Планирование бюджета муниципального образования как предмет управления и государственного регулирования
 Скачать 0.55 Mb.
|
|
· - иные бюджетные обязательства, которые действуют в 2013 году, (кроме обязательств, носящих разовый характер). · К принимаемым обязательствам, согласно данной методике, относятся: · - бюджетные ассигнования, которые направляются на обеспечение выполнения функций органов местного самоуправления, а также предоставление муниципальных услуг физическим и юридическим лицам, связанное с расширением имеющегося перечня муниципальных услуг, т.е. созданием новой сети учреждений; · - увеличение числа действующих, а также введение новых видов публичных нормативных обязательств; · - повышение заработной платы; · - увеличение объема ассигнований, связанных с реализацией новых муниципальных программ; · - бюджетные инвестиции, осуществляемые в строительство; · - погашение и обслуживание заимствований. Планирование бюджетных ассигнований бюджета города Нижнего Новгорода на период 2014-2016 годов осуществляется: На базе решений, которые были приняты 4 июля 2013 года в процессе проведения совещания у Губернатора Нижегородской области по вопросу «О закреплении расходных полномочий за органами местного самоуправления в 2014 году» была закреплена передача следующих расходных обязательств бюджета Нижегородской области бюджету города Нижнего Новгорода: · -специализированные детско-юношеские спортивные школы олимпийского резерва; · - физкультурно-оздоровительные комплексы; · - музеи; · - театры; · - библиотеки; · - выплата пенсий за выслугу лет для выборных муниципальных должностей и должностей муниципальной службы; · - адресная государственная социальная поддержка малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан; · - программа «Ликвидация очередности в дошкольных образовательных учреждениях Нижегородской области детей в возрасте 3 - 7 лет на 2013 - 2015 годы и на период до 2023 года» · - программа «Развитие отдыха и оздоровления детей и молодежи» Из бюджета города Нижнего Новгорода в бюджет области были переданы расходные полномочия по финансовому обеспечению дошкольных учреждений. На период 2014 - 2016 годов, согласно методике, прогнозируемый рост тарифов в 2014 году ожидается в следующих размерах: · на тепловую энергию - рост 111,0%; · на электрическую энергию - рост 112,6%; · на природный газ для всех категорий потребителей - рост 115,0%; · на уголь - рост 101,2%; · на водоснабжение - рост 105,7%. Формирование Фонда оплаты труда работников бюджетной сферы будет осуществляться, с ориентацией на постановление администрации города Нижнего Новгорода от 28.01.2013 № 185 «О повышении заработной платы работников муниципальных казенных, бюджетных и автономных учреждений города Нижнего Новгорода», а также на постановление администрации города Нижнего Новгорода от 15.04.2013 № 1267 «Об увеличении оплаты труда работников муниципальных казенных, бюджетных и автономных учреждений». При планировании размеров фонда оплаты труда работников органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода на 2014-2016 годы, учитываются следующие нормативно-правовые акты: · Закон Нижегородской области от 10.10.2003 № 93-3 «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности в Нижегородской области» (с изменениями и дополнениями); · Закон Нижегородской области от 03.08.2007 № 99-3 «О муниципальной службе в Нижегородской области» (с изменениями и дополнениями); · Постановление главы администрации города Нижнего Новгорода от 10.12.2008 № 5797 «Об утверждении Положения об оплате труда работников администрации города, не замещающих должности муниципальной службы и исполняющих обязанности по техническому и хозяйственному обеспечению деятельности отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации города Нижнего Новгорода и администраций районов города Нижнего Новгорода». Расходы на оплату коммунальных услуг в 2014 году рассчитываются с учетом прогнозируемого роста тарифов в 2014 году и применением экономии 10 %, с учетом: · - лимитов потребления, согласованных с министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Нижегородской области; · - первоначального бюджета на 2013 год. На уровне первоначального бюджета на 2013 год, рассчитываются расходы на приобретение продуктов питания и медикаментов на 2014 год. Также, согласно методике, планируется поддержка городского электротранспорта и автотранспорта, за счет возмещения выпадающих доходов, возникающих от перевозки льготных категорий граждан, учащихся, студентов в рамках действующего постановления Правительства Нижегородской области от 24.09.2008г. № 404. Остальные расходы рассчитываются на базе первоначального бюджета 2013 года с поправочным коэффициентом 0,6. Расходы на обслуживание муниципального долга, по действующей методике, рассчитываются из величины муниципального долга с учетом сумм привлекаемых кредитов от кредитных организаций на погашение дефицита бюджета, возникающего при исполнении бюджета города Нижнего Новгорода. Другие расходы на 2014 год рассчитываются на базе первоначально утвержденного бюджета 2013 года с учетом расходов на новые муниципальные учреждения в 2013-2014 годах с поправочным коэффициентом 0,6. Приоритет в планировании бюджетных ассигнований отдается текущим расходам; по расходам, носящим капитальный характер приоритет отдается долгосрочным контрактам, заключенным до первого года планируемого периода. Расходы на 2015-2016 годы будут рассчитываются отталкиваясь от прогноза бюджета города на 2014 год за исключением расходов на оплату труда. Дополнительные ассигнования, сверх предусмотренных по Методике, предоставляются