госслужба. Служебные права, обязанности государственного и муниципального служащего
 Скачать 0.9 Mb.
|
|
Служебные права, обязанности государственного и муниципального служащего Основные понятия курса. Государственная служба как профессиональная управленческая деятельность и как социально-правовой институт Цели изучения темы: ознакомление с теоретическими подходами к изучению государственной службы; освоение базовых понятий в сфере государственного управления и государственной службы. Задачи изучения темы: освоение основных понятий, используемых в профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих; рассмотрение ключевых подходов к пониманию сущности государственной службы; выработка понимания специфики управленческой деятельности вообще и профессии государственного и муниципального служащего в частности; изучение особенностей государственной службы как социально- правового института и его специфики в современном демократическом государстве. В результате изучения данной темы Вы будете знать: основные понятия, связанные с государственным управлением и государственной службой; сущностные отличия государственной службы от других видов управленческой деятельности; место института государственной службы в современном демократическом государстве, его функции и специфику. уметь: отличать государственную службу от иных видов управленческой деятельности; разбираться в базовых понятиях в сфере государственного управления и государственной службы; выделять ключевые функции современного института государственной службы. Учебные вопросы темы: 1. Основные понятия курса. 2. Государственная служба как профессия. Основы управленческой деятельности. 3. Специфика государственной службы как социально-правового института. Вопрос 1. Основные понятия курса В научной и учебной литературе часто можно встретить схожие, но отнюдь не тождественные категории «государственное управление», «публичное управление», «административное управление» и «государственное администрирование». В самом широком смысле слова управление – это профессиональная деятельность, целенаправленное воздействие на процессы для изменения их прохождения с целью достижения желательного результата или избегания нежелательного . С процессом управления непосредственно связаны такие его функции, как: 1) планирование; 2) организация; 3) координация; 4) мотивация; 5) контроль. Следовательно, государственное управление представляет собой целенаправленное организующее воздействие государства, его органов и должностных лиц на происходящие в обществе процессы и явления. При этом со времен М. Вебера и В. Вильсона в управленческой науке различают государственно-политическое и государственно-административное управление. Первое направлено на формирование политики, стратегического курса развития общества, в второе – на практическую реализацию этого курса. Именно с последним и связана государственная служба. Очень важным представляется соотнесение таких понятий, как «государственная служба», «публичная служба» и «бюрократия». В первую очередь следует обратить внимание на то, что в российской науке и практике государственного управления термин «публичная служба», как правило, не применяется. Его использование в научной литературе в основном связано с характеристикой зарубежных государств, где под категорией «public service» понимается не только служба в органах государственной власти, но и работа в муниципалитетах, в учреждениях системы здравоохранения, образования, социальной защиты и иных структурах, оказывающих т.н. публичные услуги. Несколько сложнее разграничить такие термины, как «государственная служба» и «бюрократия». Их значения чрезвычайно схожи, а принципиальная разница заключается главным образом в официальности использования термина и, кроме того, в его эмоциональной окраске. Не секрет, что в русском языке слово «бюрократ» имеет ярко выраженный негативный смысл – здесь наряду путаница понятий «бюрократия» и «бюрократизм». Первое означает систему государственно-административного управления, осуществляемую с помощью профессионального аппарата и предполагающую высокую степень регламентации всех процедур, четкое разграничение компетенции служащих и их узкую специализацию, смысл второго – негативное свойство бюрократической системы, предполагающее приоритет формы над содержанием управленческой деятельности, отчуждение государственного аппарата от общества, превращение средств административной деятельности в самоцель, формализм и служебную волокиту. Сфера управления персоналом охватывает широчайший спектр организаций различных масштабов, форм собственности и направлений деятельности. Специфика той или иной организации, конкретного коллектива или направления профессиональной деятельности, безусловно, определяющим образом влияет на методы, применяемые кадровыми службами. Рис.1 Схема управления государственной службы Одной из основных проблем государственной службы, требующей решения, по мнению большинства экспертов, следует считать недостаточную эффективность кадровой политики в сфере государственной службы. Государственная кадровая политика вообще – это деятельность государства, его органов и должностных лиц, направленная на формирование, развитие и рациональное использование профессионального потенциала общества. Таблица 1 Значение понятия «кадровая политика» Кадровая политика В широком смысле: В узком смысле: Система принципов и норм (которые должны быть осознаны и определенным образом сформулированы), приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией организации. Набор конкретных правил, способов, пожеланий и ограничений во взаимоотношениях людей и организации – в том числе алгоритмы работы с персоналом, механизмы реализации отдельных кадровых мероприятий, перечень методов работы с персоналом и т.