Система управления рисками (сур) основа организации таможенного контроля
 Скачать 0.84 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ 2. АНАЛИЗ МЕТОДИКИ СУР В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ТОВАРОВ, ПЕРЕМЕЩАЕМЫХ ЧЕРЕЗ ТАМОЖЕННУЮ ГРАНИЦУ РФ 2.1. Разработка целевой методики выявления рисков и профилей рисков При применении системы управления рисками в процессе таможенного контроля в аспекте выявления рисков, обработки и анализа данных, составления целевых методик выявления рисков должностные лица таможенных органов руководствуются рядом актов Государственного таможенного комитета и Федеральной таможенной службы России из них, одним из основных, является - «Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при применении системы управления рисками», а также письмами ФТС России о порядке отчетности и содержащих методические рекомендации по минимизации рисков. Разработка целевой методики выявления рисков понимается как определение порядка проведения отбора, систематизации, анализа информации с целью выявления рисков по определенному направлению работы и оценки их степени с преимущественным использованием математико-статистических методов и минимальным применением экспертных методов, с указанием используемых в работе источников данных, области применения методики. Основная роль в организации деятельности должностных лиц таможенных органов по выявлению рисков и разработке целевых методик их выявления отводится аналитической работе. На основе изучения практики таможенного контроля определяется: — область риска – таможенные процедуры и категории международного передвижения, с которыми связывается наибольшая вероятность совершения правонарушения; 24 — индикаторы – определенные критерии, которые, в совокупности, служат в качестве практического инструмента для выбора объекта повышенного таможенного контроля; — профиль риска – сочетание факторов риска, основанных на собранной информации, которая была проанализирована и классифицирована по определенным критериям. Механизмы минимизации рисков при осуществлении таможенного контроля представляют собой: — использование различных источников информации для выявления рисков, совокупность применяемых мер по минимизации; — применение мер по минимизации рисков в соответствии с профилем, а также самостоятельно должностным лицом таможенного органа, если это допустимо; — использование информационно-технических и программных средств при осуществлении таможенного контроля, позволяющих реализовывать систему управления рисками; — использование системы обратной связи (функции контроля и организация отчетности) [5]. Действующие в настоящее время механизмы минимизации рисков не в полной мере, по объективным причинам, совершенны, так как не учитывают всей специфики применения технических и программных средств, действие человеческого фактора, а также материально-техническую оснащенность некоторых таможенных постов, пунктов пропуска и их территориально - географическое положение. Выявление рисков, возникающих при таможенном контроле товаров, на основе применения целевых методик и формирование, опираясь на них, проектов профилей рисков осуществляется в соответствии с типовой схемой и должностными инструкциями должностными лицами, в обязанности которых входит: — контроль классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД 25 России и определение страны происхождения; — контроль применения нетарифных мер и защита интеллектуальной собственности; — валютный контроль; — контроль таможенной стоимости; — контроль начисления таможенных пошлин, налогов, а также обеспечения уплаты таможенных платежей; — контроль таможенного транзита; — контроль деятельности субъектов внешнеторговой деятельности; — формирование таможенной статистики; — правоохранительная деятельность. Разработка целевых методик ведется исходя из обработки статистической и иной информации в распоряжении таможенных органов. К основным источникам такой информации относятся: 1. Базы данных электронных копий: 1) грузовых таможенных деклараций; 2) уведомлений о направлении товаров; 3) деклараций таможенной стоимости (ДТС); 4) корректировки таможенной стоимости (КТС); 5) таможенных приходных ордеров (ТПО); 6) электронных журналов; 7) центральный реестр участников ВЭД; 8) справочники НСИ. 2. Базы данных межгосударственного и межведомственного информационного обмена: 1) с Европейским бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF); 2) с ГТС Украины; 3) с Министерством государственных доходов Республики Казахстан; 4) с таможенными службами других иностранных государств (по мере заключения соответствующих соглашений); 26 5) с министерствами, федеральными службами и агентствами (по мере заключения соответствующих соглашений). 3. Специализированные базы данных: 1) паспортов сделок; 2) валютного контроля; 3) образцы оттисков печатей уполномоченных банков и других компетентных органов, используемых для целей валютного контроля; 4) информации об административных правонарушениях. 