02.02.2021 Лекция по АП. "Правовые акты управления и административный договор"
 Скачать 68.5 Kb.
|
|
Лекционный материал по теме: "Правовые акты управления и административный договор" -Понятие, юридическое значение и признаки правовых актов управления; - Виды правовых актов управления; - Административный договор: понятие, признаки Правовые акты управления (ПАУ): понятие, юридическое значение, признаки. ПАУ рассматриваются в качестве основной формы реализации ИВ, являются административно-правовой формой реализации компетенции и полномочий ОИВ, д.л. ПАУ есть юридический способ внешнего выражения государственно-управленческого решения. Путем принятия ПАУ ОИВ, д.л. решает тот или иной вопрос - общий или индивидуальный. ПАУ представляет собой основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта ИВ (ОИВ, д.л.). Это официальный письменный документ, который порождает определенные правовые последствия, который создает юридическое состояние и направлен на урегулирование общественных отношений. Все ПАУ находятся между собой в строгой иерархичесой субординации. Т.е. в зависимости от юр силы, которую им придает статус ОИВ, д.л. Управление на основе закона это и есть в известной мере принятие управленческого решения в соответствии и во исполнение законодательной нормы. Отсюда возникает проблема соответствия ПАУ как актов подзаконных актам законодательным. В связи с этим всегда актуален контроль за принятием и применением ПАУ. Подзаконные акты могут быть нормативными и ненормативными. Среди них выделяются общие акты, которые принимаются в форме указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов ФОИВ и ОИВ субъектов РФ. Можно отметить и локальные акты, которые издаются ОИВ в целях упорядочения своей внутренней структуры, организации аппаратной деятельности. К таким относятся правила внутреннего распорядка функционирования ОИВ, регламенты взаимодействия между структурными подразделениями. ПАУ это не закон, так как всегда подзаконен, поскольку может быть принят только на основе, в соответствии и во исполнение закона в целях реализации компетенции ОИВ либо иного гос органа при решении вопросов организации и обеспечения его собственной деятельности. ПАУ может быть направлен на установление административно-правовых норм (нормативный ПАУ) или на возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений (ненормативный ПАУ). В ПАУ выражаются по содержанию управленческие решения, а по направленности - цели, задачи, функции, компетенция, методы деятельности ОИВ. Посредством ПАУ решаются многие управленческие дела. Основные признаки ПАУ: а) являются подзаконными; б) могут быть нормативными и ненормативными, т.е. направлены на установление правовых норм либо служат юридическими фактами, которые порождают, изменяют или прекращают административно-правовые отношения; в) издаются с соблюдением официально установленных правил; г) издаются в публичных интересах с целью реализации задач и функций ОИВ; д) обязательны для исполнения адресатом, т.е. содержат императивные положения; е) подлежат обжалованию или опротестованию в предусмотренных законом случаях и порядке; ж) за несоблюдение либо неисполнение, содержащихся в них норм или властных предписаний, наступает юридическая ответственность. Основными видами ПАУ являются: указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы ФОИВ, правила, инструкции, регламенты, положения, акты высших должностных лиц субъектов РФ, ОИВ субъектов РФ, акты ОМС, а также акты гос организаций, имеющих государственные полномочия. Своеобразным ПАУ является административный договор, т.е. когда в процессе функционирования ОИВ имеют место договорные связи, которые возникают как между ними внутри системы ФОИВ, так и между отдельными ОИВ и ОМС, между ОИВ и между организациями государственными и негосударственными, между ОИВ и гражданами. Примерами административных договоров могут быть договора, заключенные между Правительством РФ и правительством Республики Башкортостан о передаче части полномочий РФ в сфере обеспечения общественной безопасности объектов транспортной инфраструктуры. Водный кодекс РФ предусматривает возможность заключения договора в порядке использования и охраны водных объектов между ОИВ субъектов РФ и водопользователями. Содержание таких договоров выходит за рамки гражданско-правовых отношений, так как здесь проявляется неравенство сторон и возникающих взаимных обязательств. Административно-правовое содержание имеют служебные контракты госслужащих на замещение должностей госслужбы. ПАУ подразделяются на: - правоустанавливающие (обращенные к неограниченному кругу лиц), т.е. с административно-правовыми нормами (нормативные); - распорядительные (индивидуальные), т.