субъектам бюджетного планирования: · - в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами, влекущими за собой новые расходные обязательства; · - при предоставлении обоснований и расчетов необходимого увеличения средств на исполнение уже действующих расходных обязательств. Приоритет в формировании субъектами бюджетного планирования бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств отдается: · - расходам на принимаемые в установленном порядке полномочия; · - вновь создаваемым расходам на муниципальные учреждения. Единая бюджетная система России во многом упрощает бюджетное планирование на муниципальном уровне по сравнению с другими видами планирования, так как в бюджетном и налоговом законодательстве определены нормы и механизмы взаимодействия в формате межбюджетных отношений. .3 Анализ проблем сводного бюджетного планирования города Нижнего Новгорода На данном этапе функционирования системы планирования в городе Нижнем Новгороде в целом, а так же системы сводного бюджетного планирования в частности, мы видим, что большинство проблем, «узких мест» связанных с недостатками в развитии самой системы планирования были успешно решены. Формирование плановых документов в условиях взаимодействия различных структурных подразделений и координации видов планирования и их утверждение позволило организовать успешное управление социально-экономическим развитием города. В прошлом, муниципальные системы планирования, в том числе и в городе Нижнем Новгороде представлялись «слабым звеном» по сравнению с системами федерального и регионального уровней. Основой для разработки и введения в систему бюджетного планирования необходимых изменений послужили выводы, сделанные в результате продуктивной аналитической работы администрации города в области проблем бюджетного планирования: · Было отмечено, что координация внутри систем между видами планирования, равно как и их взаимодействие, затруднялись несовершенством сформированных систем, с точки зрения требований современного менеджмента и норм законодательства. · Была установлена зависимость между эффективным применением механизмов взаимодействия - координации и установлением четкого порядка разработки и утверждения документов, регламентирующих процесс сводного бюджетного планирования муниципалитета, учитывая нормы принятых документов в процессе планирования. · Отмечалось, что немаловажным фактором является активная позиция управляющего персонала высшего звена относительно вопросов системности планирования, равно как и фактор профессионализма специалистов, участвующих в формировании документов планирования. Практика муниципального управления в городе показывает, что, и на данный момент, в процессе планирования возникает множество ведомственных противоречий, в частности на стадии сводного бюджетного планирования. В условиях существующего в России разграничения полномочий, документы, регламентирующие процесс бюджетного планирования одного уровня не могут влиять на процесс управления другого уровня, ни в законодательном, ни в функциональном аспектах. Однако, очевидна необходимость формирования адекватной системы механизмов взаимодействия, продиктованная единством бюджетной системы государства. Кроме того, необходимо учитывать, что многие процессы бюджетного планирования идут параллельно, осуществляются одновременно что предполагает тесное взаимодействие. Безусловно, опыт практики современного планирования на уровне муниципалитетов невелик, не считая те муниципалитеты, включенные на условиях конкурсного отбора в программу реформирования «общественных финансов» проводившейся Министерством финансов РФ. В их число вошел и Нижний Новгород. Благодаря этому в городе были сформированы основные составляющие системы бюджетного и социально-экономического планирования, о чем свидетельствуют действующая система методик бюджетного планирования и оценки исполнения бюджета города, представленная в предыдущем параграфе. Однако, система сводного бюджетного планирования по-прежнему не совершенна. В частности, следует отметить, что отдельные аспекты процессa формирования и прогнозирования средств местного бюджета явно требуют доработки. Кроме того, на данный момент сохраняются достаточно весомые проблемы всего бюджетного процесса в целом, а именно: · - сохранение и быстрое наращивание дефицита местного бюджета; · - недостаточно стимулируются источники поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет города; · - не вполне реализован переход к программному методу планирования; · - остаются определенные трудности ввиду перехода к бюджетному финансированию муниципальных учреждений на основе расчета нормативных затрат; · - существует потребность в повышении квалификации муниципальных служащих. В настоящее время, в городе уже существует эффективная организация мониторинга финансового состояния муниципалитета, а также действующие методики прогнозирования доходной и расходной частей бюджета. Однако, при анализе исполнения бюджета города по доходам и по расходам, за период 2011 - 2013 годов (приведенном в Таблицах 1, 2 и 3) и за истекший период с начала 2014 года, на основе отчетов об исполнении бюджета города Нижнего Новгорода ( размещенных на сайтах администрации города и департамента финансов администрации города), наблюдается существенное отклонение фактически исполненных показателей от изначально запланированных. Данные отклонения могут свидетельствовать о непредусмотренных доходах и расходах бюджета, а соответственно о несовершенстве системы сводного бюджетного планирования. Таблица 1 Исполнение доходной части бюджета города Нижнего Новгорода за 2011 год.