д. Государственная кадровая политика в сфере государственной (муниципальной) службы Кадровая политика органа государственной власти (местного самоуправления) Кадровое планирование, осуществляемое руководителем органа государственной власти (местного самоуправления) при участии кадровой службы Кадровая работа – деятельность кадровой службы по реализации кадровой политики руководства органа государственной власти (местного самоуправления) Кадровая политика на государственной службе – деятельность государственных органов, их руководителей, работников кадровых подразделений по реализации кадровой стратегии, направленная на поиск, оценку, отбор, профессиональное развитие персонала, его мотивацию и стимулирование к выполнению задач, стоящих перед государственными органами. В целях реализации кадровой политики проводится кадровая работа. Для ее осуществления в органе государственной власти создается подразделение по вопросам государственной службы и кадров. Среди основных направлений кадровой работы следует выделить: формирование кадрового состава для замещения должностей государственной гражданской службы; подготовку предложений по улучшению работы с кадрами, о реализации нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя; организацию подготовки проектов актов государственного органа и оформление соответствующих решений государственного органа; ведение трудовых книжек и личных дел государственных гражданских служащих; ведение реестра государственных гражданских служащих в государственном органе; организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и включение государственных гражданских служащих в кадровый резерв; организацию и обеспечение проведения аттестации государственных гражданских служащих, квалификационных экзаменов и др. Кроме того, именно на кадровые службы, как правило, возлагаются функции по осуществлению антикоррупционной деятельности в государственном органе. Кадровая работа направлена на формирование наиболее работоспособного состава сотрудников. Для достижения данной цели могут использоваться различные методы и процедуры, специфичные для различных этапов развития организации и конкретных задач управления персоналом. Таким образом, объектом кадровой политики выступает персонал государственного органа, т.е. его постоянный штат, структурированный по иерархии должностей. Вообще должность следует понимать, как юридически установленную социальную роль, выполняемую человеком в организации, совокупность соответствующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации. Должность как исходная структурная единица включает четыре формальных элемента: точно обозначенное в штатном расписании служебное место, которое может занимать только одно лицо; обязанности по данной должности; права и полномочия; ответственность как совокупность поощрений и санкций, назначаемых служащему за его работу. Иногда должность государственного служащего определяют, как первичное структурное образование органа государственного управления, наделенное обязанностью, правами и ответственностью, необходимыми для реализации его общественного (социального) статуса как должностного лица. Иными словами, это первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции. Государственная должность ‒ это должность, предусмотренная Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий РФ и ее субъектов. Перечень государственных должностей РФ и ее субъектов утверждается Президентом РФ. К государственным должностям РФ относятся должности: Президента РФ, Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, сенаторов, депутатов Государственной Думы, федеральных судей, чрезвычайных и полномочных послов РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной Палаты РФ и др. К государственным должностям субъектов РФ соответственно относятся должности: высшего должностного лица субъекта РФ, депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, министра субъекта РФ, мирового судьи и др. Принципиальная особенность указанных должностей заключается в том, что на них не распространяется действие законодательства о государственной гражданской службе. В отличие от государственных должностей государственная должность государственной службы – это должность, учреждаемая федеральным законом или указом Президента РФ (на уровне субъекта РФ – законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ) для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего государственную должность РФ (либо субъекта РФ), или для обеспечения работы органов государственной власти РФ либо субъекта РФ. Не менее важной для понимания системы государственной службы является категория «должностное лицо». Это лицо, осуществляющее постоянно или временно функции представителя власти, а также занимающее постоянно или временно в учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительских или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее такие обязанности в указанных учреждениях, организациях или предприятиях по специальному полномочию. Соответственно, должностное лицо в государственном аппарате – это государственный служащий, осуществляющий организационно- распорядительские и административно-хозяйственные функции, государственно- властные полномочия и юридически значимые действия. Вопрос 2. Государственная служба как профессия. Основы управленческой деятельности Если абсолютизировать деятельностный аспект при исследовании феномена государственной службы, то последнюю легко отождествить с государственным администрированием, т.