Главная страница
Навигация по странице:

  • Основы контрольно-надзорной деятельности

  • Колузаевой Анной Валерьевной

  • Преподаватель: Ордина Ольга Николаевна

  • Глава 1. История развития системы государственного контроля

    		•

    Система государственного контроля России. Система государственного контроля России


    Скачать 75.64 Kb.
    НазваниеСистема государственного контроля России
    Дата15.04.2022
    Размер75.64 Kb.
    Формат файлаdocx
    Имя файлаСистема государственного контроля России.docx
    ТипДокументы
    #476826



    Кафедра «Теории государства и права»

    Рейтинговая работа

    по дисциплине: «Основы контрольно-надзорной деятельности»

    Тема: «Система государственного контроля России»

    Выполнена обучающейся группы ЭЗДтс 32.2/Б-18

    Колузаевой Анной Валерьевной

    (фамилия, имя, отчество)

    Преподаватель: Ордина Ольга Николаевна

    (фамилия, имя, отчество)



    Оглавление





    Введение 3

    Глава 2. Понятие и виды государственного контроля 7

    Глава 3. Система государственного контроля в современном мире 10

    Заключение 14

    Список использованных источников 16



    Введение



    Актуальность исследования. Одной из важнейших функций публичного управления является государственный и муниципальный контроль и надзор. Действующее законодательство часто использует оба понятия как взаимозаменяемые, поэтому в настоящей работе под контролем будем подразумевать реализацию полномочий специализированных органов исполнительной власти и муниципальных органов по проверке соблюдения обязательных требований неподведомственными им субъектами и применению к ним по результатам проверок властных мер. Изучение теоретических и правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции органов исполнительной власти в Российской Федерации позволяет выявить «узкие места» современных российских реформ, разработать подходы к повышению эффективности управления государственными и общественными ресурсами посредством принятия и применения правовых механизмов и средств государственного контроля и надзора.

    Изучением механизмов контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти занимались достаточно много исследователей и ученых, среди них можно отметить А.М. Джагаряна, А.В. Кнутова, С.М. Плаксина, С.В. Семенова, Н.Н. Федосееву, А.В. Чаплинского. Правовые аспекты системы контроля и надзора в органах исполнительной власти исследовали в своих трудах такие ученые как В.В. Бакаев, В.П. Беляев, М.Н. Кудилинский, К.В. Ображиев, Л.А. Тхабисимова и Ю.И. Уметбаева.

    Контроль является именно той функцией, которая призвана обеспечивать правильную оценку реальной ситуации, которая помогает определить эффективность и функциональность деятельности. В основе теоретических основ государственного контроля лежат общие основы самого контроля.

    Государственный контроль подчиняется тем же принципам, что и контроль в управлении. Субъекты контроля в сфере государственного управления отличаются как по своему правовому положению, так и по структуре формирования деятельности. Контроль государственного управления в той или иной мере, осуществляют все органы власти.

    Государственный контроль лишь в последние годы стал предметом пристального изучения со стороны отечественной науки и политической практики, хотя существует он в России и других странах уже давно, на протяжении нескольких столетий. Действующее законодательство в Российской Федерации сформировано по отраслям права, поэтому правовые нормы, регулирующие осуществление в России государственного контроля, содержатся в многочисленных законах и иных нормативных правовых актах различных отраслей права, что с одной стороны затрудняет исследование, а с другой позволяет исследовать государственный контроль системно. Государственный контроль осуществляется органами различных ветвей власти, что говорит о неоднородности его видов.

    Объект исследования- государственный контроль

    Предмет исследования- система государственного контроля в Российской Федерации.

    Цель работы - изучить систему государственного контроля в Российской Федерации .

    Задачи исследования:

    1. рассмотреть историю развития системы государственного контроля

    2. определить понятие и виды государственного контроля;

    3. изучить систему государственного контроля в современном мире.

    Источниками исследования явились нормативные правовые акты, научные публикации и эмпирический материал по теме исследования.

    Структура работы обусловлена целями и задачами и состоит из: введения, 3 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

    Глава 1. История развития системы государственного контроля
    Потребность в правовом регулировании общественных отношений естественным образом возникает в момент образования государства как системы управления делами общества. В свою очередь, в связи с определенной регламентацией общественной жизни, появляется необходимость проверять качество исполнения и совершенствовать устанавливаемые государством предписания, т.е. потребность в государственном контроле. Контроль изначально выступает в качестве правовой формы осуществления функций государства, поэтому его формирование и развитие обоснованно связывается со становлением и развитием самого государства.