Рисунок 2. Исполнение доходной части бюджета города Нижнего Новгорода за 2011 год. Из приведенной выше таблицы, можно сделать вывод: запланированная доходная часть бюджета города на 2011 не была исполнена в полном объеме - бюджет недополучил 21.2 % запланированных средств, что составляет потери более 3,3 млрд. рублей от предусмотренного уровня доходов города. Эти потери произошли, в основном, за счет незапланированного снижения поступлений от налога за пользование природными ресурсами, снижения поступлений от штрафов, а так же снижением безвозмездных поступлений и недополучением средств от продажи муниципального имущества. Доходы бюджета города Нижнего Новгорода в 2012 году, показатели по которому приведены в таблице 2 и на рисунке 3, были получены почти в полном, запланированном объеме. Однако, если проанализировать структуру доходов по статьям, мы увидим, что полнота поступлений в бюджет города обеспечивалась не столько за счет запланированных статей - здесь мы вновь видим незапланированное понижение, сколько за счет «перевыполнения плана» по отдельным статьям. Здесь мы вновь видим, несовершенство системы планирования, допускающее отклонение от плановых показателей по отдельным доходным статьям до 30%, что составляет отклонения более 13 млн. рублей. Таблица 2 Исполнение доходной части бюджета города Нижнего Новгорода за 2012 год.
Исполнение бюджета города по доходам за 2013, показатели которого отражены в таблице 3, также указывает на несовершенство системы сводного бюджетного планирования, так как отклонение от утвержденного уровня доходов по предусмотренным в бюджете статьям в целом составляет около пяти процентов, то есть более миллиарда рублей. Рисунок 3. Исполнение доходной части бюджета города Нижнего Новгорода за 2012 год. Таблица 3 Исполнение доходной части бюджета города Нижнего Новгорода за 2013 год.
При этом, по некоторым статьям было получено лишь половина предусмотренных доходов, а по другим, напротив, поступивший объем средств в 1.5 раза превышает плановый. Очевидно, отклонения весьма значительные, а значит, должны были быть предусмотрены. Рисунок 4.Исполнение доходной части бюджета города Нижнего Новгорода за 2013 год. Расходная часть бюджета города Нижнего Новгорода, за тот же период 2011 - 2013 годов, так же не была исполнена в полном объеме. В частности за 2011 год, данные по которому приведены в таблице 4 и на рисунке 5, отклонение от планового объема расходов бюджета города составило 13.2 % , что приравнивается к неисполнению около 4 млрд. рублей бюджета. Таблица 4 Расходы бюджета города Нижнего Новгорода по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов за 2011 год
Рисунок 5. Расходы бюджета города Нижнего Новгорода по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов за 2011 год Очевидно, основные отклонения от планового уровня расходов бюджета города Нижнего Новгорода за 2011 год наблюдаются по таким статьям как: национальная экономика - 29.3% или более 3 млрд. руб.; жилищно-коммунальное хозяйство - 3.7% или более 204 млн. руб.; социальная политика - около 12% или более 52 млн. руб.; здравоохранение - около 10% или более 230 млн. руб. и прочие. В 2012 и в 2013 году сохранялась тенденция неполного исполнения расходной части бюджета, что видно из соответствующих расчетов, приведенных в таблицах 5 и 6. Таблица 5 Расходы бюджета города Нижнего Новгорода по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов за 2012 год
Таблица 6 Расходы бюджета города Нижнего Новгорода по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов за 2013 год
Такая тенденция расхождений как в доходной, так и в расходной частях бюджета города Нижнего Новгорода, между плановыми - утвержденными показателями и фактически исполненными, сложившаяся в последние годы, может объясняться тем, утверждается только тот объем финансовых ресурсов, без которого невозможно обеспечение минимального обязательного уровня социальных услуг. Прочие финансовые ресурсы, если получается увеличить поступления в доходную часть сверх утвержденного в бюджете, то, безусловно, тратят на так называемое «прикрытие бюджетных дыр». Однако, нельзя оставлять без внимания безвозмездные поступления, поступающие в бюджет города из фондов поддержки муниципальных образований. Например, в годовом отчете об исполнении бюджета города Нижнего Новгорода за 2012 г. есть примерно 4,8 млрд. руб. в виде субсидий на бюджетные инвестиции. Их нет ни в одном из многочисленных дополнительных приказов по изменению бюджета. Эта сумма была потрачена частично на строительство дорог, частично на иные проекты развития городской инфраструктуры, но они «прошли» через другие приказы. Ведь есть бюджет города, а есть целевые программы (муниципальные, региональные, федеральные), инвестиционные проекты, которые тоже, по сути, являются формой перераспределения ВРП, но идут отдельной строкой. При этом, важно учитывать, что при внесении изменений в региональные или федеральные программы, это никак не отражается в нормативно-правовых актах Нижнего Новгорода. Кроме, приведенных выше, очевидных проблем планирования основных показателей бюджета города Нижнего Новгорода, нужно отметить свойственную данному муниципальному образованию - несбалансированность. Имеется в виду несоответствие расходов и доходов города, даже с учетом всех субсидий. Рассмотрим изменения, утвержденные Городской Думой Нижнего Новгорода в процессе исполнения бюджетов за 2012 и 2013 годы, приведенные в таблице 7. Таблица 7 Отклонение от показателей, утвержденных в решении "О бюджете города Нижнего Новгорода на 2012 год"
