Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России

• Название: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России
• Дата: 15.11.2022
• Размер: 3.84 Mb.
• Имя файла: Administrativnoe_pravo_Rossii_Popov_L_L_Migache.doc
• Тип: Учебник; #789450
• страница: 32 из 58

Раздел VII. Организация государственного управления

Глава 22. Основы организации государственного управления

1. Понятие организации государственного управления

Государственное управление является одной из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в осуществлении его субъектами (прежде всего органами исполнительной власти) нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.

Для государственного управления важной является его организация, которая предусматривает определение нормами права совокупности субъектов государственного управления (органов исполнительной власти) и характера функциональных связей между ними.

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации единую систему исполнительной власти в России образуют органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов исполнительной власти, их нацеленностью на решение социально-экономических задач, требующих высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий. Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Оно предполагает структурно-функциональную совместимость названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.

Единство системы исполнительной власти (государственного управления) в Российской Федерации определяется верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействию) исполнительных органов и должностных лиц; прокуратурой Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти (государственного управления) играет Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов исполнительной власти, осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Важная роль в организации системы исполнительной власти принадлежит и Правительству Российской Федерации. Конституция возлагает на него обязанности по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области образования, здравоохранения, науки, культуры, социального обеспечения, экологии и в ряде других. Правительство Российской Федерации обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти.

По вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляет контроль за ними, обеспечивает устранение разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Организация государственного управления, исходя из функций органов исполнительной власти, предусматривает следующие основные управленческие сферы:

а) управление в экономической сфере, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);

б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития, социальной политики, образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты;

в) управление в административно-политической сфере, охватывающее оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

Важным вопросом организации системы государственного управления в Российской Федерации является разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональное управление.

Система исполнительной власти основывается на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно.

2. Организация государственного управления в современных условиях

Говоря об организации государственного управления, необходимо отметить, что в современных условиях проводится всесторонняя административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Одним из важнейших направлений этой реформы стало изменение принципов организации государственного управления по сравнению с системой государственного управления, ранее существовавшей в СССР и Российской Федерации.

Согласно ранее действовавшего Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти"*(140) в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входили министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России и иные федеральные органы исполнительной власти. Эти федеральные органы исполнительной власти в определенных областях деятельности не были соподчинены друг другу, координация федеральными министерствами деятельности других федеральных органов исполнительной власти осуществлялась неэффективно. Все федеральные органы исполнительной власти имели полномочия по нормативно-правовому регулированию в соответствующих областях деятельности, а ряд их функций в значительной мере дублировался.

Реформирование государственного управления в современных условиях было начато указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". В этих указах были определены новая блоковая система и структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Внутри каждого блока осуществляется разделение функций органов исполнительной власти в соответствии с их системой. Ведущая роль принадлежит федеральным министерствам, которые осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Административно-правовая реформа продолжается все последние годы. Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Руководство федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Президент Российской Федерации согласно ст. 32 данного Федерального конституционного закона руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, госнаркоконтроля, утверждает положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. Деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств, Президент Российской Федерации руководит через федеральных министров.

Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 12 данного Федерального конституционного закона руководит работой всех других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (в том числе и через федеральных министров) и контролирует их деятельность, а также координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент Российской Федерации.

Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности руководители федеральных служб, федеральных агентств по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности этих органов за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Следует отметить, что в современных условиях приобрели новые черты ранее существовавшие принципы организации государственного управления: управление по отдельным отраслям (отраслевое управление) и управление по межотраслевым сферам (межотраслевое управление).

Сущность отраслевого принципа организации управления состоит в том, что государственное управление организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и др.). Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и возглавляемая соответствующим министерством.

В рамках отраслевого управления федеральным министерством Российской Федерации разрабатывается и проводится государственная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Межотраслевое государственное управление - такой принцип организации государственного управления, когда управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам).

Созданная в настоящее время система государственного управления в Российской Федерации строится на следующих принципах:

- в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;

- предусматривается четкое и строгое разделение функций указанных федеральных органов исполнительной власти;

- каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет строго определенные функции, установленные актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (разработка и реализация государственной политики, нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказание государственных услуг);

- федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Вместе с тем в ряде областей, определенных Президентом Российской Федерации, указанные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление самостоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности, Федеральное агентство по рыболовству).

Весьма важно отметить и то, что действующей структурой федеральных органов исполнительной власти предусматриваются две группы федеральных органов исполнительной власти:

- объединенных подведомственностью соответствующим федеральным министерством и осуществляющих государственное управление в установленной сфере деятельности (например, Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство);

- самостоятельных и не подведомственных федеральным министерствам (например, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и ряд других).

В связи с этим Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации напрямую осуществляют руководство федеральными органами исполнительной власти неподведомственными федеральным министерствам и через федеральных министров - деятельностью федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам.

Необходимо отметить, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют ряд функций, связанных с обеспечением своей деятельности. Каждый федеральный орган исполнительной власти:

а) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимые для осуществления деятельности, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности;

б) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в части средств, предусмотренных на содержание федерального органа исполнительной власти и реализацию возложенных на него функций;

в) осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, обращений пользователей по вопросам деятельности, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в срок, установленный законодательством Российской Федерации;

г) дает государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к области деятельности;

д) обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну, в процессе собственной деятельности, а также организацию деятельности в данной сфере деятельности территориальных органов, а также подведомственных органов и организаций;

е) обеспечивает мобилизационную подготовку, а также контроль за деятельностью ее территориальных органов по их мобилизационной подготовке;

ж) организует профессиональную подготовку своих работников и работников территориальных органов, их переподготовку, повышние квалификации и стажировку;

з) взаимодействует с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной области деятельности;

и) осуществляет контроль за деятельностью своих территориальных органов, а также подведомственных органов и организаций;

к) привлекает для проработки вопросов установленной области деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

л) создает совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной области деятельности;

м) запрашивает и получает сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к своей компетенции;

н) осуществляет работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов;

о) организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в области деятельности.

Федеральный орган исполнительной власти является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти имеет регламент. В регламент федерального органа исполнительной власти включаются разделы, определяющие общие правила его деятельности и особенности организации осуществления полномочий, в том числе определяющие порядок:

- планирования и организации работы;

- подготовки проектов актов, вносимых в Правительство Российской Федерации (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями);

- рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

- работы с обращениями граждан и организаций, обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти;

- взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также порядок осуществления федеральным министерством своих полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб, федеральных агентств, а также государственных внебюджетных фондов и ряд других вопросов.

Кроме того, федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, в частности, предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих.

Совокупность указанных регламентов составляет административный регламент федерального органа исполнительной власти.