е. без административно-правовых норм, но порождающие административно-правовые отношения; - общефедеральные, субфедеральные, отраслевые, межотраслевые, ведомственные, межведомственные. Для охраны ПАУ применяются меры дисциплинарной и административной ответственности. ПАУ должны приниматься в соответствии с требованиями законности на основе и во исполнение законов, в соответствии с установленной компетенцией и в пределах гос-властных полномочий ОИВ и д.л. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов ФОИВ и их государственной регистрации" в ред 10 окт 2020 г. утверждены Правила, вместе с чем Минюсту России поручено давать по ним разъяснения. Для этого Минюст должен обобщать практику гос регистрации НПА ФОИВ, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имею межведомственный характер. При этом установлено, что руководители ФОИВ несут персональную ответственность за несоблюдение требований настоящего постановления. На Минюст в этой связи возложено полномочие по проверке работы в ФОИВ по отбору НПА, подлежащих госрегистрации, проводить правовую экспертизу актов ФОИВ на предмет необходимости гос регистрации их актов. В соответствии с этим полномочием Минюст Р вправе направлять представление об отмене или изменении принятого ФОИВ НПА, противоречащего Конституции и законодательству РФ. Такое предписание подлежит исполнению в месячный срок. В постановлении Правительства РФ внесены изменения с учетом реализации концепции "регуляторной гильотины". Согласно этим положениям, все НПА, которые устанавливаются, изменяются или прекращаются (признаются утратившими силу) обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках гос контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, направляются на гос регистрацию в Минюст России с протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению адм реформы, на котором рассматривался соответствующий проект. Согласование проекта НПА ФОИВ в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" проводится в течение 10 дней со дня поступления акта. Гос регистрация НПА, подготовленных в рамках этого, осуществляется Минюстом России в течение 15 дней со дня получения. В данном постановлении Правительства РФ закреплено, что НПА ФОИВ издаются ими в виде постановлений, приказов, правил, инструкций, положений. При этом определено - издание НПА в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается. Специально оговорено - структурные подразделения и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать НПА. В постановлении Правительства РФ регламентируются вопросы подготовки, согласования проектов актов с заинтересованными органами и обязательными для этого, вопросы структуры акта, финансово-экономического обоснования, пояснительной записки (справки, содержащей необходимые сведения) к нему, устранения разногласий по проекту акта. Выполняя функцию гос регистрации НПА, Минюст России ведет Гос реестр НПА ФОИВ. Это сама по себе адм процедура, которая включает: правовую экспертизу соответствия проекта законодательству; антикоррупционную экспертизу; принятие решения о необходимости гос регистрации; присвоение рег номера; занесение в гос реестр НПА ФОИВ. Действующие ПАУ обладают определенными свойствами. Прежде всего юридической силой, т.е. способностью быть формой реализации гос-властных решений, а также находится в соподчинении актов меньшей силы по отношению к актам большей силы. На ПАУ распространяется презумпция действительности (социальной справедливости), которая сопряжена с признанием их законности вплоть до момента признания в установленном порядке обратного. Поскольку имеется в виду, что волеизъявление субъекта ИВ выражает правомерную волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: ПАУ действуют либо до истечения установленного в нем срока, либо до официального изменения или отмены. На этом основании ПАУ приобретают юридическую силу с момента издания (опубликования), если иной порядок не оговорен особо. Наиболее важные требования, которым должны соответствовать ПАУ: - не должны противоречить Конституции РФ, законодательству; - должны основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между ОИВ; - должны учитывать при разработке и издании содержание правовых актов вышестоящих органов; - должны издаваться в пределах компетенции и оперативной самостоятельности нижестоящих субъектов управления (исполнительно-распорядительной деятельности); - не должны нарушать или незаконно ограничивать права и свободы, законные интересы граждан и организаций; - должны соблюдать обязательность целей, оснований и юридических последствий. При нарушении требований, предъявляемых к ПАУ как по существу, так и по порядку их принятия, может встать вопрос об их действительности. В подобных случаях ПАУ могут быть признаны ничтожными или оспариваемыми. Отмена ПАУ в любом случае означает, что он теряет юр силу и перестает порождать юр последствия. Налицо его юр ничтожность. В юр литературе выделяют группу ПАУ, которые отменены как ничтожные. Свойство ничтожности выявляется в процессе проверки ПАУ на соответствие Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству. Чаще всего ничтожные акты нарушают права граждан и юрлиц или незаконно возлагают на них обязанности, либо нарушают компетенцию издавших их ОИВ, д.