Лекция 6 Этика гос. и мун. службы. Понятие коррупции Виды коррупции
 Скачать 32.59 Kb.
|
Лекция 6. Формирование антикоррупционной культуры – составной части профессиональной этики государственных и муниципальных служащих
2. Виды коррупции3. Социально-экономические и политические последствия, порождаемые коррупцией4. Проблемы и условия, порождающие коррупцию1. Понятие коррупцииКоррупция выступает как сложное социальное явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира. В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей. В учебнике для вузов "Уголовное право России" указывается, что "В широком смысле слова коррупция - это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах". В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях". Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или "своими людьми") и незаконное присвоение публичных средств для частного использования. Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. Исходя из этого, коррупция, в самом общем виде как социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства, фирмы). Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора. Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения. В интересах борьбы с коррупцией необходимо более четкое правовое определение этого явления. В 1999 г. Российская Федерация подписала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2003г. - Конвенцию Организации Объединённых Наций против коррупции (от 31.10.2003г.). С учётом требований этих документов принят Закон РФ № 273- ФЗ от25.12.2008г. «О противодействии коррупции», где коррупция определяется как: «а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица». 2. Виды коррупцииВ зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды коррупции:
Коррупция в сфере государственного управления имеет место потому, что существует возможность государственного служащего (чиновника) распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.). Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя - это также коррупция, которую обычно называют "вертикальной". Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм. Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Избиратель обладает по Конституции ресурсом, который называется "властные полномочия". Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения - голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике. Наконец, упомянем о коррупции в негосударственных организациях. Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами: у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример из российской жизни - кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых - изъять деньги и исчезнуть. 3. Социально-экономические и политические последствия, порождаемые коррупциейКоррупция оказывает разлагающее влияние на все сферы жизни общества: экономику, социальную сферу, политику. Негативные последствия, порождаемые этим явлением, не только препятствуют прогрессивному, поступательному развитию общества, но и представляют серьезную угрозу интересам национальной безопасности страны. В экономической сфере коррупция способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов: 1. Нарушает механизм рыночной конкуренции, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это способствует возникновению монополистических тенденций в экономике, снижению эффективности ее функционирования и дискредитации идей свободной конкуренции. 2. Влечет за собой неэффективное распределение средств государственного бюджета, особенно при распределении государственных заказов и выделении кредитов, препятствуя тем самым эффективной реализации правительственных программ. 3. Приводит к несправедливому распределению доходов, обогащая субъектов коррупционных отношений за счет остальных членов общества. 4. Способствует повышению цен на товары и услуги за счет так называемых коррупционных "накладных расходов" в результате чего страдает потребитель. 5. Является средством, способствующим обеспечению благоприятных условий для формирования и развития организованной преступности и теневой экономики. Это приводит к снижению налоговых поступлений в государственный бюджет, оттоку капитала за рубеж и затрудняет возможность государства эффективно выполнять свои экономические, политические и социальные функции. В социальной сфере отрицательные последствия коррупции сводятся к следующему: 1. Коррупция предполагает существенное различие между объявленными и реальными ценностями и формирует у членов общества "двойной стандарт" морали и поведения. Это приводит к тому, что мерой всего в обществе становятся деньги, значимость человека определяется размером его личного состояния независимо от способов его получения, происходит девальвация и слом цивилизованных социальных регуляторов поведения людей: норм морали, права религии, общественного мнения и др. 2. Коррупция способствует несправедливому перераспределению жизненных благ в пользу узких олигархических групп, что имеет своим следствием резкое возрастание имущественного неравенства среди населения, обнищание значительной части общества и возрастания социальной напряженности в стране. 3. Коррупция дискредитирует право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед лицом власти и перед преступностью. В политической сфере негативные последствия коррупции проявляются в следующем: 1. Коррупция способствует смещению целей политики от общенациональных к обеспечению властвования олигархических кланов и группировок. 