Содержание. Развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России
 Скачать 51.3 Kb.
|
|
Содержание Введение………………………………………………………………………..….3 Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность понятия Бюджетный федерализм……………………………………………………………..………….4 Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации …………………..8 2.1. Форма государственного устройства России………………………………8 2.2. Модели федерализма 1990'х годов………………………………………….9 2.3. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время....11 2.4. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время…………………………………………………………………………...…18 Глава 3. Бюджетный федерализм за рубежом……………………………...….28 3.1. Американская модель бюджетного федерализма…………………...……28 3.2. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ………………………………31 3.3. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом……………………………………...…….34 Заключение…………………………………………………………………….…39 Список литературы…………………………………………………...………….40 Введение Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти. Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе, затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России. В данной работе предлагается широкий взгляд на проблемы бюджетного федерализма, предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно-правовой проблематики бюджетного федерализма в России. Основная цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление знаний о содержании такой категории как «бюджетный федерализм». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма. 1 Понятие, принципы и экономическая сущность понятия бюджетный федерализм Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления. В последнее десятилетие экономические и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти). Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ. В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся: управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности особо охраняемым природным территориям; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Бюджетный федерализм основывается на принципах, под которыми понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается: самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает: закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства; недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты; компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам. разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней; соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям; наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления. 2 Бюджетный федерализм в Российской Федерации 2.1 Форма государственного устройства России Форма государственного устройства - элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обуславливающий определенные взаимоотношения всего государства с органами его составных частей. Различают следующие формы государственного устройства: 1) унитарная (простое, единое государство; в нем существует единая система высших органов власти и единая система законодательства, например, Польша, Венгрия, Испания); 2) федерация (сложное, союзное государство, части которого обладают в той или иной мере государственным суверенитетом, наряду с высшими органами государственной власти и федеральным законодательством существуют органы и законодательство субъектов федерации, такие как Германия, Индия, Россия, Мексика, США); 3) конфедерация (форма объединения государств, сохраняющих свой университет, например, существовавший в 1982-1989гг Сенегамбия). Российская Федерация - это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа Конституция Российской Федерации. В ст.5 Конституции указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская административная система состоит из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов Федерации, которые характеризуются определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Статус субъектов Федерации претерпевал значительные изменения по мере того, как они требовали большей степени независимости. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Сюда входит более 28 000 местных органов власти, которые включают органы власти крупных городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), городских районов, малых городов, поселков городского типа и сельские администрации. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, можно сказать, что российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти с другой. 2.2 Модели федерализма 1990'х годов Первые реформы зарождающейся российской демократии, проведенные при президенте Борисе Ельцине, привели к модели федерализма, характеризующейся быстрой и упрощенной политической и финансовой децентрализацией (1991-1993 гг.) В рамках этого политического сценария власть быстро перешла в руки региональных органов власти, что значительно ослабило федеральное правительство. Многие регионы объявили о своей юридической, экономической и институциональной независимости от России, и предполагалось, что все 89 региональных правительств будут на равных вести дела с федеральным правительством. На практике эти отношения определялись двусторонними договорами между федеральным правительством и субъектами Федерации. Кроме того, региональные правительства все больше и больше конкурировали с федеральным правительством в борьбе за реальную власть. Таким образом, в начале 1990-х годов политическая обстановка в России характеризовалась политической борьбой не только между исполнительной и законодательной властью, но и между федеральными и региональными органами власти. В начале 1990-х годов политические отношения внутри России характеризовались децентрализацией в области принятия решений, которая шла слишком быстро и зашла слишком далеко, в то время как налогово-бюджетные отношения продолжали оставаться централизованными, что приводило к путанице. В результате, не было открытости, подотчетности и эффективного распределения ресурсов, а из более высокой степени политической автономии на региональном уровне не следовала более высокая степень политической ответственности. Одним из основных противоречий ранней российской системы бюджетного федерализма была децентрализация ресурсов (как доходов, так и расходов) в сочетании со слабым и неэффективным федеральным правительством. Конституция 1993 г. стала важным шагом на пути к легитимности российской модели федерализма. Она обеспечила институциональную и правовую базу, необходимую для новой федеральной системы, а именно равный статус для всех субъектов Федерации. Разделение предметов ведения зафиксировано в ст. 71 и 72 Конституции, которые начали реализовываться в 1994-1995 гг. Впервые в межбюджетные отношения были введены однозначные и стабильные правила распределения доходов и расходов между всеми регионами вместо двусторонних договоров. После выборов губернаторов в 1996 г. регионы России стали более независимыми от федерального правительства, как в политическом, так и в экономическом плане. Власть региональных элит росла и процветала. В условиях сильных различий между регионами по уровню дохода на душу населения сравнительно быстро политическое влияние богатых регионов или регионов-«доноров» в отношениях с федеральным правительством стало гораздо сильнее, чем влияние бедных регионов, и политический фаворитизм вновь начал определять отношения между федеральным правительством и региональными органами власти. В конце 1990-х годов реформа федеральной системы в России получила дальнейшее развитие: правительство представило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в 1999-2000 гг.», которая была одобрена Государственной Думой в июле 1998г. На протяжении 1990-х годов оставались несоответствия между федеральными и региональными законами, а бюрократическое вмешательство и коррупция, на региональном или местном уровне, часто тормозили институциональное развитие и предпринимательскую инициативу. 2.3 Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время Российская Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления. Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное закрепление основ бюджетного федерализма позволит децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые сравнивались с динамикой ВВП, его распределением, соотношением внутреннего долга с ВВП и т.д. Но такие специалисты как Х. Девуди и Х. Зу констатировали негативное влияние бюджетной децентрализации на экономическое развитие. Но как показывают статистические данные, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся. Говоря же о России, то именно централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты. Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена. Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов. Одна из основных задач, которая была поставлена, это сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней. Изменения, внесенные в бюджетное и налоговое законодательство России в 2001-2004 гг., еще больше усилили эту тенденцию. И без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков. |