л. или выходят за пределы их полномочий. Признание ПАУ ничтожными влечет восстановление юр состояния тех отношений, которые затрагивались данным актами. Как правило, ничтожность обнаруживается по протесту прокурора, жалобе граждан или организаций, по реакции вышестоящих органов. Отмена ПАУ является также результатом оспаривания. Отсюда выделяются оспоримые ПАУ. Оспаривание означает подачу жалобы, протеста; принятие к рассмотрению, обоснование спора, поиск доказательств, которые подтверждают, что юр содержание акта дефектно. Признание ПАУ недействительным либо отказ в удовлетворении жалобы, протеста. Кроме обжалования может быть приостановление действия ПАУ: - Президент РФ вправе приостановить действие актов ОИВ в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам; - Правительство РФ - ОИВ субъектов РФ; - законодательные органы субъектов РФ до рассмотрения судом или Правительством РФ акты ОИВ; - протест прокурора на постановление по административному делу приостанавливает его исполнение до решения по протесту; - подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановления о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до решения по жалобе. Лекционный материал по теме: "Административно- правовые формы реализации исполнительной власти" - понятие и виды административно-правовых форм реализации исполнительной власти (ИВ) - понятие и признаки правовых актов управления (ПАУ) Применительно к ИВ форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств, прежде всего юридических, которые ее характеризуют как специфическую ветвь единой государственной власти. Форма и метод реализации ИВ - два элемента ее компетенции. Форма реализации компетенции ИВ - это часть деятельности данного субъекта административно-правовых отношений. Она объективно выражена, например, посредством издания правового акта, принятия решения, подачи жалобы, совершения управленческих действий, принятия мер в процессуальной форме. Реализация компетенции ИВ содержательно раскрывается в ее функциях, а также через компетенцию ее субъектов, т.е. компетенцию ее органов ИВ и д.л., тех методов, которые используются ими для решения поставленных задач при достижении целей в сфере государственного управления. Каждый ОИВ и его д.л. в силу имеющихся компетенции и полномочий вправе действовать только в определенных правовых формах. Но при этом для решения стоящих перед ними управленческих задач могут избирать целесообразные формы своих действий на основе и в пределах функциональной или должностной компетенции, в том числе дискреционных полномочий (усмотрения). Особенности в том, что активность в действиях ОИВ и д.л. выражает их реальное содержание. В конкретных действиях реализуются функции государственного управления, посредством чего реализуется компетенция данных субъектов управленческой деятельности. Важной особенностью подобных действий является то, что в них непосредственно содержится управленческое воздействие ОИВ (д.л.) на тот объект или ту сферу отношений, которые подвергаются в данном случае упорядочению, урегулированию, разрешению. В противном случае, управленческие цели не будут достигнуты. Все разнообразие действий ОИВ и д.л. имеет свое внешнее выражение, т.е. проявляется в определенных формах. Поэтому необходимо рассмотреть формы реализации ИВ сквозь призму разных критериев. Надо различать действия субъекта ГУ по признаку его внешнего либо внутреннего направления тех действий, которые он вправе совершать для реализации установленной компетенции. Соответственно, с этим и будет связано то, в какой форме реализуется ИВ. Так, если ОИВ выполняет функции непосредственного управляющего воздействия, которое имеет внешнее выражение за пределами его внутриаппаратной структуры, то такие действия являются внешне направленными. Например, внешние административные правоотношения возникают у ОИВ с другими ОИВ, ОМС, общественными объединениями, ЮЛ, гражданами. С другой стороны, если ОИВ выполняет функции, которые имеют внутриорганизационный, внутриаппаратный характер, то их внешнее выражение имеет внутреннюю направленность. При этом возникают внутриорганизационные административные отношения. Например, по вопросам обеспечения нормального функционирования данного ОИВ. Так, в ФКЗ "О Правительстве РФ" рагламентированы порядок заседаний Правительства РФ, полномочия его председателя по организации работы правительства, его заседаний, создания рабочих органов, комиссий и т.