е. практической деятельностью государственных органов, технологическим процессом подготовки, принятия и исполнения управленческих решений. Приравненная к администрированию, государственная служба низводится до уровня механизма обеспечения управления. «Технологичное» восприятие государственной службы легло в основу деятельностного подхода в административно-управленческой науке. В рамках обозначенного подхода государственная служба определяется как процесс обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти и управления. Деятельностный подход к осмыслению государственной службы приобрел особенную популярность в конце XX в. Период относительной политической стабильности западных демократий позволил высшему руководству этих государств вплотную заняться проблематикой совершенствования административного аппарата, вследствие чего прорыв в управлении делами государства был сделан в первую очередь на «технологическом» уровне государственной службы. Деятельностный подход способствует совершенствованию механизма, инструментов, технологий государственной службы, и в этом видится его несомненное достоинство. Весьма распространенный в наши дни в России политический подход также рассматривает государственную службу, прежде всего, как политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба (и в первую очередь государственная гражданская служба) на деле является обслуживающей структурой. Она сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны, обеспечивает политическим руководителям (представителям нанимателя) аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических, документационных, финансово-экономических, хозяйственных и других государственных функций; с другой – оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации, лицензирование, сертификация, идентификация, маркирование и пр.). Однако отношение к государственной службе как к процессу обеспечения политики на практике нередко низводит ее до уровня «служанки» носителей государственной власти, что не отражает объективной реальности, и потому особенно опасно в странах с нестабильным политическим режимом и (или) сильными авторитарными традициями, к числу которых относится и Россия. Как демонстрирует мировая практика государственного строительства, государственная служба – явление гораздо более сложное, чем просто обеспечение исполнения политических решений. Это комплексный социокультурный, политико-административный, правовой феномен, существенно и разнопланово влияющий на субъекты, сущность, характер, качество государственной политики. Таблица 2 Политики и государственные служащие Критерии отличия Политики Государственные служащие Источник власти Народ Властно-политическая элита Природа мандата Первичный (выборы, народное представительство) Вторичный (назначение на должность) Сфера деятельности Разработка политики, т.е. курса развития общества Реализация политики Формы контроля Общественный Административный Критерии оценки Соответствие воле избирателей Соответствие законам и предписаниям Методы воздействия Политические Административные Вопрос 3. Специфика государственной службы как социально- правового института Определение места и роли государственной службы в системе публичной власти и управления было и остается актуальнейшей теоретической и практической проблемой науки государственного управления. Решение данной проблемы во многом определяет специфику развития национальной государственности, характер и механизм взаимоотношений власти и общества, эффективность государственной политики, качество жизни граждан. По своей сути государственная служба – это механизм осуществления государственной власти, т.е. проводник решений и действий субъектов государственно-политического управления. Это специфический социально- правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности работников государственных органов, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Государственная служба представляется как один из ключевых институтов системы государственного управления, наряду с такими институтами, как правительство, парламент, судебная система и др. Но в отличие от них государственная служба не является институтом государственно-политического управления, хотя, безусловно, в рамках единой системы государственного управления она тесно взаимодействует как с властно-политическими, так и с общественными институтами. В связи с этим представляется интересным институциональный подход к государственной службе, в соответствии с которым она трактуется как институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства. Государственная служба представляет собой систему административных органов, гарантирующих реализацию политического курса развития страны и активно взаимодействующую как с государственно-политическими институтами, так и с обществом. Безусловно, исторически первичное предназначение государственной службы – быть механизмом реализации государственной политики, т.