенным основанием привлечения к ответственности главы государства является умышленное нарушение им (посягательство) конституции страны (ФРГ, Италия, Румыния, и др.). В отношении президента ФРГ это основание расширено – ему может быть предъявлено обвинение в "умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона" (ст.61 Основного закона ФРГ), причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие президента. Наименее распространенным основанием предъявления президенту обвинения является совершение им иных тяжких преступлений (Мексика, США). Так, в соответствии с р.4 ст.2 Конституции США президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество либо за другие важные преступления и правонарушения (мисдиминоры). Если признаки взяточничества достаточно четко и однозначно определены законом, то в отношении других "важных преступлений и мисдиминоров" ясности нет.33 С одной стороны, понятие "мисдиминор" в уголовном праве определено вполне конкретно – это менее тяжкое преступление, караемое лишением свободы на срок до одного года; с другой стороны, – совершенно не определено понятие "важные преступления". Причем, исходя из текста конституции, слово "важные" применяется как в отношении преступлений, так и в отношении мисдиминоров. Неопределенность формулировок неизбежно приводит к неоднозначности их интерпретаций. Распространенным среди американских юристов является мнение, что основанием для обвинения президента могут служить не только уголовно наказуемые деяния, но и любые другие поступки президента, которые не содержат в себе состава преступления, но не совместимы с высокой должностью главы государства, причиняют значительный ущерб публичным интересам, подрывают доверие к правительству и т.п. (в том числе и серьезные упущения, путем действия или бездействия, в исполнении должностных обязанностей и некомпетентность). Фактически же определяющую роль в трактовке действий президента как подпадающих или не подпадающих под основания импичмента играет соотношение партийных сил в Палате представителей на соответствующий момент и общая степень лояльности конгрессменов по отношению к президенту. Вторым аргументом в пользу утверждения о том, что ответственность главы государства за совершенные противоправные действия можно считать скорее политико-правовой, нежели в чистом виде уголовно-правовой, служит также и тот факт, что президент, в отличие от простых граждан, не подсуден обычному суду. Привлечение президента к ответственности – это прежде всего парламентская процедура, которая сводится или к окончательному осуждению президента, или к лишению его иммунитета.34 Парламентская подсудность президента, таким образом, может быть полной или частичной, что зависит от степени вовлеченности парламента в процедуру импичмента – решает ли он вопрос о виновности президента или только о наличии оснований для привлечении его к ответственности, а судит президента другой орган. Следующим основанием признания президента виновным в совершении вменяемых ему противоправных деяний, независимо от того, кто принимает решение – парламент или соответствующий судебный орган, - является отрешение президента от должности. Отрешение президента от должности за совершенное преступление, как правило, не означает утрату им иммунитета. Так, например, в соответствии с законодательством Чехии уголовное преследование за преступления, совершенные президентом во время исполнения им должностных обязанностей, исключается навсегда. Не предусмотрено привлечение к уголовной ответственности за преступления, явившиеся основанием для отрешения от должности, также президентов Франции и ФРГ. Отрешение президента от должности в порядке импичмента влечет за собой, как правило, и законодательный запрет на занятие им в последующем ответственной должности на службе страны. |