Аналитическая записка. Подопригора Р. А
 Скачать 55.68 Kb.
|
1 2 Что следует сделать: 1. Создать институциональную основу административной юстиции. По большому счету почва для этого уже есть - действующие административные суды. Следует передать рассмотрение дел об административных правонарушениях в общие суды, а административным судам передать рассмотрение публично-правовых споров. По поводу вышестоящих судов можно говорить о двух вариантах развития. Первый предполагает более традиционный подход: на уровне областных судов следует создать отдельные апелляционные коллегии по административным делам (понимая под административными делами публично-правовые споры, а не производство по делам об административных правонарушениях). На уровне Верховного Суда следует создать надзорную коллегию по административным делам наряду с двумя другими коллегиями (по гражданским и по уголовным делам). Данный вариант, по сути, решит только техническую задачу обособления судей по административным делам. Другой вариант предполагает создание региональных административных судов в качестве апелляционной инстанции, организованных не в соответствии с административно-территориальным делением, что создаст дополнительные гарантии независимости судей. В качестве кассационной инстанции будет выступать Высший (Верховный) административный суд. Такой вариант будет свидетельствовать о логичности и законченности построения органов административной юстиции, а также позволит демонополизировать отправление правосудия, что может быть полезно в нынешней ситуации с качеством отправления правосудия. Конечно, наверняка будут называться и недостатки такого варианта: разрастание судейского корпуса, конкуренция юрисдикций, недовольство населения, которое заинтересовано в минимуме судебных учреждений и потребуется время для того, чтобы понять, воспринять и оценить новую систему. При этом следует объявить мораторий на создание других специализированных, административных по своей природе, судов (налоговых, финансовых и т.д.) с тем, чтобы сначала определиться с общими административными судами. Дальнейшая специализация может быть достигнута позже внутри административных судов. 2. В плане нормативно-правового обеспечения административной юстиции требуются подготовка и принятие отдельного процессуального акта с наиболее подходящим названием - Административно-процессуальный кодекс. Этот акт должен быть посвящен исключительно вопросам рассмотрения судами споров в публично-правовой сфере. По указанным в настоящей аналитической записке причинам, не имеет смысла изменение и доработка действующего Гражданского процессуального кодекса, поскольку речь идет о разных правовых процессах. 3. На основе богатого зарубежного опыта в Административно-процессуальном кодексе необходимо закрепить принципы и процедуры, характерные для административного судопроизводства, в частности, о бремени доказывания, более активной роли суда в рассмотрении спора, сокращенных сроках рассмотрения, обязанности государственных органов предоставлять необходимую информацию и т.д. 4. Определиться, какие категории дел и споров будут рассматриваться административными судами. В первую очередь, это те дела, которые предусмотрены сегодня главой 27 Гражданского процессуального кодекса: дела об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих (конечно, общественные объединения и организации должны быть исключены из этого списка). Будет правильным согласиться с позицией Верховного Суда Республики Казахстан о возможности оспаривания в публично-правовом судебном процессе решений государственных организаций, которые не являются государственными органами или даже организаций, которые основаны на негосударственной форме собственности. Так в п.4 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан» говорится, что решение юридического лица в организационно-правовой форме государственного предприятия, государственного учреждения, хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного или потребительского кооператива, общественного объединения может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным главой 27 ГПК, если названным юридическим лицам законом делегированы полномочия государственного органа в соответствующей сфере управления. Имеет смысл добавить, что административными судами могут рассматриваться споры, связанные с оказанием государственных услуг. В соответствии с Законом Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах»[27], государственные услуги могут оказываться как государственными органами, так и подведомственными им организациями (п. 2-2 статьи 1). Кроме собственно споров с государственной администрацией, в юрисдикцию административных судов целесообразно включить: - избирательные споры; - споры о законности нормативных правовых актов; - обращения прокурора о признании актов и действий органов и должностных лиц незаконными; - обращения государственных органов в связи с применением к гражданам и организациям различных правовых мер воздействия, предусмотренных