2. Коррумпированные субъекты, прячущие свой капитал за рубежом, превращаются в "пятую колонну" и способствуют предательству интересов национальной безопасности страны. 3. Коррупция подрывает престиж страны на международной арене, способствует ее политической и экономической изоляции. 4. Коррупция снижает доверие общества к власти, вызывает разочарование в ценностях демократии и может способствовать переходу к другой, более жесткой форме государственного устройства - диктатуре. 4. Проблемы и условия, порождающие коррупциюПо оценке наших правоохранительных органов, криминальные структуры в отдельных отраслях промышленности - нефть, газ, редкие металлы - тратят до 50% получаемой прибыли (реальной, а не декларируемой) на подкуп различных должностных лиц. Если использовать приведенное выше соотношение между размером взяток и потерями от коррупции, то легко установить порядок соответствующих сумм, которые будут исчисляться миллиардами долларов. По некоторым оценкам, общая сумма взяток, выплачиваемая мелкими предпринимателями, эквивалентна 3% ВВП. По подсчетам экспертов российской общественной организации "Технологии - XXI век", мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 миллионов долларов в месяц! В год это оборачивается суммой в 6 миллиардов долларов. (Следует добавить, что приведенные расчеты не включают платежи мелких предпринимателей "крышам".) Предварительный анализ показывает, что 10% всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки. При этом на начальном этапе (регистрация предприятий и т.п.) расходы существенно выше. Эти потери напрямую перекладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг. Добавим к этому слабо изученную и практически не контролируемую у нас коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций (пример - предоставление коммерческими банками кредитов за взятки), которая также снижает эффективность экономики. Таким образом, суммарные потери от коррупции в нашей стране могут составлять от 10 до 20 миллиардов долларов в год. Эти данные приведены для того, чтобы увидеть другое, насколько рентабельными могут оказаться вложения в серьезную осмысленную деятельность по систематическому ограничению коррупции. Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны . Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает на данном этапе развития не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому не удивительно, что она следует общим закономерностям общественного развития, в том числе и негативным. К общим проблемам, порождающим коррупцию в странах, находящихся на этапе модернизации и особенно переживающих период перехода от централизованной экономики к рыночной, относятся следующие: а. Трудности преодоления наследства тоталитарного периода. К ним относится прежде всего медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти, которые, безусловно, способствовали процветанию коррупции. Другое обстоятельство - преодоление слияния власти и экономики, свойственно тоталитарным режимам с централизованной системой управления экономикой. Естественное разделение труда между властными институтами, призванными создавать условия для нормального функционирования экономики, и свободными агентами рынка до сих пор не сформировалось. Административные органы продолжают, особенно на региональном уровне, играть на экономическом поле по тем правилам, которые устанавливают сами для себя. Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию. б. Экономический упадок и политическая нестабильность. Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкрепляется старыми советскими традициями блата как одной из форм низовой коррупции. Одновременно постоянно осознаваемый политический риск долговременных вложений, тяжелые экономические обстоятельства (инфляция, неуклюжее присутствие государства в экономике, отсутствие четких регулятивных механизмов) формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую перспективу, большую, хотя и рискованную выгоду. Такому типу поведения очень близок поиск выгоды с помощью коррупции. Политическая нестабильность формирует чувство неуверенности и среди чиновников самого разного уровня. Не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они также легче поддаются соблазну коррупции. В условиях экономического кризиса государство часто пытается усилить налоговый пресс. Это расширяет зону теневой экономики, а стало быть сферу коррупции. Например, коммерсант, уклонившийся от уплаты налога, уже посадил себя на крючок налогового инспектора и стал прекрасной мишенью для вымогательства взятки под обещание избавить от наказания. в. Неразвитость и несовершенство законодательства. В процессе преобразований обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в России начало приватизации (ее партийно-номенклатурный этап) проходило вне четкого законодательного регулирования и жесткого контроля. Законодательство - это то пространство, в рамках которого либо зарождаются стимулы для коррупции, либо создаются механизмы, препятствующие ее возникновению. Следовательно, качество правовых норм очень сильно влияет на уровень распространения коррупции в государстве. Очевидна необходимость антикоррупционной реформы правовой системы, предполагающей реализацию комплекса правовых и организационных мероприятий по следующим основным направлениям: - масштабная экспертиза действующего законодательства с целью исключения из него норм, провоцирующих коррупцию; внедрение в законодательную практику системы антикоррупционной экспертизы всех проектов законов и других нормативных правовых актов. Основным принципом борьбы с коррупцией является предупреждение этого явления на самых ранних стадиях, прежде всего, на стадии разработки различных законопроектов. Одним из действенных инструментов антикоррупционной реформы российской правовой системы является повышение прозрачности законодательного процесса (особенно на региональном и муниципальном уровне) и широкое использование института общественной экспертизы наиболее важных правовых и управленческих решений («прозрачный бюджетный процесс» и т.