Административная реформа в России (шпоры). Причины проведения административной реформы
 Скачать 136.5 Kb.
|
Административная реформа необходима для решения следующих комплексных задач: совершенствование способности государства реализовывать политику, предписанную законом; повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.
Цели административной реформы: оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач: 1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; 2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; 3) реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»); 4) создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; 5) организация предоставления государственных услуг в электронной форме; 6) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; 7) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; 8) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; 9) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 процентов и к 2010 году - не менее чем до 70 процентов. 2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5 процентов, к 2010 году - до 3 процентов. 3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. 1) эффективность государственного управления - показатель отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.; 2) качество государственного регулирования - значение данного индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.
2004 год - начало 2006 года. Первый основной этап, на котором была развернута деятельность по ряду ключевых направлений административной реформы в условиях обновленной структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне и инициативная реализация в экспериментальном режиме на уровне регионов. Преобразований системы государственного управления в России, выразившееся во взаимном увязывании подходов с реформой государственной службы, политикой дерегулирования и деятельностью по сокращению избыточных административных барьеров, реформированием бюджетного процесса и внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, мероприятиями федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)». Эти подходы, а также уже накопленный опыт по оптимизации принципов организации и функционирования государственного аппарата, и нашли отражение в одобренной Правительством РФ в октябре 2005 года Концепции административной реформы в Российской Федерации. 2006 год - начало 2008 года. Второй основной этап, характеризующийся новым качеством реализации мероприятий административной реформы на федеральном уровне (сконцентрированным по шести ключевым направлениям, которые были предусмотрены принятой Концепцией административной реформы в 2006 - 2008 годах), полномасштабной реализацией на региональном уровне и отдельными экспериментами на уровне местного самоуправления. В целях форсирования работ и создания действенных стимулов реализации мероприятий административной реформы были приняты дополнительные меры оказания поддержки федеральным органам исполнительной власти и субъектам Российской Федерации. Запущен механизм конкурсного отбора программ, планов мероприятий и проектов реализации реформы и их софинансирования из средств федерального бюджета. 2008 - 2010 годы. Третий этап комплексного реформирования системы государственного управления и местного самоуправления в рамках административной реформы, на котором следует ожидать: 1) очередной качественной трансформации на федеральном уровне, в том числе с учетом начала нового политического цикла, необходимости формирования новой структуры органов исполнительной власти, оптимизации форм и методов ее работы, перехода на электронные технологии - «дематериализации административных процедур»; 2) продолжения реформы на уровне субъектов Российской Федерации с учетом накопленного на предыдущем цикле опыта в новом качестве, обеспечиваемом за счет применения комплексного проектного подхода; 3) полномасштабного разворачивания административной реформы на уровне местного самоуправления.
Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата. Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
Мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат должны быть скоординированы с реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» следующими мероприятиями: 1) формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов; 2) совершенствование методологии и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации; 3) разработка и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач; 4) создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах, то есть механизмов распределения средств соответствующего бюджета для обеспечения деятельности органов исполнительной власти, предусматривающих процедуры выбора между 2 и более вариантами расходования конкретной суммы бюджетных средств для осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг; 5) внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти; 6) внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета; 7) создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти в целях достижения ключевых показателей социально-экономического развития, в том числе на основе развития, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в органах исполнительной власти современных информационных систем поддержки управления проектами и формирования ведомственной управленческой отчетности; 8) формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.
1) внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг; 2) стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг; 3) включение в перечень государственных услуг описания процедур этих услуг и создание на его основе единой информационно-справочной системы. Другими составляющими этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в настоящей Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. При разработке административных регламентов для органов исполнительной власти должна быть сформирована единая функционально-процессная модель организации их деятельности с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель является основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
В целях повышения качества предоставления государственных услуг при взаимодействии граждан и организаций с государственными и муниципальными органами власти необходимо создать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. 1) реализация принципа «одного окна» - создание единого места приема, регистрации и выдачи необходимых документов гражданам и юридическим лицам при предоставлении всех государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ, предоставление возможности гражданам и юридическим лицам получения одновременно нескольких взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг; 2) организация деятельности по полному информированию граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг; 3) оптимизация административных процедур и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг за счет принятия административных регламентов федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления; 4) сокращение количества документов, предоставляемых заявителями для получения государственных и муниципальных услуг; 5) сокращение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами за счет организации межведомственного информационного и документационного взаимодействия; 6) оптимизация получения заявителями услуг, в предоставлении которых участвуют совместно органы власти разных уровней (территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления) на основе соглашений между этими органами; 7) организация информационного обмена данными между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в том числе с использованием инфраструктуры Федерального центра управления межведомственным информационным обменом; 8) организация информационного обмена с федеральным порталом государственных услуг, региональным сегментом портала государственных услуг.