    Причем в каждой отдельно взятой стране на различных этапах ее исторического развития государственный контроль осуществляется по разным направлениям с применением специфических именно для этой страны методов. В зависимости от существующей формы правления, государственного устройства и политического режима контроль правовой деятельности приобретает аутентичные черты, обусловленные особенностями организации государственного управления и задачами, стоящими перед страной. Исторически институт государственного контроля сложился преимущественно в виде финансового уже в Древней Греции и Древнем Риме1.

    Финансовое управление в Афинах велось по двум направлениям:

    1) сбор и обеспечение хранения налогов;

    2) отчетность и контроль. Управление государственной казной в Спарте, в соответствии с законами Ликурга, вменялось в ведение геронтов (специальных должностных лиц), их деятельность контролировали эфоры. В период Римской Империи за своевременностью поступлений доходов в государственную казну следили прокураторы и адвокаты фиска, отстаивавшие интересы государственной казны в судах. Прообразом российских фискалов можно считать афинских сикофантов, которые выискивали нарушения казенного интереса и в случае доказанности доноса получали вознаграждение из имущества обвиненного. В некоторых европейских странах фискалитет в той или иной форме встречается уже в эпоху Средневековья. О чиновниках фиска, которые, будучи преемниками римских прокураторов и адвокатов фиска, оберегали выгоду казны и вели имущественные дела монарха, упоминается еще в капитуляриях Меровингов, а затем Карла Великого и его потомков. Исторические факты свидетельствуют о том, что в новое время, с развитием форм и механизмов государственной деятельности, фискалитет как система контроля исполнения государственных предписаний не только не утратил своего значения, но и преуспел в своем совершенствовании.

    Так, известно, что в конце XVIII в. в Испании герцог Леопольд Тосканский основал на территории своих владений институт коронных фискалов, представлявших в суде не только интересы короны, но так же и общегосударственные интересы. Причем, помимо прочего, эти контролирующие органы наблюдали еще и за производством уголовных дел. В Германии подобные казенные службы образовали фискалат, просуществовавший вплоть до начала XIX в., а в скандинавских странах он функционировал практически до конца столетия. В Европе фискалы выступали преимущественно в качестве адвокатов по гражданским и уголовным делам, преследуя интересы казны. Причем они могли выступать как в роли обвинителей, так и защитников, зачастую получая право расследования наиболее важных преступлений и право контроля над судом и следствием. 2Упомянутые выше факты позволяют составить однозначный вывод о глубоких исторических корнях происхождения фискальных органов, которые и сегодня являются одной из важнейших составляющих государственного управления, поскольку контроль как форма юридической деятельности сохраняет свою актуальность независимо от исторического времени и политического режима. В нашей стране система государственного устройства, управления и контроля насчитывает более чем тысячелетнюю историю. А. Андрухович говорит о ней как о системе счетоводства и контроля, восходящей своими корнями к Древней Руси3.

    Более взвешенное утверждение содержится в исследовании А. Тарасова, в связи с которым можно рассуждать о первых этапах зарождения, формирования и развития государственного контроля, еще не сформировавшегося в то время в целостную систему. Отмечая, что на Руси становление органов управления началось в ходе первых административных и правовых реформ, проводимых княжеской администрацией, автор выделяет в качестве первого этапа — истоки зарождения государственного контроля, — исторический период VIII–XIV вв. . Н.В. Платонова высказывает мнение о том, что в России государственный контроль зарождается с образованием централизованного государства. Однако, только с XVII в. «государственный контроль начинает себя проявлять, главным образом, в виде финансового контроля»4.