законодательством (например, о ликвидации или принудительной реорганизации юридических лиц); - споры, вытекающие из административных договоров; - служебные споры (возникающие в процессе государственной службы); - споры государственных органов о компетенции. Подобный набор споров может показаться необычным для представителей классических моделей административной юстиции, но он уместен с позиций существующей правовой действительности, правовой культуры и традиций в Казахстане. Таким образом, основное выделение категории дел, рассматриваемых административными судами, основано на субъектном признаке: одним из участников спора в обязательном порядке является государственный или квазигосударственный орган, выполняющий различные государственные функции. Второй основной признак имеет предметный характер: спор должен быть публично-правовым по своей природе. В этом ракурсе не всякий спор с государственным органом обязательно будет публично-правовым. К примеру, если в основе отношений государственного органа и гражданина лежит трудовой договор, тогда и спор между ними должен рассматриваться в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Но в то же время большинство т.н. экономических споров с участием государственного органа должно рассматриваться административным судом. 5. Необходимо ввести в процесс институт административного иска и определить виды таких исков: об оспаривании, принуждении, признании, защите, восстановлении и т.д. 6. Следует решить вопрос об участии прокурора в рассмотрении публично-правовых споров. Гражданину в административном процессе противостоит не только административный государственный орган со своими ресурсами, но еще и прокурор. Причем прокуроры и не скрывают свою роль: они защитники интересов государства. По нашему мнению, в будущем законодательстве следует отказаться от участия прокурора в таких спорах. 7. Уделить внимание подготовке административных судей. Очевидно, что институт административной юстиции будет эффективен только в том случае, если будет высоким качество отправления правосудия, а такого качества будет невозможно достигнуть без квалифицированного судейского корпуса. Понятно, что решить в одночасье кадровый вопрос нереально. Тем не менее, следует разработать программу подготовки/переподготовки административных судей. Причем в реализации этой программы должны участвовать не только Институт правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, но и высшие учебные заведения юридического профиля, зарубежные и международные организации с экспертным потенциалом в этой сфере. Особый упор должен быть сделан на вопросе независимости судей. Административные судьи в гораздо большей степени будут тестироваться на неезависимость по сравнению с коллегами, занимающимся рассмотрением гражданских и уголовных дел. Именно им придется сталкиваться с постоянным присутствием т.н. государственных интересов, прямым или косвенным давлением на ход судебного разбирательства самой мощной ветви государственной власти. Но реальное обеспечение такой независимости благотворно скажется на всей судебной системе. 8. Обратить внимание в целом на юридическую науку, образование и их публично-правовой компонент. Не секрет, что сегодня наиболее востребованы частно-правовые дисциплины. Они гораздо лучше обеспечены кадрами, исследованиями, учебными пособиями и иной литературой. Но невнимание к вопросам публичного права уже сказывается в том числе и на традиционных сферах влияния гражданского права. Те же самые предприниматели страдают от нечетко прописанных процедур, многочисленных административных барьеров, непомерных административных взысканий и т.д. Поэтому юридическое образование должно иметь целью хорошую подготовку юристов-управленцев, которые могут быть востребованы и в позитивном гсоударственном управлении, и в судейской деятельности в области публично-правовых споров. В этой связи можно с сожалением отметить, что с 2012/2013 учебного года административное право в Республике Казахстан стало элективной дисциплиной (т.е. дисциплиной по выбору) в рамках принятой сегодня кредитной технологии обучения. Иными словами административное право больше не является дисциплиной обязательной для изучения студентами юридических ВУЗов. Заключение Можно долго спорить о модели административной юстиции, применимой в Казахстане, приводить многочисленные аргументы за и против. Сторонники единой юстиции будут утверждать, что только общие суды могут обеспечить контроль за законностью деятельности государственной администрации. Противники единой юстиции вспомнят, что одной из причин появления административной юстиции было недоверие к судебной системе и желание создать альтернативное правосудие в случае с оценкой деятельности государственной администрации, не говоря уже о специфике публично-правовых споров, которую невозможно учесть в рамках деятельности общих судов и гражданского процесса. Можно долго спорить о различных элементах административной юстиции, нюансах процессуального законодательства. Даже