Решение поставленной задачи может быть осуществлено посредством создания системы порталов государственных услуг, объединяющих в единое информационное пространство данные о государственных услугах, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порталы государственных услуг должны быть доступны любому пользователю информационно-телекоммуникационной сети Интернет и организованы таким образом, чтобы обеспечить простой и эффективный поиск информации и ее предоставление. В системе порталов государственных услуг должны размещаться сведения об общем перечне (реестре) государственных услуг, подробная и систематизированная информация о каждой государственной услуге, а также о возможности предоставления государственных услуг в электронной форме. Кроме того, порталы государственных услуг должны обеспечивать возможность получения необходимых достоверных форм документов, направления запросов и уведомлений, которые не требуют идентификации отправителя. Следующим этапом развития системы порталов государственных услуг должно стать обеспечение возможности электронного взаимодействия при получении государственных услуг получателей государственных услуг с органами государственной власти с использованием электронной цифровой подписи. В целях расширения возможностей и повышения удобства обращения граждан и организаций в органы государственной власти для получения необходимой справочной информации должна быть создана система центров обработки телефонных обращений. В целях обеспечения эффективной организации, создания и последующего функционирования ведомственных центров телефонного обслуживания должны быть разработаны единые требования, определяющие необходимый перечень и условия предоставления информации по телефонным обращениям, порядок взаимодействия с гражданами при обращении по телефону и технологические параметры функционирования указанных центров. Для перехода к предоставлению информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме необходимо создание системы межведомственного информационного взаимодействия органов исполнительной власти. Должен быть создан общероссийский государственный информационный центр, обеспечивающий информационное взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами для оказания государственных услуг гражданам и организациям.
Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти. Основная деятельность должна быть сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг. Необходимо также продолжить работу по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции. Следует завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных органов исполнительной власти. Необходимо проведение аналогичной работы и среди органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, следует постоянно контролировать оптимальный состав функций органов исполнительной власти. Должны быть разработаны и приняты соответствующие нормативные правовые акты, ликвидирующие функции, признанные избыточными Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Предполагается разработать проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на оптимизацию функций региональных органов власти. В субъектах Российской Федерации следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций, внесение в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций). Важной составляющей деятельности по оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. В целях оптимизации функций органов исполнительной власти необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд.
Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие: 1) максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией; 2) детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг); 3) деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; 4) ротация должностных лиц. В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность будут разработаны методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведена их экспертиза, и на основе ее результатов подготовлены изменения для внесения в нормативные правовые акты и вносимые проекты. Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов должен включать в себя также акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций.
Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в РФ является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями. Должны быть разработаны и внедрены механизмы: 1) раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 2) проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; 3) проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; 4) включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; 5) создания и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; 6) определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости. Необходимо также обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.
В рамках данного направления планируется разработка методических основ и систем мониторинга процессов управления по результатам, качества предоставления государственных услуг, результативности ведомственных и региональных антикоррупционных программ, проведения закупок для государственных нужд, информационной открытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Реализация указанных мероприятий должна быть обеспечена за счет: 1) развития системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих; 2) перехода на применение в статистической практике новых национальных классификаторов, позволяющих повысить прозрачность представляемой статистической информации и открытость органов государственной власти. Кроме того, существующий уровень информационного обеспечения органов исполнительной власти не соответствует требованиям управления по результатам. Поэтому создание эффективной системы мониторинга потребует дальнейшего совершенствования системы государственного статистического наблюдения и сбора данных, для чего необходимо осуществить: 1) формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ; 2) организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающего целенаправленный сбор информации, необходимой для получения достоверного представления о ходе достижения поставленных целей и задач, выполнения планов; 3) организацию оперативного анализа поступающей информации в целях своевременного обнаружения отклонений от плана реализации проектов (программ); 4) формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и представления соответствующих сведений по всей системе государственного управления.
В рамках реализации указанных мероприятий необходимым является: 1) создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и агентств; 2) создание типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации; 3) разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы ; 4) разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; 5) мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях; 6) совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления; 7) взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы; 8) формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы.
Ответственными за реализацию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации реформы: 1) обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы; 2) заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы в соответствии с планом мероприятий; 3) запрашивает в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы. Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти должны быть определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы. Федеральные органы исполнительной власти на основании настоящих Концепции и плана мероприятий утверждают собственные планы по проведению административной реформы. На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» и других федеральных программ создаются постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.