    Следовательно, отсутствие специального органа, осуществляющего только контрольные функции в сфере финансов, не дает оснований для вывода об отсутствии финансового контроля в период до указанного времени. В результате сопоставления неоспоримых исторических фактов наиболее близкой представляется концепция, в соответствии с которой большинство существовавших в XV–XVII вв. в Российском государстве приказов (практически все) в той или иной мере наделялись функцией финансового управления, а, значит, и контроля. Следовательно, зарождение контроля в России и начало его формирования как отдельного института в рамках государственного механизма логично будет рассматривать с времени появления первых приказов. Объединение русских земель вокруг Москвы усилило торговые связи между отдельными городами, расширив сферу управления, что постепенно усложнило систему сборов, пошлин и т.п. Для руководства различными хозяйственными делами в это время создаются специальные учреждения — приказы, которые называли по-разному: избами, палатами, дворами, четями (или четвертями). Изначально приказы создавались как отделения канцелярии Боярской думы и имели весьма ограниченные полномочия. К концу XVI в. приказы трансформировались в самостоятельные центральные административные учреждения. Так, знаменитый русский историк В.О. Ключевский отмечает, что «Судебник 1497 г. изображает приказы в самый момент их превращения из личных поручений в учреждения, постоянные ведомства».

    Вопрос о времени появления приказов остается спорным в исторической науке. С полной уверенностью можно заявить лишь одно: такие контролирующие учреждения образовались не единовременно и по определенной системе, а постепенно, по мере необходимости организации управления той или иной сферой деятельности. Историко-правовые источники не дают оснований утверждать, что у патриархальной Московской Руси имелась реальная необходимость в утверждении основных элементов государственного контроля. В силу своей исконной глубочайшей православной нравственности широкие массы народа не испытывали насущной потребности в государственном контроле. Вместе с тем, в государственном аппарате XVIII в., в условиях чрезвычайного усиления и умножения должностных злоупотреблений, особенно в сфере местного управления, необходимость в контроле ощущалась довольно остро. В то же время, систематическогонаблюдения за деятельностью служилых людей практически не было. Во всяком случае, оно не шло дальше введения финансовой отчетности воевод по поступлению в казну различных сборов, назначения к воеводам товарищей для взаимного надзора, посылки дьяков и подьячих за границу для проверки действий послов, поощрения частных доносов и доносчиков и прочих несовершенных и недостаточных мер. Поощрение доносов и доносчиков, ввиду постепенного расширения круга сыскных дел, указывало на недостаточность частного обвинения, а малоуспешная борьба губных учреждений Иоанна Грозного с преступлениями, возраставшими качественно и количественно, свидетельствовала о слабости контрольного и исполнительного аппарата при существующем судоустройстве.

    Таким образом, уже в Московском государстве зрела почва для установления института государственного контроля, но не выработалось еще самой идеи, способной привиться и разрастись. Первые попытки поставить под особый контроль свою администрацию были предприняты Алексеем Михайловичем. Он учредил и сам возглавил Тайный приказ. Здесь концентрировались доносы на начальников различных уровней, в частности, от агентов, приставленных к наместникам отдельных областей. В случае выявления нарушений из приказа посылались уполномоченные лица для установления тайного присмотра за воеводами на местах. Современник происходивших событий следующим образом описывает цель создания данного ведомства: «А устроен тот приказ при нынешнем царе для того, чтоб его царская мысль и дела исполнились все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали» .

    Сотрудники этого приказа подбирались самим царем из дьяков и подьячих. И все же система постоянного контроля государственных учреждений не была организована достаточно четко, да ифинансовый учет оставлял желать лучшего.Вслучае отсутствия челобитчика по тяжкому преступлению преследование проводилось от имени царя: «А не будет на него (преступника) в смертельном деле челобитчика и таким делам за мертвых людей бывает сам царь» 5. Однако Алексею Михайловичу не удалось организовать постоянный контроль над деятельностью государственных учреждений, а Тайный приказ не пережил своего создателя. Попытки создать контролирующее учреждение ни при Федоре Алексеевиче, ни при Софье Алексеевне, ни при Петре не предпринимались ни разу, вплоть до 1711 г., когда царь, наряду с Сенатом, учредил фискалитет — первый и чрезвычайный орган системы государственного контроля и надзора в России.

    Глава 2. Понятие и виды государственного контроля



    Изучение теоретических и правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции органов исполнительной власти в Российской Федерации позволяет выявить «узкие места» современных российских реформ, разработать подходы к повышению эффективности управления государственными и общественными ресурсами посредством принятия и применения правовых механизмов и средств государственного контроля и надзора. Изучением механизмов контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти занимались достаточно много исследователей и ученых, среди них можно отметить А.М. Джагаряна, А.В. Кнутова, С.М. Плаксина, С.В. Семенова, Н.Н. Федосееву, А.В. Чаплинского. Правовые аспекты системы контроля и надзора в органах исполнительной власти исследовали в своих трудах такие ученые как В.В. Бакаев, В.П. Беляев, М.Н. Кудилинский, К.В. Ображиев, Л.А. Тхабисимова и Ю.И. Уметбаева. Государственный контроль лишь в последние годы стал предметом пристального изучения со стороны отечественной науки и политической практики, хотя существует он в России и других странах уже давно, на протяжении нескольких столетий.