изложенное в настоящей аналитической записке показывает, что нет универсальных подходов в создании административной юстиции. При принятии решений надо учитывать собственный опыт, правовую культуру, традиции и трезво оценивать различные предложения по развитию этого важного института. Но по большому счету главное не это: любая модель станет красивой декорацией, если суды не освободятся от опеки государственной администрации, а административная юстиция будет инструментом для оправдания целесообразности государственных решений, а не мерилом справедливого и законного поведения, как государства, так и граждан. Ноябрь 2012 г. [1] Настоящая аналитическая записка подготовлена Центром исследования правовой политики при финансовой поддержке Центра ОБСЕ в Астане и Freedom House. Мнения и взгляды, содержащиеся в аналитической записке не отражают точку зрения Центра ОБСЕ в Астане и Freedom House. [2] См. об этом подробнее: Аншютц Г. Юстиция и администрация/Цит. по: Административная юстиция: конец ХIX - начало ХX века: Хрестоматия. - Ч.1/Сост. и вступит. ст. Ю.Н.Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. С. 81-82. [3] Корф С.А. Административная юстиция в России / Цит. по: Административная юстиция: конец ХIX - начало ХX века: Хрестоматия. С. 629. [4] Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973/Цит по: Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. - СПб.: Издательский дом С.-Петерб.гос.ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб.гос. ун-та, 2005. С. 350. [5] См. к примеру: Административное право зарубежных стран: учебник для студентов юридических ВУЗов / под ред. В.Я. Кикотя, Г.А.Василевича, Н.В. Румянцева. - М., ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С. 46; Административное право зарубежных стран: Учебник/Под ред. А.Н. Козырина и М.А.Штатиной. - М.: Спарк, 2003. С. 192. Авторы последнего учебника говорят также о модели административных присутствий в общих судах. [6] Административное право зарубежных стран: Учебник/Под ред. А.Н. Козырина и М.А.Штатиной. С. 195. [7] Марку Ж. Структура административной юстиции: опыт применения различных моделей // Международный экспертный семинар «Роль административной юстиции в защите прав человека». 14-15 декабря 2009 г. - М.: Права человека. 2010. С. 38. [8] Административное право зарубежных стран: Учебник/Под ред. А.Н. Козырина и М.А.Штатиной. С. 196. [9] См.: Сборник законодательных актов отдельных государств по административной юстиции. Алматы, 2012. [10] См.: Штатина М. А. Европейские стандарты хорошей администрации и развитие российского законодательства//Международный экспертный семинар «Роль административной юстиции в защите прав человека». С. 33. [11] Как отмечал Д.М. Чечот, «если в 20-е годы в нашей литературе многие писали о необходимости административной юстиции в СССР, то с конца 20-х и до начала 60-х годов считалось, как правило, само собой разумеющимся, что в условиях социализма для административной юстиции вообще нет места». См. Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973. / Цит. по: Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. С. 315-316. [12] Носов Е.К. К вопросу о теории советской административной юстиции//Советское право. 1925. № 4. / Цит. по: Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973//Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. С. 354. [13] Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска//Социалистическая законность. 1947. № 3. С.8. [14] Ведомости Верховного Совета и Правительства Казахской ССР. 1964. № 2. [15] В литературе в качестве примеров таких дел называются жалобы на постановления о назначении пенсий, действия судебных исполнителей и нотариусов, неправильности в книгах ЗАГС, постановления по регистрации строений и транспортных средств и т.д. См.: Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973/Цит. по: Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. С. 407-408. [16] Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст.44. [17] Там же. 1987. № 26. Ст.388. [18] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 22. Ст. 416. [19] Советы Казахстана. 1993, 2 февраля. [20] Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. № 4. Ст. 217. [21] Там же. 1999. № 18. Ст. 644. [22] Указ Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 г. «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов»//Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. 2002. № 6. Ст.38. [23] В случае с «термином» административный, речь идет о делах об административных правонарушениях. [24] Бюллетень Верховного Суда Республики Казахстан. 2011. № 1. [25] Более подробно о недопустимости такого соединения см.: Производство по делам об административных правонарушениях и административная юстиция: различия в процессуальной природе. - Алматы: Центр исследования правовой политики. 2010. [26] Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. 2009. № 35. Ст.331. [27] Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2000. № 20. Ст. 379. 1 2 |