-электронные регламенты -регламент государственной функции -регламент государственной услуги -должностной регламент гос.служащих
Информационные системы в государственном управлении в зависимости от реализуемых направлений деятельности работают с электронными ресурсами и включают в себя методологию использования электронных документов, организацию электронного документооборота, технологию работы с корпоративными электронными ресурсами (Интранет), автоматизированное рабочее место руководителя и концепцию работы с приложениями, порядок работы с информационными ресурсами Интернета Системы ЭАР (электронных административных регламентов) - совокупность основ процессуальной деятельности должностных лиц на основе современных ИКТ, зафиксированных в электронных административных регламентах. В законопроекте «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» дано следующее определение: «электронный административный регламент (ЭАР) − реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе, в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента» Административный регламент – это правовой документ. Как и у каждого документа в бумажной форме у административного регламента может быть его электронный аналог – электронный документ. Однако электронный административный регламент не является электронным документом – электронный административный регламент является реализацией административного регламента. При разработке ЭАР важно использовать возможности уже существующих информационных систем. Внедрение ЭАР должно обеспечить повышение эффективности работы за счет поиска возможностей для совместной работы различных органов власти и создания для этих целей систем взаимодействия между их информационными системами. Роль информационных систем – взять на себя основную долю сложности административного процесса. Помимо этого, вся система государственного управления должна строиться на принципах, позволяющих осуществлять информационный обмен, как между информационными системами центра, так и регионов. Для этого все управленческие и технологические решения по созданию информационных систем должны базироваться на общих архитектурных, технологических принципах и стандартах. Несмотря на то что некоторые системы автоматизации государственной деятельности позволили достичь высоких показателей в области информационного взаимодействия оказания услуг населению, автоматизации внутриведомственных процессов, в настоящее время единая архитектура не проработана. Используемые системы предназначены в основном для решения локальных задач и пока не готовы стать основой выработки ЭАР на государственные услуги и стандарты межведомственного взаимодействия. Отсутствует единая система регламентов и стандартов, регулирующих автоматизацию деятельности органов власти на глобальном, федеральном уровне. Кроме того, как отмечено в Концепции административной реформы в Российской Федерации, уровень использования федеральными органами исполнительной власти современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности. Отсутствует необходимая координация их деятельности по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Также необходимо отметить, что информационные системы не имеют организационно-технического механизма, который гарантирует юридическую значимость всех действий функциональных пользователей − государственных служащих. Без этого механизма информатизация органов государственной власти является мультиплексированием существующих в госуправлении проблем.
К категории функций можно бесспорно отнести закрепленную за МЧС России позицию 11 «организует информирование населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганду в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах». То же относится и к позиции 25, закрепленной за Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерством природных ресурсов РФ и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования «организует и проводит в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу». Заметим, однако, что разработка единого стандарта или регламента по поводу этих позиций сразу же выявит две организационных проблемы: позиция 11 содержит два содержательно неодинаковых действия (информирование населения о чрезвычайные ситуациях и пропаганду защиты и безопасности людей), требующих разной организации, времени исполнения и т.д., а позиция 25 определяется полномочиями одновременно трех федеральных органов исполнительной власти. Почти одновременно с одобрением «Концепции» Правительством РФ было принято Постановление от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Сразу необходимо отметить, что несмотря на заявленную в планах работы Правительства РФ на 2006-2008 гг. стандартизацию государственных услуг, в вышеуказанном Постановлении Правительства РФ, так же как и в соответствующих методических рекомендациях по этому поводу, подготовленных Минэкономразвития России, предложения о разработке самих стандартов отсутствуют, то есть регламенты предполагается разрабатывать и внедрять без предварительной стандартизации предмета административной регламентации.
Напомним в связи с этим, что в планах Правительства РФ по проведению второго этапа административной реформы стандарты государственных услуг необходимо разрабатывать и внедрять параллельно с регламентами. Так, на первое полугодие 2006 г. была намечена подготовка нормативно-правовой и методической базы для разработки и внедрения стандартов государственных услуг и разработка проекта федерального закона о стандартах государственных услуг, до конца 2006 г. предполагалось разработать стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и тогда же предполагалось осуществить пилотное внедрение стандартов государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ по поводу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачи паспорта гражданина Российской Федерации и регистрации и трудоустройству безработных граждан, в 2007-2008 гг. – разработать и внедрить стандарты остальных государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг должны жестко зафиксировать сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия по этому поводу между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями. Такие регламенты должны разрабатывать сами органы исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги не допуская никаких отклонений от соответствующих федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ. Разработанные регламенты должны утверждаться только федеральными министрами или руководителями тех федеральных служб и агентств, руководство которыми непосредственно осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. В субъектах РФ разработка рассматриваемых регламентов должна осуществляться по кругу собственных полномочий (а следовательно – собственных функций и услуг) аналогично тому, что предписано делать на федеральном уровне. В основу же разработки регламентов по переданным (на основе соглашений) субъектам РФ федеральным полномочиям должны быть положены типовые регламенты, утвержденные руководителями федеральных министерств, агентств или служб. В общем случае и на федеральном, и на субфедеральном уровне в административном регламенте исполнения государственной функции в обязательном порядке должны присутствовать следующие разделы: «Общие положения» и «Административные процедуры», а в административном регламенте предоставления государственной услуги – разделы «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры».