    Действующее законодательство в Российской Федерации сформировано по отраслям права, поэтому правовые нормы, регулирующие осуществление в России государственного контроля, содержатся в многочисленных законах и иных нормативных правовых актах различных отраслей права, что с одной стороны затрудняет исследование, а с другой позволяет исследовать государственный контроль системно. Государственный контроль осуществляется органами различных ветвей власти, что говорит о неоднородности его видов. Прокуроры, санитары, финансисты, пожарные и налоговые инспекторы, другие должностные лица государственных органов руководствуются в своей деятельности совершенно разными нормами и законами, хотя есть и общие для всех правила и принципы. Это свидетельствует о том, что государственный контроль проводится разными методами, имеет несколько видов и форм. В научной литературе существует большое количество определений понятия государственного контроля, что говорит о разнообразии мнений ученых государствоведов, о том, что же такое государственный контроль6.

    Это и функция государства, и неотъемлемая часть управленческого процесса, и процедура. Необходимо отметить, что для плановой экономики контроль действительно был, прежде всего, государственной функцией. Не менее характерно такое понимание и для модели постсоветского времени. При этом следует отметить, что под функциями государства понимаются как основные стороны деятельности государства, так и его постоянная деятельность по управлению. В настоящее время в России прослеживается тенденция в сторону упрощения применения этой модели, взвешенности и сбалансированного осуществления государственного контроля7.

    Необходимо отметить, что в последнее время среди видов государственного контроля особое значение в России приобретает парламентский контроль. И это не удивительно, поскольку данный институт представляет собой эффективный инструмент, с помощью которого общество в лице своих представителей получает возможность контролировать власть. Более того, благодаря данному институту в стране складываются традиции высокой этики государственной службы, а власть становится более прозрачной, что позволяет оценить эффективность ее действия и, соответственно, требовать привлечения к ответственности ее некомпетентных, либо нарушивших закон чиновников. Последнее является одним из основных условий искоренения коррупции и повышения доверия общества к государственным институтам. Нормативное понимание государственного контроля закреплено в п. 1 ст.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .

    При этом необходимо отметить, что указанный федеральный закон не регулирует все направления государственного контроля (надзора), в частности, указанный нормативно-правовой акт не распространяется на прокурорский надзор, антимонопольную сферу, контроль на финансовых рынках и многие другие области). Вместе с тем, это наиболее общий и основополагающий нормативно-правовой акт в сфере государственного контроля, что позволяет полагать имеющиеся в нем дефиниции в качестве базовых определений системы государственного контроля8.

    Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

    Данное определение является достаточно объемным, и включает в себя три элемента:

    1. субъекты государственного контроля;

    2. цели и задачи государственного контроля;

    3. содержание (формы и механизмы) государственного контроля.

    По сути, использованная законом дефиниция не может считаться удачной, поскольку кроме непосредственно определения государственного контроля одновременно раскрывает его содержание. Соответственно, изменения форм и методов государственного контроля автоматически влекут и изменение понятия государственного контроля. В частности, за последние три года нормативное понимание публичного контроля изменялось трижды. Представляются, что такое система - образующее понятие, как «государственный контроль» должно быть более кратким и, соответственно, не подверженным постоянным изменениям в зависимости от изменения его форм и методов. В теории производится различные классификации видов государственного контроля.

    В частности, по объему государственный контроль можно подразделить на:

    1. общий, который охватывает все направления деятельности;

    2. специальный, охватывающий отдельные направления деятельности.

    По отношению к самому субъекту контроля (т.е. в зависимости от организационно-правовой формы) он бывает:

    1. внешним, т.е. осуществляемым органом, не входящим в систему проверяемого ведомства;

    2. внутренним, который производится внутри министерства, ведомства, учреждения собственными силами9.

    По субъектам контроля, объему и характеру их полномочий выделяются следующие виды государственного контроля: - контроль органов законодательной власти; - президентский контроль (непосредственный и опосредованный); - контроль органов исполнительной власти; - судебный контроль10.