5) Информация, содержащаяся на бумажных носителях грузовой таможенной декларации, ТД, ДТС, КТС, акты таможенного осмотра (досмотра), в товаротранспортных и товаросопроводительных документах. 6) Информация, полученная в результате оперативно-розыскной деятельности. 7) Информация, содержащаяся в правовых актах, изданных по результатам инспекционной деятельности таможенных органов и служебных проверок. 8) Обращения и жалобы граждан, запросы контролирующих органов, информация, представленная участниками внешнеторговой деятельности на добровольной основе, информация СМИ и сети «Интернет», а также иные источники. 9) Уполномоченные должностные лица, осуществляя анализ информации из выше перечисленных источников, производят его по направлениям деятельности подразделений таможенных органов и в соответствии с типовыми критериями отнесения товаров и внешнеторговых операций к группам риска. Перечень таких критериев устанавливается и доводится до таможенных органов правовым актом ФТС России [8]. В аналитической работе используются традиционные математико- статистические методы. Целевые методики призваны обеспечивать единообразное выявление рисков и применение мер по их минимизации с минимальным участием интуитивного человеческого фактора. В ходе анализа 27 выявляется наличие взаимосвязей индикаторов и области риска, а также выявляются тенденции, закономерности и зависимости индикаторов и области риска от следующих показателей: 1. В отношении таможенных органов: 1) регионы Российской Федерации; 2) таможенные органы, осуществляющие таможенное оформление и выпуск товаров в соответствии с выбранным таможенным режимом; 3) таможенные органы, расположенные в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации; 4) соответствующие должностные лица. 2. В отношении участников внешнеторговой деятельности: 1) перевозчик; 2) таможенный брокер; 3) таможенный склад, склад временного хранения; 4) вид транспорта, номера транспортных средств; 3. В отношении товара: 1) код в соответствии с ТН ВЭД; 2) страна происхождения; 3) страна отправления; 4) иные показатели. Степень выявленного на основе методики риска определяется уполномоченным должностным лицом экспертным методом исходя из суммы предполагаемого ущерба, частоты проявлений и других показателей, указанных в ней. Степень риска может быть высокой, средней или низкой. Если она определена как низкая, то эта информация доводится до непосредственного руководителя. В случае если степень выявленного риска является высокой или средней, формируется проект профиля риска с приложением к нему пояснительной записки. Профиль риска – совокупность сведений об области риска, индикаторов риска, а также указания о применении прямых мер по его минимизации. После утверждения профиля риска в 28 установленном порядке, правовым актом ФТС России он доводится до таможенных органов в электронном виде. В зависимости от региона применения профили рисков могут быть трех видов: 1. Общероссийский – действует на всей таможенной территории России. 2. Региональный – действует в регионе деятельности одного РТУ. 3. Зональный – действует в регионе деятельности одной таможни. Решение об отнесении профиля риска к одному из вышеперечисленных видов принимается ФТС России. Правовой акт ФТС России, содержащий профиль риска, в зависимости от вида утверждается: — общероссийский – руководитель ФТС России или лицо им уполномоченное; — региональный – заместитель руководителя ФТС России, курирующий Главное управление организации таможенного контроля ФТС России либо курирующий структурное подразделение, по направлению деятельности которого выявлен риск. — зональный – начальник Главного управления организации таможенного контроля (лицо, им уполномоченное), либо начальник Главного управления (управления) ФТС России по направлению деятельности которого выявлен риск, по согласованию с Главным управлением организации таможенного контроля [17]. В зависимости от сроков действия профили рисков делятся на виды: — краткосрочный (действует от 1 дня до 1 месяца); — среднесрочный (от 1 до 3 месяцев); — долгосрочный (от 3 до 6 месяцев); — постоянный (более 6 месяцев). Срочные профили риска разрабатываются с учетом Инструкции по работе с рисками, Временного порядка рассмотрения проектов профилей риска структурными подразделениями центрального аппарата ФТС России. 