Должностной регламент - основной организационно-нормативный документ, регламентирующий содержание и результаты деятельности государственного гражданского служащего федерального органа исполнительной власти при осуществлении им профессиональной служебной деятельности согласно замещаемой должности. Цели должностного регламента: 1. Создание организационной основы служебной деятельности гражданского служащего. 2. Определение индивидуального статуса гражданского служащего. 3. Закрепление конкретных функций, прав и обязанностей по данной должности гражданской службы (далее - по должности). 4. Установление форм и видов ответственности по должности. 5. Определение квалификационных и иных требований по должности. 6. Обоснование отнесения данной должности к соответствующей классификационной группе должностей гражданской службы. 7. Обеспечение объективности при оценке профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (конкурс, аттестация и т.д.). 8. Решение иных предусмотренных законом или нормативными правовыми актами целей и задач. Содержание должностного регламента: В должностной регламент гражданского служащего подлежат включению: 1) общие положения; 2) статус должности гражданской службы; 3) квалификационные и иные требования по должности; 4) должностные права, обязанности и ответственность гражданского служащего; 5) государственные услуги, оказываемые гражданским служащим; 6) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения или участвовать в подготовке их проектов; 7) порядок подготовки проектов решений; 8) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего; 9) критерии и правила оценки служебной деятельности; 10) показатели эффективности и результативности служебной деятельности. Требования должностного регламента являются обязательными для гражданского служащего, проходящего службу в данной должности гражданской службы, с момента его ознакомления с должностным регламентом и до перемещения на другую должность или увольнения из федерального органа исполнительной власти.
Конец XX - начало XXI вв. ознаменовались проведением в подавляющем большинстве стран масштабных административных реформ. Отказ от бюрократических принципов и методов как основы государственного управления, с одной стороны, и попытки формирования нового типа организации управления обществом - с другой, позволили западным ученым назвать административные реформы антибюрократической революцией. Необходимость подобного обновления, по мнению реформаторов, предопределяется особенностями постиндустриального общества: процессами ускорения общественного развития, технологической революцией, настойчивостью потребителей, высоким уровнем образования работников. Строго централизованные бюрократические вертикали оказались неспособными решать новые задачи и обеспечивать как государственную, так и общественную мобильность. В связи с этим во многих странах пересматривается роль министерств в системе государственного управления. Наиболее радикальные структурные реформы проведены в странах англосаксонской правовой семьи (прежде всего в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Создана трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства - децентрализованные структуры. Министерствам отведены функции стратегического управления в соответствующей сфере. Ведомства, заключающие с министерствами договоры, призваны организовывать выполнение конкретных программ. Децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Таким образом, пересмотрев министерскую систему, англосаксонские страны отказались от классических централизованных вертикалей бюрократического типа. В настоящее время общепризнанно, что административные традиции в этих странах способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Страны континентальной правовой семьи в целом проводят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. Однако во всех западных странах формируется система взаимного сотрудничества централизованных и децентрализованных, государственных и частных учреждений, перераспределяются их роли в рамках единой системы публичного управления. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ. Сначала Закон об административной процедуре США, а затем и соответствующие законы в европейских государствах установили обязанности государственных служащих перед гражданами, определили общие принципы и порядок рассмотрения административных дел. Если ранее принцип анонимности государственной службы считался основополагающим, то со второй половины XX в. деятельность государственного аппарата становится все более открытой. В западных странах к концу XX в. изменился подход к пониманию административных реформ. Административное реформирование признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой с целью модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления. Корректировка структуры, функций и кадров государственного управления проводится постоянно и во многих странах планомерно. Таким образом, в настоящее время в западных странах уже определились основные условия эффективности структурных административных реформ: комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления; передача многих управленческих функций децентрализованным учреждениям, более эффективно работающим с конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги; перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления. Конечно, эти положения отражают современный уровень развития западных стран и применимы прежде всего к ним. Но и другим государствам, которые, подобно России, решают сложные, подчас уникальные задачи совершенствования своего государственного аппарата, стоит учитывать опыт западных стран.
1) внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг; 2) стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг; 3) включение в перечень государственных услуг описания процедур этих услуг и создание на его основе единой информационно-справочной системы. Другими составляющими этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в настоящей Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. При разработке административных регламентов для органов исполнительной власти должна быть сформирована единая функционально-процессная модель организации их деятельности с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель является основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу. |