    В зависимости от стадий осуществления деятельности государственный контроль подразделяется на:

    1. предварительный;

    2. текущий;

    3. последующий.

    В зависимости от временного режима контрольной деятельности выделяют:

    1. систематический контроль;

    2. периодический контроль.

    Любое контрольное действие может быть рассмотрено как целая система, относящаяся к определенному виду в каждой из предложенных классификаций. В качестве примера можно привести внешний специальный контроль исполнительной власти в сфере предпринимательской деятельности.

    Глава 3. Система государственного контроля в современном мире



    Федеральный закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ вступил в силу с 01.07.2021, за исключением отдельных положений, иные сроки для которых определены в 98 статье данного закона. Новый Закон призван сместить акцент с проведения проверок на профилактику нарушений. Так статья 1 Федерального закона № 248-ФЗ определяет государственный контроль как деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений. Как следует из ст. 8 Федерального закона N 248-ФЗ в приоритете будет именно проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение нарушений общественных интересов. В связи с этим Законом введены виды профилактических мероприятий, которые будут применяться при осуществлении контроля. Полный перечень видов содержится в ст. 45 Федерального закона N 248-ФЗ, к ним относятся:

    1. информирование;

    2. обобщение правоприменительной практики;

    3. объявление предостережения;

    4. консультирование;

    5. профилактический визит;

    6. меры стимулирования добросовестности;

    7. самообследование.

    Непосредственно контрольные (надзорные) мероприятия будут осуществляются посредством: - проведения мероприятий при взаимодействии с контролируемым лицом, это :

    1) контрольная закупка;

    2) мониторинговая закупка;

    3) выборочный контроль;

    4) инспекционный визит;

    5) рейдовый осмотр;

    6) документарная проверка;

    7) выездная проверка и проведения мероприятий без взаимодействии с контролируемым лицом

    Пандемия коронавирусной инфекции и меры по противодействию ее распространению существенно ограничили возможности для непосредственного взаимодействия между органами контроля (надзора) и поднадзорными субъектами. В таких условиях на первый план выходит проблема эффективности контрольно-надзорной деятельности, необходимости нахождения оптимального способа распределения имеющихся в распоряжении контрольно-надзорных органов ресурсов (кадровых, временных, материальных и иных) для предотвращения причинения вреда охраняемых общественным интересам либо его минимизации.

    Потому резко возрастает актуальность организации контрольно-надзорной деятельности на основе выявления угроз охраняемым общественным интересам, их сегментации и определения способов реагирования в зависимости от степени опасности конкретных угроз. В последние годы в России отмечается рост внимания ученых и практиков к данной проблематике, преимущественно посредством анализа практических аспектов применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. При этом ощущается недостаточность теоретических исследований базовых категорий «угрозы», «риска» применительно к государственному контролю (надзору), без чего стимулируемые законодателем попытки внедрения риск-ориентированного подхода при планировании и осуществлении контроля в отдельных сферах обречены на хаотичность, бессистемность, а значит, и на неэффективность.

    Понятие угрозы в контексте контрольно-надзорной деятельности Законодателем, а также в научной литературе в контрольно-надзорном дискурсе преимущественно уделяется внимание категории «риска»; угрозы практически не анализируются. Возможно, такой подход является следствием инкорпорации терминологии, принятой в англоязычных источниках, где ориентация публичного контроля на устранение рисков изучалась еще в последней трети двадцатого века. Совершенно логично встает вопрос о соотношении рисков и угроз. Разрешение данного вопроса носит не софистический, а сущностный характер, поскольку позволяет выявить ключевые признаки объекта и содержания контрольно-надзорной деятельности, которые при использовании категории «риска» могут остаться вне фокуса научного анализа и оценки правоприменителей11.

    Легальная дефиниция угрозы как публично-правового явления в настоящее время содержится в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, где угроза национальной безопасности определяется как «совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам» .