29 Указанные профили риска предназначены для оперативного доведения до должностных лиц, осуществляющих таможенный контроль товаров и транспортных средств, информации о необходимости применения прямых мер по минимизации рисков к определенной партии товаров до их выпуска. Проекты срочных профилей риска разрабатываются координирующими и иными структурными подразделениями ФТС России, РТУ или таможни на основе результатов осуществляемого мониторинга таможенного оформления. Проекты срочных профилей риска, разработанные структурными подразделениями РТУ (таможни), представляются в ОКТО РТУ (таможни) для направления по оперативным каналам связи в ФТС России. Проект срочного профиля риска составляется должностными лицами в произвольной форме и может содержать следующие сведения: — о дате перемещения товара через государственную границу Российской Федерации; — о лицах, участвующих в перемещении товаров (перевозчик, получатель товара, лицо, ответственное за финансовое урегулирование); — о перемещаемых товарах и номерах транспортных средств; — о таможенных органах, совершающих таможенные операции с товарами; — о номерах таможенных документов (книжка МДП, транзитная декларация и др.); — иные сведения, необходимые для формирования и издания срочного профиля риска [11]. Предложения о целесообразности издания срочного профиля риска подготавливаются ГУОТК совместно со структурным подразделением, по направлению деятельности которого выявлен риск, как правило, в течение текущего дня и доводятся до таможенных органов в установленном порядке. Срочные профили риска разрабатываются, как правило, в следующих случаях: — если какая-либо рисковая ситуация не попадает под действие уже 30 имеющегося профиля рисков (например, экспорт); — если какая-либо рисковая ситуация требует скорейшего применения мер по минимизации риска, а ранее разработанный проект обычного профиля риска еще не утвержден; — если какая-либо рисковая ситуация по своему характеру (области действия) должна быть минимизирована в регионе деятельности нескольких таможенных органов и не может быть оперативно разрешена. Следует отличать срочный профиль риска от ориентировки. Срочный профиль риска предназначен для оперативного доведения до должностных лиц таможенных органов информации о необходимости применения прямых мер по минимизации рисков к определенной партии товаров до их выпуска. Ориентировка направляется в подчиненные таможенные органы с целью доведения до должностных лиц, осуществляющих таможенный контроль, информации о типичных показателях, характеризующих различные объекты таможенного контроля (товар, его упаковка, вес, стоимость, условия транспортировки, порядок перемещения и т.д.), а также деятельность участников внешнеторговой деятельности. Структура ориентировки аналогична структуре профиля риска, за исключением раздела о применении мер по минимизации рисков. В случае выявления при таможенном оформлении рисков, содержащихся в профилях, доведенных до таможенного органа, уполномоченные должностные лица применяют указанные в профиле прямые меры по минимизации. При применении прямых мер по минимизации в процессе декларирования товаров должностное лицо осуществляет прием, регистрацию декларации, документальный контроль и в графе «С» электронной копии грузовой таможенной декларации делает отметки о выполнении указанных прямых мер по минимизации рисков. Для определения целесообразности применения соответствующего профиля риска, прогнозирования эффективности его действия, а также сокращения количества профилей риска направляются отчеты о реализации 31 прямых мер по минимизации рисков (грузовой таможенной декларации в бумажном и электронном виде и соответствующие документы) в координирующие подразделения РТУ или ФТС России. Анализ этих документов проводится согласно порядку, установленному в целевых методиках и целевых технологиях таможенного контроля. По результатам анализа и прогноза эффективности дальнейшего применения профиля риска, а также анализа результатов применения прямых мер по минимизации принимается решение об актуализации или отмене конкретных профилей. Завершающие этапы многоступенчатой координационной схемы работы с рисками: — оценка эффективности целевых методик выявления рисков; — согласование целевых методик выявления рисков и доведение их для использования в работе до всех таможенных органов служат для организации контроля и проверки эффективности существующих целевых методик выявления рисков. Оценка эффективности производится на основе количественных показателей выявленных рисков, величины предотвращенного ущерба, размеру доначисленных платежей. Целевая методика выявления рисков должна состоять из пронумерованных разделов, описывающих источники используемой информации, порядок проведения отбора данных, результаты отбора данных, порядок проведения анализа полученных данных, порядок оценки степени риска и иные действия, проводимые при выявлении и анализе рисков [13]. 