пространственная экономика. простраственная экономика. Решение социальноэкономических проблем пространственного развития. Современная теория и практика
 Скачать 20.4 Kb.
|
|
Диагностика, анализ и решение социально-экономических проблем пространственного развития. Современная теория и практика. На протяжении последних лет российские регионы и муниципалитеты сталкиваются с целым рядом проблем, которые серьезно затрудняют их нормальное социально-экономическое развитие. Причем эти проблемы носят очень устойчивый характер, воспроизводятся из года в год и, как правило, не могут быть устранены собственными усилиями региональных и муниципальных властей. Кроме того, как показывает опыт, простое улучшение макроэкономической конъюнктуры также не приводит к кардинальному решению проблем регионального развития – в лучшем случае острота этих проблем несколько смягчается. Проблемы такого рода плохо видны с федерального уровня и в рамках современной макроэкономической политики учитываются в недостаточной степени. Недоучет этих проблем порождает серьезные диспропорции пространственного развития, которые разрушают естественные экономические и социальные связи между российскими территориями. Это обстоятельство, с одной стороны, создает большие трудности для регионов, а, с другой стороны, значительно снижает эффективность самой макроэкономической политики. Диспропорции пространственного развития. Представляется, что к наиболее значимым диспропорциям пространственного развития в России можно отнести следующие две: Большое число депрессивных территорий с минимальной экономической активностью и низким уровнем реальных доходов населения. Подобные территории есть практически в каждом российском регионе. Нередко они покрывают площадь региона полностью. Например, как показывают данные Росстата (ФСГС), в 2016 г. сразу в 22 субъектах федерации из 85 объем ВРП на душу населения более чем в два раза уступал среднероссийскому. На текущую поддержку этих территорий, в основном социальную, страна тратит значительные финансовые ресурсы, но это помогает решать только сиюминутные проблемы. При отсутствии полноценной экономической активности никакого устойчивого развития в долгосрочной перспективе на этих территориях не будет, и проблемы будут воспроизводиться снова и снова. Значительные межрегиональные различия в уровне экономической активности, а также в уровне и качестве жизни населения. В частности, по данным Росстата, в 2016 г. душевой ВРП Ненецкого автономного округа в 54,53 раза превышал душевой ВРП Ингушетии. И даже если не принимать во внимание крайние случаи и усреднить душевой ВРП по федеральным округам, разница остается очень значительной. Например, душевой ВРП Центрального федерального округа (ЦФО) в 2016 г. превосходил душевой ВРП Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) в 3,34 раза. Подобные различия влекут за собой масштабный отток населения с депрессивных территорий в благополучные регионы. В результате происходит обезлюживание многих регионов; разрывается экономическое и социальное пространство страны; сокращается потенциал, который можно использовать для развития Ключевые проблемы социально-экономического развития регионов России. В число ключевых проблем регионального развития в настоящее время входят следующие. Общая нехватка финансовых ресурсов, с которой сталкивается большинство российских регионов и муниципалитетов. В значительной степени эта нехватка объясняется спорными пропорциями распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы. По данным Росстата, в 2014 г. 61,95% доходов консолидированного бюджета страны (без учета доходов внебюджетных фондов) поступило в федеральный бюджет, а в бюджеты регионов и муниципалитетов – только 38,05%. К 2017 г. пропорции распределения стали несколько более благоприятными для регионов – 58,37% и 41,63%, соответственно, но все равно перекос в пользу федерального центра остается значительным [5]. Недостаток ресурсов у региональных властей приводит к тому, что их собственные возможности по финансированию процессов развития очень ограничены. Подавляющую часть своих наличных ресурсов большинство регионов вынуждено тратить на выполнение определенных законами социальных обязательств или на устранение разного рода прорывов в инфраструктурном хозяйстве и социальной сфере – по сути дела, на «латание дыр». На финансовую поддержку инвестиций, инноваций, бизнес-инициатив и т.