    Безусловно, угрозы охраняемым ценностям в большинстве своем исходят от действий тех или иных лиц, но при этом нельзя исключать и те опасности, появление которых обусловлено природными и техногенными факторами: например, техногенные аварии, глобальное потепление, иные климатические изменения. Угрозой выступают не только наиболее вредоносные нарушения законодательства, но также и более глубинные детерминанты, делающие такое противоправное поведение доступным и выгодным для подконтрольного субъекта. Между тем использование в легальном определении угроз безопасности конструкции «создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам» принижает значение угроз, поскольку при таком подходе явления, которые непосредственно наносят вред охраняемым интересам, не осознаются в качестве угроз. Такая конструкция (причем с акцентом именно на потенциальную возможность неблагоприятного развития ситуации при реализации угрозы) повторяется и в научной литературе . Важно избежать раздувания сферы безопасности посредством включения в нее любых потенциально вредоносных явлений. Угрозой события или девиантные деяния становятся, когда совершаются наиболее значимыми участниками общественных отношений, в отношении объектов повышенной опасности либо значительно распространяются, повторяются в определенной сфере управления. Такие явления можно считать несущими общественную опасность. Объединив вышеприведенные признаки, можно предложить определение угрозы в контрольно-надзорной деятельности как совокупности событий или деяний, наносящих либо способных нанести ущерб общественно-значимым ценностям.

    Понятие риска в контексте контрольно-надзорной деятельности.

    Понятие риска достаточно подробно исследовано социологической наукой, как отечественной, так и зарубежной . При этом в современной юридической теории, по верному замечанию А.Ю. Поваренкова12, оно является одним из самых слабоизученных и недооцененных. Хотя в административно-правовой науке появляется все больше работ, затрагивающих риски в контрольно-надзорной деятельности, многие из них носят в большей степени прикладной характер.

    Абсолютное отождествление угроз безопасности и рисков, на наш взгляд, нецелесообразно, поскольку в таком понимании не учитываются специфические свойства рисков. Стратегия национальной безопасности РФ не содержит определения риска. При этом в Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года, разделившей «угрозы» и «риски» в области экономической безопасности, риск в одноименной сфере понимается как «возможность нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации в экономической сфере в связи с реализацией угрозы экономической безопасности». Исходя из данного определения, риск следует понимать как самостоятельное явление, возникающее вследствие реализации угрозы.

    При этом в науке существует достаточно обоснованный подход, согласно которому риск может привести к положительному для развития общественных отношений результату. Ю.А. Тихомиров указывает на допустимость риска, когда вероятность позитивного отклонения от намеченной правовой модели (концепции) и действующих законов в деятельности выше . То есть риски можно объективно разделить на позитивные и негативные. Именно потому понятие угроз в сравнении с рисками лучше отражает цели обеспечения безопасности и защиты публичных интересов, акцентируя внимание исследователя и практика на опасностях, требующих реагирования. Далее, говоря о рисках, мы будет использовать этот термин именно в «негативном» понимании. Как видно из вышеизложенного, свойства, приписываемые рискам, являются специфичными атрибутами такой формы угроз, как деяния. Таким образом, риски сущностно представляют собой не что иное, как разновидность угроз. Если придерживаться деятельностного подхода, риски и иные угрозы общественным отношениям следует разграничивать в зависимости от проявления в поведении граждан и их объединений. При этом принципиальным свойством риска является его измеримость, он может быть охарактеризован как «измеримая неопределенность»13.

    Более уместной применительно к цели управления рисками представляется формулировка, использованная законодателем при описании категоризации рисков в ч. 3 ст. 23: необходимость предупреждения и минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов контрольного (надзорного) органа. В ч. 4 ст. 20 определены основные направления управления рисками в контрольно-надзорной деятельности (правда, не прямо, а через описание целей межведомственного взаимодействия органов контроля с профильным органом исполнительной власти).

    Такое управление осуществляется посредством:

    1. определения вероятности возникновения риска причинения вреда (ущерба) и масштаба причиненного вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей;

    2. организации постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба);

    3. разработки и утверждения индикаторов риска нарушения обязательных требований;

    4. отнесения объектов контроля к категориям риска в рамках видов контроля;

    5. разработки и утверждения программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба);

    6. формирования плана плановых контрольных (надзорных) мероприятий;

    7. осуществления наблюдения за соблюдением обязательных требований.

    При этом мониторинг (наблюдение) фактически употребляется дважды, а часть действий, по существу, относящихся к направлениям управления рисками определены в иных статьях закона (ст. 23, 24). В методологических и практических целях представляется необходимым закрепление перечня направлений управления рисками (мероприятий по обеспечению безопасности в охраняемых общественных отношениях) в самостоятельной статье Закона № 248-ФЗ). С точки зрения эффективности использования ресурсов органов контроля (надзора) следует положительно оценить закрепление критериев оценки добросовестности контролируемых лиц при оценке риска (ч. 7 ст. 23), придание юридического значения независимой оценке соблюдения обязательных требований (ч. 8 ст. 22).