2.2. Основные проблемы методики СУР в системе таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ Целевая методика выявления рисков должна состоять из пронумерованных разделов, описывающих источники используемой информации, порядок проведения отбора данных, результаты отбора данных, порядок проведения анализа полученных данных, порядок оценки степени 32 риска и иные действия, проводимые при выявлении и анализе рисков. В основном тексте Целевой методики следует избегать использования специализированных понятий, не относящихся к таможенному делу, все выполняемые действия должны быть описаны в словесной форме. Для удобства обработки информации Целевая методика может сопровождаться приложением с описанием алгоритмов, разработанных с использованием языков программирования. Общие сведения, необходимые для проведения анализа данных: В целевой методике выявления риска должны содержаться следующие сведения: — используемые информационные ресурсы; — перечень подлежащих сравнению показателей таможенного оформления и иной информации и алгоритмы сравнения такой информации; — ожидаемый экономический эффект при возможности его определения (например, уменьшение потерь таможенных платежей в абсолютном выражении, отношение суммы таможенных платежей к затратам на применение мер по минимизации рисков, повышение достоверности декларирования товаров и пр.); — иные ожидаемые результаты применения целевой методики выявления риска; — правила определения степени риска. Порядок отбора данных должен состоять из описания последовательных действий, проводимых должностным лицом таможенного органа с целью выбора из имеющихся источников информации необходимых и достаточных для проведения анализа сведений. Описание порядка проведения анализа данных должно содержать последовательность выполняемых при проведении анализа действий, а также используемые для анализа шкалы градации степени риска с разграничением полученных результативных данных по количественным показателям с отнесением значений количественных показателей к различным степеням 33 риска. Одновременно могут применяться несколько шкал градации степени риска, а также может быть проведено их совмещение с целью определения более конкретизированных показателей области и индикаторов риска в местах пересечения указанных шкал. Результаты проведенных действий возможно отображать в табличном виде или в диаграммах (в виде графиков). Основные проблемы, связанные с применением СУР, следующие: Глобальные, общесистемные. — не завершена работа по переизданию актов ФТС России, РТУ и таможен, предусматривающих применение форм таможенного контроля и иных мер по минимизации рисков, в форме профилей риска; — не подготовлены и не разрабатываются целевые методики выявления рисков; — не налажен достаточный уровень взаимодействия между подразделениями ФТС России при рассмотрении проектов профилей риска; — не выполнены своевременно мероприятия, касающиеся информационно-технической составляющей; — не завершена работа по оснащению таможенных постов программным обеспечением, необходимым для выявления рисков, а также таможен и РТУ программным средством формирования и направления в ФТС России проектов профилей риска. Здесь можно добавить, что в будущем планируется создание оперативного центра, куда по каналам электронной связь будет передаваться вся информация о товарах. В центре она будет анализироваться, обрабатываться, а подготовленные на ее основе рекомендации и профили риска в кратчайшие сроки будут передаваться во все таможенные органы. Однако проект этот чрезвычайно дорогостоящий, на создание подобного центра в США, к примеру, было затрачено около 20 миллионов долларов. Проблемы непосредственного применения СУР при таможенном 34 контроле товаров, оформляемых в режиме для внутреннего потребления Данные проблемы вытекают из общесистемных недостатков и их решения станет возможным только после того, как эти недостатки будут устранены в их глобальном виде. И основная проблема в недостаточном информационно-техническом оснащении таможенных органов. В связи с тем, в настоящее время деятельность по минимизации рисков строится путем издания профилей рисков в виде нормативных правовых актов ФТС России, то есть профили риска доводятся до таможенных органов в бумажном виде, то возникают определенные трудности, связанные за контролем над всеми областями и индикаторами рисков. Как уже отмечалось профилей рисков издано уже более 150. Издаются они, как тоже уже говорилось, в виде писем и приказов ФТС с грифом «для служебного пользования». То есть все эти документы хранятся в отдельной папке и в опечатанном сейфе. Копии с них делать нельзя, можно только, с разрешения начальника таможенного поста, либо лица его замещающего, посмотреть. Таким образом, должностным лицам таможенного поста, ответственным за проведение документального контроля нужно либо помнить все индикаторы всех профилей рисков, либо делать себе какую-то «шпаргалку», где будут записаны все ключевые параметры, действующих профилей. Кроме этого часть профилей заканчивают срок действия, часть отменяются, другие наоборот продляются и все это надо отследить, не забыть. Программно профили риска выявляются не все, так как некоторые профили риска не подлежат формализации, а некоторые просто не формализовывались, а электронных образов профилей рисков пока нет. Тут следует отметить, что отдел по применению системы управления рисками регулярно доводит до таможенных постов таблицу, в которой в кратком виде отражена вся информация по всем изданным профилям рисков. Это несколько облегчает задачу контроля. Но, тем не менее, вероятность что-то проглядеть и не среагировать, остается [6]. |