Из данных, приведенных в таблице видно, что в 2012 году, при не предусмотренном в изначальной редакции городского бюджета увеличении доходов на 11.95% или на 1.7 млрд. руб., увеличение расходов составило 15.5% или 2.4 млрд. руб., что привело к резкому увеличению дефицита бюджета города более чем на 65% или около 685 млн. руб. Аналогичная ситуация сложилась и в 2013 году, данные по которому приведены в таблице 8. Таблица 8 Отклонение от показателей, утвержденных в решении "О бюджете города Нижнего Новгорода на 2013 год"
Из таблицы видно, что в 2013 году, при не предусмотренном в изначальной редакции городского бюджета увеличении доходов на 16.49% или на 2.8 млрд. руб., увеличение расходов составило 20.68% или более 3.6 млрд. руб., что привело к весомому увеличению дефицита бюджета города более чем на 132.8% или около 845 млн. руб. На данный момент, дефицит города Нижнего Новгорода, в основном объеме, финансируется за счет кредитов банков. Долг Муниципалитета ограничивается в процентном отношении, и в бюджете на 2014 год потолок по данному показателю утвержден на уровне 50% от собственных доходов городского бюджета. Общий объем долга Нижнего Новгорода на 1 января 2014 года составлял 5170 миллионов рублей. Предельный объем муниципального долга был установлен в размере 50% от общего годового объема доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений, позднее он был увеличен до 6 543 миллионов рублей, а предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга - в размере 500 миллионов руб. Сравнение с другими городами - миллионниками, данные приведены в таблице 9 и рисунок 6, показывает, что нижегородское руководство ведет, в целом, достаточно аккуратную кредитную политику. Таблица 9 Структура долга городов группы сравнения по видам заимствований
Рисунок 6. Структура долга городов группы сравнения по видам заимствований Можно сделать вывод, что город делает заимствования на оптимальных условиях. Но, вместе с тем, текущая тенденция увеличения муниципального долга, согласно прогнозам департамента финансов администрации города Нижнего Новгорода, будет сохраняться, не только за счет негативных внутренних факторов, но и внешних. К примеру, крайне негативным фактором для Городского бюджета стало принятие с 1 января 2014 года поправки в Бюджетный Кодекс, изменившей размер отчислений от налога на доходы физических лиц. Если до данной поправки в бюджет города отчислялось 20% от общего объема сборов, то теперь отчисляется лишь 15 %. Из приведенных расчетов видно, что, следуя политике «не вредить себе», администрация формирует объем муниципального долга на экономически безопасном уровне, однако, рост этого показателя может поставить город в рискованное положение. Сдерживающими факторами роста объема долга, на данном этапе, могут быль лишь увеличение доходной части бюджета, разумно оправданное сокращение его расходной части, а так же продуманная и взвешенная политика администрации в области сводного бюджетного планирования так на долгосрочную, так и на ближайшую перспективу. При анализе текущей ситуации, видна серьезная проблема системы сводного бюджетного планирования рассматриваемого муниципального образования. Планирование муниципального бюджета должно быть современной управленческой технологией, адекватно оценивающей перспективы развития, сбалансированность приоритетов и темпы развития, учитывая имеющиеся ресурсы. Следовательно, сама система бюджетного планирования должна содержать необходимые инструменты для учета не только возможных дополнительных поступлений в бюджет, но и некую подсистему планирования расходования этих непредусмотренных ресурсов. Системность подхода к организации сводного бюджетного планирования предполагает своевременное внесение необходимых корректив, как в документы планирования, так и в саму систему. Очевидно, что со стороны администрации города Нижнего Новгорода, должны последовать дальнейшие шаги по повышению качества планируемых основных показателей бюджета города. В следующей главе предложены пути преодоления диспропорции незапланированных доходов и расходов, сложившейся в муниципальном образовании город Нижний Новгород. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||