е. воздействовать на общество «сверху вниз», в интересах носителя государственной власти. Действительно, во всех государствах создание института государственной службы диктуется необходимостью субъектов политической власти реализовывать свои решения. Вместе с тем в процессе управленческой деятельности служащие регулярно и непосредственно взаимодействуют с самыми широкими слоями общества, таким образом, аккумулируя импульсы со стороны общественности и сообщая их власти, «снизу-вверх». Тем самым проявляется еще один аспект миссии института государственной службы: доносить до государственной власти потребности и интересы общественности, выступать «проводником» общественных интересов к власти, тем самым содействуя демократизации общества. Однако указанное социально-политическое предназначение институт государственной службы может реализовать эффективно только в государстве с публичной политической властью и высоким уровнем государственно- управленческой культуры. С одной стороны, административно-служебный аппарат должен создаваться и функционировать под руководством демократически учрежденной, в интересах общества мыслящей и действующей элиты. С другой стороны, требуется высокая культура государственного управления, ценности которой разделяли и реализовывали бы все государственные служащие. Сегодня концепция государственной службы как публично-правового института состоит в следующем. 1. Народ – единственный источник государственной власти и носитель суверенитета – делегирует полномочия по управлению государством институтам государственно-политической власти и государственным служащим. 2. Каждый гражданин государства имеет право допуска на общих равных основаниях к государственной службе. 3. Практикуются действенные формы и технологии общественного контроля за деятельностью государственных служащих. 4. Государственная служба имеет строго подзаконный характер. Это означает, что: система государственных органов устанавливается только на основании норм права (законов или нормативных правовых актов главы государства); каждый государственный служащий обязан действовать, руководствуясь только нормами права и должностным регламентом; государственная служба представляет собой правоприменительную, а не правотворческую деятельность. Таким образом, государственная служба ‒ это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства. Он устанавливается и формируется как система административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач. Если принятие решений – это прерогатива политики, то реализация, обеспечение их исполнения – прерогатива государственной службы, т.е. государственная служба представляет собой процесс осуществления государственной власти, административно-процессуальную форму государственного управления. Можно выделить следующие функции государственной службы. 1. Управление как процесс обеспечения законности и правопорядка, 2. стабильности и развития общества. 3. Ведение государственных дел, обеспечение работоспособности всех ветвей власти. 4. Исполнение законов и обеспечение исполнения законов. 5. Регулирование в определенной сфере. Исходя из такого понимания государственной службы, можно определить, кто является государственным служащим. Это гражданин страны, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета. В приведенном определении четко сформулированы три основных признака государственного служащего: гражданство как юридическая и политическая связь с государством; замещение должности государственной службы, исполнение соответствующих должностных обязанностей; получение денежного вознаграждения за счет средств государственного бюджета как единственного источника дохода. Таким образом, государственная служба может пониматься двояко: во- первых, это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы, направленная на обеспечение исполнения функций государственного управления; во-вторых, это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства, представляющий собой систему административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач. Таблица 3 Подходы к пониманию государственной службы Политический подход Деятельностный подход Институциональный подход Подход к определению государственной службы Инструмент, используемый политической властью для исполнения своих полномочий по управлению обществом. Особый вид профессиональной деятельности Система административных органов, гарантирующих реализацию государственно- политических задач и активно взаимодействующих с обществом Выделяемые характеристики государственной службы Система, обеспечивающая аппаратную поддержку политическим руководителям и оказывающая разнообразные услуги населению Профессиональная служебная деятельность, регулируемая специальными законами, связанная с определенными ограничениями и запретами Институт, имеющий строго подзаконный характер. Как любой социально- политический институт обладает рядом функций, целей и задач Понимание сущности государственной службы Система реализации политико- управленческих решений Процесс исполнения полномочий органов государственной власти и управления Институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства Вопросы для самопроверки: 1. Что такое государственное управление? Какова его специфика? На какие виды оно подразделяется? 2. Как соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»? 3. Что такое государственная служба? 4. Кто такой государственный служащий и каковы его признаки? 5. В чем смысл и содержание кадровой политики и кадровой работы на государственной службе? |