    Как и в Законе № 294-ФЗ, категории риска влияют на периодичность проведения плановых контрольных мероприятий. Вместе с тем предусмотрена возможность дифференциации вида планового мероприятия в зависимости от категории риска в положении о виде контроля (п. 5 ч. 5 ст. 3 Закона № 248- ФЗ). Критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба) также устанавливаются положением о виде контроля (п. 2 ч. 5 ст. 3 Закона № 248-ФЗ).

    В отношении таких «категорированных» объектов положением о виде контроля могут устанавливаться сокращенные сроки проведения контрольных (надзорных) мероприятий, особенности их содержания, объем представляемых документов, инструментального обследования, проводимых испытаний, экспертиз и экспериментов (ч. 8 ст. 25). Получила прямое закрепление направленность профилактических мероприятий на снижение риска причинения вреда (ущерба); таким мероприятиям обоснованно придан приоритет перед иными (ст. 8 Закона № 248-ФЗ). Категория угроз в Законе № 248-ФЗ по-прежнему используется в значении одной из характеристик риска, влияющей, в основном, на принятие решения о проведении, правда, уже не только проверки, а контрольно-надзорных мероприятий в целом (ч. 3 ст. 74).

    Основной задачей публичного контроля является «предотвращение опасности, которая может возникнуть в процессе хозяйственной деятельности, предупреждение угрозы и последующее наблюдение за ситуацией». Потому категориальный аппарат теории безопасности, включая угрозы в целом и риски в частности, должен выступать основой при определении содержания иных элементов системы государственного контроля (надзора), включая как цели и принципы контрольно-надзорной деятельности в любой сфере, так и ее формы и методы. Категории «риск» и «угроза» высвечивают две грани одной и той же сущности. При этом использование термина «угроза» является предпочтительным в силу ее более универсального характера. Научное обоснование характеристик рисков и угроз в целом позволяет как обогатить теорию публичного контроля, так и усовершенствовать законодательство о контрольно-надзорной деятельности, а также повысить эффективность защиты общественных интересов в процессе его применения.


    Заключение



    Исходя из выбранной темы можно сделать вывод, что ни один вид управления, включая государственный не может обойтись без контроля. Контроль является именно той функцией, которая призвана обеспечивать правильную оценку реальной ситуации, которая помогает определить эффективность и функциональность деятельности. В основе теоретических основ государственного контроля лежат общие основы самого контроля.

    Государственный контроль подчиняется тем же принципам, что и контроль в управлении. Субъекты контроля в сфере государственного управления отличаются как по своему правовому положению, так и по структуре формирования деятельности. Контроль государственного управления в той или иной мере, осуществляют все органы власти.

    Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государ-ственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной вла-сти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресе-чение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и прини-маемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федера-ции, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпри-нимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

    Данное определение является достаточно объемным, и включает в себя три элемента:

    1. субъекты государственного контроля;

    2. цели и задачи государственного контроля;

    3. содержание (формы и механизмы) государственного контроля.

    По сути, использованная законом дефиниция не может считаться удачной, поскольку кроме непосредственно определения государственного контроля одновременно раскрывает его содержание. Соответственно, изменения форм и методов государственного контроля автомати-чески влекут и изменение понятия государственного контроля. В частности, за последние три года нормативное понимание публичного контроля изменялось трижды. Представляются, что такое система - образующее понятие, как «государственный контроль» должно быть более кратким и, соответственно, не подверженным постоянным изменениям в зависимости от изме-нения его форм и методов. В теории производится различные классификации видов государственного контроля.

    Таким образом, основной задачей публичного контроля является «предотвращение опасности, которая может возникнуть в процессе хозяйственной деятельности, предупреждение угрозы и последующее наблюдение за ситуацией». Потому категориальный аппарат теории безопасности, включая угрозы в целом и риски в частности, должен выступать основой при определении содержания иных элементов системы государственного контроля (надзора), включая как цели и принципы контрольно-надзорной деятельности в любой сфере, так и ее формы и методы.