п. Аналогичным образом подобные вопросы регламентируются законами субъектов РФ, а в форме ведомственного регулирования регламентируются вопросы взаимодействия структурных подразделений ОИВ. Формы правового регулирования проявляются тогда, когда в действиях субъектов ГУ имеется юридически-властное волеизъявление. Поэтому формами правового регулирования являются правовые акты. Они являются правовыми формами официальных документов, которые порождают определенные юридические последствия. Но нельзя все управленческие действия ОИВ сводить только к изданию правовых актов. Помимо этого ОИВ совершают множество как юридически значимых действий, так и не имеющих юридического значения. Административно-правовое регулирование может выражаться в следующих формах: административного законодательства; издания подзаконных правоустанавливающих актов; установления административно-правовых режимов; установления статуса; определения компетенции и наделения полномочиями; установления правоограничений, административных дозволений; возложения компетенционной ответственности (закрепление за конкретным гос органом, должностным лицом обязанностей по выполнению определенных задач, заданий, мероприятий; регламентации осуществления юридически значимых управленческих действий (гос регистрация, лицензирование, сертификация); регламентации разрешительно уведомительных действий, административно-правового контроля, административно-правового принуждения (в форме установления дисциплинарной или административной ответственности, в форме регламентации применения административно-пресекательных мер, мер по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, исполнительного производства). Административно-правовые формы реализации ИВ классифицируются; - по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и не основные, т.е. базируются на правовых актах - всевозможные действия, которые влекут юридические последствия или имеют юридически властную направленность (лицензирование, санкционирование, реестрирование, надзорные, предупредительные, обеспечительные действия и т.п.); - по целевому назначению: позитивное регулирование в форме утверждения программ, например, социально-экономического развития и т.п.) либо в форме реакции на негативные явления в ГУ (применение мер административного воздействия); - по предмету воздействия на общественные отношения в сфере ГУ: внешненаправленные, т.е. к подвластному объекту, либо направленные на деятельность нижестоящего субъекта управления (внутриорганизационные); - по охвату субъектов: общеобязательные (в форме законов, в форме подзаконных нормативных правовых актов) либо адресованные конкретным субъектам (в форме решений по административным делам, регистрации юридически значимых действий, например, актов гражданского состояния, внесения в гос реестры, исключения из них, выдачи справок, разрешений на строительство, отвод земельных участков и т.д.); - по субъектному выражению: односторонне выраженные, т.е. в форме действия одного субъекта, либо двух- и многосторонне выраженные, т.е. в форме действия нескольких субъектов, например, административно-правовые договоры; - по инициативе осуществляемых полномочий: используемые субъектами ГУ по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции, например, в форме установления административно-правового режима либо ответные действия на инициативу других участников управленческих отношений, например, в форме реагирования на жалобы юрлиц, граждан; - по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, в форме подготовки и принятия правовых актов, решений) и процессуальные (например, в рамках административного производства); - по условиям совершения управленческих действий: ординарные (в нормальных условиях общественной жизни и функционирования госоргана) либо неординарные (например, в порядке введения специального режима, например, санитарного карантина) или экстраординарные, т.е. в чрезвычайных условиях (например, при введении режимов ЧП, ВП, КТО); - по юридической силе: правовые и неправовые, т.е. влекут юр последствия или нет. Кроме того, реализация ИВ всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является атрибутивным признаком. Формы ГУ с точки зрения их правового значения разделяются на правовые (юридически значимые) и неправовые (организационные), т.е. главным критерием выступает характер вызываемых последствий. Административно-правовоая форма управления - внешне выраженное действие ОИВ, д.