п.). г. Недостаточная эффективность мер по противодействию и профилактике коррупции в сфере государственного и муниципального управления. Очевидно, что ни одно учреждение не может быть полностью свободно от риска мошенничества или коррупции. Поэтому органы государственной власти и муниципального управления должны постоянно укреплять собственные системы внутреннего антикоррупционного контроля, совершенствовать механизмы профилактики, выявления и искоренения фактов коррупции для того, чтобы свести эти риски к минимуму. Очень важно обеспечивать открытость и прозрачность государственных и местных органов власти, чтобы граждане имели возможность узнать, на что расходуются их деньги. Информация о том, как организация функционирует, и как принимаются решения, составляет важный элемент борьбы с коррупцией. Одним из инструментов такой работы является последовательное внедрение системы «Электронного правительства». Органы государственной власти и муниципального управления должны совершенствовать свои связи с общественностью и средствами массовой информации, в том числе использовать их для того, чтобы активно пропагандировать практические результаты своей работы, свидетельствующие об успехах в борьбе с коррупцией. Необходимо активизировать разработку и совершенствование законодательства, касающегося сигнализирования о нарушениях. В частности, необходимо сделать ясной и простой процедуру подачи жалоб гражданами в тех случаях, когда они сталкиваются с вымогательством взяток или просьбами о «пожертвовании» со стороны государственных чиновников, либо когда им становится известно о сговоре или иных коррупционных действиях, как в частном, так и в государственном секторе. Одновременно важно оперативно расследовать такого рода обращения и обеспечить защиту граждан от возможного преследования со стороны коррумпированных чиновников. Одним из эффективных инструментов может стать создание общественного объединения (ассоциации, союза) для осуществления противодействия коррупции и представления интересов лиц, столкнувшихся с фактами коррупции. Кроме того, внутри самих организаций государственного и муниципального управления необходимо создать систему эффективной защиты и безопасности лиц, которые являются свидетелями коррупционных деяний и принимают участие в рассмотрении дел, связанных с такими деяниями. д. Недостаточная активность гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Спад социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающий модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, - все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций. е. Неукорененность демократических политических традиций. Проникновению коррупции в политику способствуют: • несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели отдают свои голоса за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии; • неразвитость партийной системы, когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продвижение своих кадров; • несовершенство выборного законодательства, чрезмерно защищающего депутатский статус, не обеспечивающего реальной зависимости выборных лиц от избирателей, провоцирующего нарушения при финансировании избирательных компаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов. ж. Экономические и социально - психологические условия развития коррупции. Вмешательство государства в экономическую жизнь общества позволяет, с одной стороны, устранить диспропорции и провалы, порожденные рынком, основанном на принципе свободной коррупции. Однако, с другой стороны, государственное регулирование экономики расширяет возможности для развития коррупции, так как появляются новые сферы деятельности для государственных служащих. Современные экономически развитые страны с 30-х гг. XX в. выбрали для себя смешанный тип экономики, базирующийся на сочетании возможностей рынка и государственного регулирования хозяйственной деятельности. Коррупция в данном случае является неотъемлемым элементом общества, но ее масштабы зависят от желания и умения государства и самого общества бороться с ней. В большинстве различных источников эксперты приводят перечень основных сфер государственного присутствия в экономике, изобилующих коррупцией:
На масштабность коррупции большое влияние оказывает морально-психологическая атмосфера, царящая в обществе. Значительная часть государственных служащих рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых им предстоит сделать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. К принятию противоправного решения их могут подталкивать следующие социально-психологические факторы:
Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей актикоррупционную тематику. С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой "по умолчанию" частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настольно обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается. |