    Категории «риск» и «угроза» высвечивают две грани одной и той же сущности. При этом использование термина «угроза» является предпочтительным в силу ее более универсального характера. Основной задачей публичного контроля является «предотвращение опасности, которая может возникнуть в процессе хозяйственной деятельности, предупреждение угрозы и последующее наблюдение за ситуацией». Потому категориальный аппарат теории безопасности, включая угрозы в целом и риски в частности, должен выступать основой при определении содержания иных элементов системы государственного контроля (надзора), включая как цели и принципы контрольно-надзорной деятельности в любой сфере, так и ее формы и методы. Категории «риск» и «угроза» высвечивают две грани одной и той же сущности. Научное обоснование характеристик рисков и угроз в целом позволяет как обогатить теорию публичного контроля, так и усовершенствовать законодательство о контрольно-надзорной деятельности, а также повысить эффективность защиты общественных интересов в процессе его применения.

    Список использованных источников




    1. Кононов Р.В. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора (вопросы теории): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2019. – 24 с.

    2. Маслов, К. В. Риски и угрозы как системообразующие категории государственного контроля (надзора) / К. В. Маслов, А. С. Матненко // Правоприменение. – 2021. – Т. 5. – № 2. – С. 132-144.

    3. Основы государственного контроля, надзора и аудита [Текст] : учеб. пособие / А. К. Измоденов, А. В. Курдюмов ; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. гос. экон. ун-т. — Екатеринбург : [Изд-во Урал. гос. экон. ун-та], 2018. — 109 с.

    4. Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в I четверти XVIII в.: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. М., 2000. – 105 с.

    5. Сандипов, А. Б. Понятие и виды государственного контроля / А. Б. Сандипов // Трибуна ученого. – 2021. – № 2. – С. 172-178.

    6. Смородинова Ю.С. Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации (административноправовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. –217 с.

    7. Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: монография. М.: Юстинцинформ, 2014. –195 с.

    8. Тарасов А. М. Система государственного контроля в Российской Федерации: организационно-правовые вопросы // Записки Горного института. 2003. №. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sistema-gosudarstvennogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii-organizatsionno-pravovye-voprosy (дата обращения: 18.11.2021).

    9. Тарасов А.М. К вопросу об эффективности государственного контроля // Труды Академии управления МВД России. – 2020. – № 3 (55). –С. 140-147.

    10. Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. – 2002. – № 2. – С. 6.

    11. Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства. Государственная власть и местное самоуправление // Право. –2014. –№ 1. – С. 30-37.

    12. Хабарин, О. М. Генезис системы государственного контроля в Европе и доимперской России / О. М. Хабарин // Вестник Московского университета МВД России. – 2020. – № 5. – С. 35-37.

    1 Хабарин, О. М. Генезис системы государственного контроля в Европе и доимперской России / О. М. Хабарин // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 5. С. 35.

    2 Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. 2002. № 2. С. 6


    3 Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в I четверти XVIII в.: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. М., 2000. С.15.

    4 Хабарин, О. М. Генезис системы государственного контроля в Европе и доимперской России / О. М. Хабарин // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 5. С. 36.


    5 Хабарин, О. М. Генезис системы государственного контроля в Европе и доимперской России / О. М. Хабарин // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 5. С. 37.


    6 Кононов Р.В. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора (вопросы теории): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2019. С.5.

    7 Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства. Государственная власть и местное самоуправление // Право. 2014. № 1. С. 15.


    8 Смородинова Ю.С. Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации (административноправовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С.16.

    9 Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: монография. М.: Юстинцинформ, 2014. С.57.


    10 Тарасов А.М. К вопросу об эффективности государственного контроля // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 3 (55). С. 143.


    11 Маслов, К. В. Риски и угрозы как системообразующие категории государственного контроля (надзора) / К. В. Маслов, А. С. Матненко // Правоприменение. 2021. Т. 5. № 2. С. 134.

    12 Основы государственного контроля, надзора и аудита [Текст] : учеб. пособие / А. К. Измоденов, А. В. Курдюмов ; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. гос. экон. ун-т. — Екатеринбург : [Изд-во Урал. гос. экон. ун-та], 2018. С.57.


    13 Тарасов А. М. Система государственного контроля в Российской Федерации: организационно-правовые вопросы // Записки Горного института. 2003. №. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sistema-gosudarstvennogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii-organizatsionno-pravovye-voprosy (дата обращения: 18.11.2021).

    написать администратору сайта