л., осуществленное в рамках его компетенции и направленное на реализацию функций и методов ГУ, вызывая определенные юридические последствия. Тем самым, можно сказать, что существуют 2 вида административно-правовых форм ГУ: - формы реализации ИВ; - формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) деятельности. Формы управленческой деятельности, в которых может выражаться деятельность ОИВ, и в частности, формы реализации ИВ, многообразны. Однако их надо отличать от форм административно-правового регулирования, которое представляет собой правовые акты, содержащие нормы административного права и порождающие определенные юридически значимые последствия. Общее административно-правовое регулирование в форме законов и подзаконных актов, в которых содержатся нормы-принципы, нормы-дефиниции, компетенционные нормы, нормы- стандарты и т.п. Такие нормы могут выражаться в специальных статутных и тематических законах, президентских указах, в правительственных постановлениях, а также в актах типа "положения", "порядки", "уставы", "правила". Т.е. там, где содержатся перечни и последовательность функциональных действий ОИВ, организаций, учреждений, граждан. Например, в правилах, где содержатся регулятивные императивные нормы- положения, правила, наставления, инструкции, регламенты, указания, методики. Формы правового регулирования отношений ГУ - правовые формы, которые используются для регламентации институтов, процессов в сфере ГУ в целях структурной организации и их юридического закрепления. Стоит подчеркнуть различия между формами ГУ и формами административно-правового регулирования. Все формы управленческой деятельности (ГУ) субъектов публичной власти и ИВ, в частности, предопределены функциями и компетенцией соответствующих органов. Они напрямую связаны с деятельностью государства. Административно-правовые формы и методы ГУ и реализации ИВ всегда подзаконны. В этом их отличие от форм и методов административно-правового регулирования, которое может быть не только подзаконным, но и законодательным. Многообразие организационно-правовых форм и методов ГУ обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых государством, его органами, их сложностью, пространственно-временной протяженностью. Правовые акты управления (ПАУ): понятие, юр значение, признаки. ПАУ рассматриваются в качестве основной формы реализации ИВ, являются административно-правовой формой реализации компетенции и полномочий ОИВ, д.л. ПАУ есть юридический способ внешнего выражения государственно-управленческого решения. Путем принятия ПАУ ОИВ, д.л. решает тот или иной вопрос - общий или индивидуальный. ПАУ представляет собой основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта ИВ (ОИВ, д.л.). Это официальный письменный документ, который порождает определенные правовые последствия, который создает юридическое состояние и направлен на урегулирование общественных отношений. Все ПАУ находятся между собой в строгой иерархичесой субординации. Т.е. в зависимости от юр силы, которую им придает статус ОИВ, д.л. Управление на основе закона это и есть в известной мере принятие управленческого решения в соответствии и во исполнение законодательной нормы. Отсюда возникает проблема соответствия ПАУ как актов подзаконных актам законодательным. В связи с этим всегда актуален контроль за принятием и применением ПАУ. Подзаконные акты могут быть нормативными и ненормативными. Среди них выделяются общие акты, которые принимаются в форме указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов ФОИВ и ОИВ субъектов РФ. Можно отметить и локальные акты, которые издаются ОИВ в целях упорядочения своей внутренней структуры, организации аппаратной деятельности. К таким относятся правила внутреннего распорядка функционирования ОИВ, регламенты взаимодействия между структурными подразделениями. Основными видами ПАУ являются: указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы ФОИВ, правила, инструкции, регламенты, положения, акты высших должностных лиц субъектов РФ, акты ОИВ субъектов РФ, акты гос организаций, наделенных государственно властными полномочиями. Своеобразным ПАУ является административный договор, т.е. когда в процессе функционирования ОИВ имеют место договорные связи, которые возникают как между ними внутри системы ФОИВ, так и между отдельными ОИВ и ОМС, между ОИВ и между организациями гос и негос, между ОИВ и гражданами. Примерами административных договоров могут быть договора, заключенные между Правительством РФ и правительством Республики Башкортостан о передаче части полномочий РФ в сфере обеспечения общественной безопасности объектов транспортной инфраструктуры. Водный кодекс РФ предусматривает возможность заключения договора в порядке использования и охраны водных объектов между ОИВ субъектов РФ и водопользователями. Содержание таких договоров выходит за рамки гражданско-правовых отношений, так как здесь проявляется неравенство сторон и возникающих взаимных обязательств. Административно-правовое содержание имеют служебные контракты госслужащих на замещение должностей госслужбы. |