п. денег остается крайне мало. Например, в таком крупном промышленном регионе как Тульская область, в 2017 году на поддержку местного малого бизнеса – одного из ключевых для развития территории секторов – удалось выделить всего 70 млн руб., или примерно 0,1% от расходов регионального бюджета [6]. Низкая степень свободы в части проведения регионами собственной социально-экономической политики. Такое положение дел определяют следующие факторы. Жесткая регламентация в части расходов регионального и муниципальных бюджетов. Национальная бюджетно-финансовая система сейчас устроена таким образом, что подавляющая часть денежных средств, которыми распоряжаются регионы, должна расходоваться строго целевым порядком. При этом перечень целевых нужд и масштабы их финансирования определяются в основном федеральным центром при помощи достаточно жестких нормативов. Невыполнение этих нормативов влечет за собой жесткие санкции как по отношению к отдельным чиновникам, так и к регионам в целом. В рамках этих правил игры регионам предписано финансировать в основном социальную сферу, коммунальное хозяйство и нужды населения. В этих обстоятельствах объем свободных финансовых ресурсов, которые используются для поддержки реального сектора экономики, в большинстве регионов очень невелик. Таким образом, в современных условиях многие региональные администрации – это скорее распорядители спущенных сверху смет, чем органы власти, принимающие масштабные самостоятельные решения по развитию экономики и социальной сферы. Чрезмерная регламентация в сфере отчетности и бюрократической переписки. Переусложненные регламенты, связанные с бюджетным процессом, влекут за собой перегруженность региональной исполнительной власти чисто бюрократическими задачами (заполнение многочисленных отчетов, написание обязательных справок, ответов на письма и т.п.). Наличие институциональных разрывов в системе управления пространственным развитием и развитием регионов. К числу таких разрывов относятся, в частности, дублирование функций в одних случаях и отсутствие ответственных за решение проблемы в других случаях. Например, часть образовательных учреждений в регионах подчиняется федеральному центру, часть – местным ведомствам. В этих условиях проводить согласованную политику и решать вопросы финансирования в сфере образования крайне затруднительно. Другой пример – неурегулированность сфер ответственности при управлении лесным хозяйством, что влечет за собой большие проблемы, в частности, при борьбе с лесными пожарами (когда не всегда понятно, какое ведомство, что и где именно должно делать и какие полномочия оно имеет). Недостаточное влияние крупных инвестиционных проектов общенационального значения на развитие региональных экономик. Как уже отмечалось выше, развитие территорий может быть ускорено за счет прихода в регион крупных инвестиций извне. Довольно часто такие инвестиции приходят в российские регионы в процессе реализации крупных проектов общенационального масштаба. Чаще всего это инфраструктурные проекты, связанные со строительством дорог федерального значения, магистральных трубопроводов, больших портов и других масштабных объектов. В ряде случаев это может быть строительство новых крупнейших промышленных предприятий. Например, на российском Дальнем Востоке к числу таких проектов можно отнести строительство верфи «Звезда», Восточного нефтехимического комбината, добывающих мощностей Эльгинского угольного месторождения и ряд других. В то же время, как показывает практика, влияние таких проектов на развитие регионов, в которых они реализуются, в большинстве случаев имеет очень умеренный масштаб. Разумеется, в момент активной фазы крупных инвестиционных проектов формальные показатели динамики региональных экономик – темпы роста ВРП, инвестиций, строительства и др. – быстро увеличиваются. Однако даже на стадии строительства инвесторы нечасто прибегают к услугам местных поставщиков. Оборудование, комплектующие, рабочая сила и строительные материалы в основном завозятся из других регионов России или из-за рубежа. После завершения проектов их влияние на региональные экономические системы, как правило, сокращается еще больше, поскольку потребность новых производственных мощностей в Фактическое отсутствие или низкое качество стратегических документов по долгосрочному пространственному развитию России. В частности, в настоящий момент в России нет актуального федерального долгосрочного прогноза социально-экономического развития (даже несмотря на наличие законов, предписывающих его обязательную разработку). А недавно принятая федеральная стратегия пространственного развития имеет целый ряд серьезных недостатков и по-прежнему жестко критикуется экспертным сообществом. В этих обстоятельствах российским регионам очень затруднительно планировать свое средне- и долгосрочное социально-экономическое развитие. Уровень неопределенности настолько велик, что значительная часть региональных инвестиционных замыслов и прогнозных расчетов оказывается «построенной на песке». Как следствие, многие из этих замыслов вскоре теряют актуальность, а ресурсы и силы, потраченные на их подготовку, оказываются израсходованными зря. Нацеленность нынешней региональной политики и законодательства на поощрение конкуренции между регионами и почти полное отсутствие мер и норм, нацеленных на поощрение межрегионального сотрудничества. В целом процесс межрегиональной конкуренции в вопросах привлечения инвесторов с точки зрения социально-экономического развития России можно расценивать как положительный. Эта конкуренция подталкивает регионы к различным институциональным улучшениям, снижению бюрократических барьеров, развитию инфраструктуры для бизнеса и инфраструктуры для производства, реализации мер финансовой поддержки и прочим важным улучшениям. Однако в целом ряде случаев правила, регулирующие эту конкуренцию, начинают наносить явный ущерб развитию регионов. Дело в том, что в соответствии с этими правилами, практически все финансовые льготы инвесторам де-факто предоставляются за счет региональных бюджетов. Иными словами, предоставление льгот инвесторам ведет к выпадению доходов регионального бюджета. Поэтому, когда регион стремится предложить потенциальным инвесторам более значительные, чем у соседей, финансовые льготы, он автоматически снижает текущие доходы своего консолидированного бюджета еще больше. Предложения по совершенствованию политики пространственного развития России. Таким образом, решение проблем пространственного развития России требует значительной корректировки государственной региональной политики. Представляется, что ситуация может быть серьезно улучшена за счет следующих действий. Необходимо вернуться к вопросу о пропорциях распределения налоговых доходов между разными уровнями бюджетной системы, в первую очередь между федеральным центром и регионами. Задача найти новые источники социально-экономического развития требует частичного перераспределения как полномочий, так и ресурсных возможностей в пользу регионов (во многих случаях регионы намного лучше понимают, какие именно местные проблемы необходимо решать в первую очередь). В этой связи, пересматривая пропорции распределения налоговых доходов между федеральным и консолидированными региональными бюджетами, имеет смысл рассмотреть возврат к соотношению «пятьдесят на пятьдесят», хотя бы в долгосрочной перспективе. Желательны изменения в законодательстве, нацеленные на облегчение межрегионального сотрудничества (допустимость горизонтальных трансфертов, софинансирования регионами межрегиональных проектов, финансирования создания объектов на других территориях и т.д.). Эти изменения простимулируют запуск и реализацию проектов, для которых масштаб одного региона слишком мал. Кроме того, будет облегчен переток ресурсов от финансово сильных к финансово слабым территориям. Также в ряде случаев можно надеться на замену неоправданной межрегиональной конкуренции на более плодотворное межрегиональное сотрудничество. Создание механизмов, стимулирующих локализацию смежных и вспомогательных производств на территориях, где функционируют основные производства крупных корпораций. Разумные решения в этой сфере помогут решить проблему оттока финансовых ресурсов из регионов по линии крупных корпораций. Кроме того, это даст возможность повысить социально-экономический эффект, который регионы получают от реализации крупных инвестиционных проектов. Дебюрократизация процесса управления регионами. Снижение бюрократической нагрузки на региональные структуры власти и подчиненные им учреждения, во-первых, уменьшит бюджетные расходы на покрытие разного рода транзакционных издержек, а, во-вторых, освободит время и ресурсы исполнителей для решения практических задач. В рамках работы по дебюрократизации следует резко уменьшить число документов обязательной отчетности, прежде всего тех, которые в дальнейшем практически не используются для практической работы в регионах и муниципалитетах. |