теория. Содержание Введение Основные черты конституционного статуса субъекта рф конституционноправовое регулирование субъектов рф конституция (устав) субъекта федерации

• Название: Содержание Введение Основные черты конституционного статуса субъекта рф конституционноправовое регулирование субъектов рф конституция (устав) субъекта федерации
• Анкор: теория
• Дата: 15.10.2021
• Размер: 361.56 Kb.
• Имя файла: 219574.rtf
• Тип: Исследование; #248222
• страница: 1 из 4

Конституции и уставы субъектов РФ: общая характеристика

Содержание
Введение

1. Основные черты конституционного статуса субъекта РФ

2. Конституционно-правовое регулирование субъектов РФ

3. Конституция (устав) субъекта федерации: понятие и особенности

4. Изменение Конституции (устава) субъекта РФ

Заключение

Список литературы

Введение
Федеративное устройство в Российской Федерации, закрепляется в гл. 3 Конституции РФ. В соответствии со ст. 65 Конституции, в составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации и ст. 65 закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции. Исторически субъекты федерации появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тывы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов).

Исследование федеративной формы государственного устройства, обеспечивающей единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на двух уровнях, в настоящее время является одним из основных направлений теории и истории права и государства, конституционного права. Для объективного понимания юридической природы Российской Федерации в современный период, правового положения ее субъектов необходимо изучение предшествующих процессов, обращение к проблеме возникновения и эволюции федеративных правоотношений между центром и регионами. Центральным вопросом, ответ на который будет определять состояние и динамику данных правоотношений, является вопрос о том, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и ее субъектами, какова степень их самостоятельности при осуществлении правового регулирования конкретных сфер деятельности.

В этой связи особая проблема – это вопрос о конституциях (уставах) субъектов РФ, который и рассматривается в рамках данной работы.

Научное исследование проблематики понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации в теоретико-методологическом плане сопряжено с рядом важных обстоятельств. Во-первых, в данном вопросе имеется много общего с основами теории конституции как основного закона государства и главного источника конституционного права, однако многие уже устоявшиеся суждения относительно понимания конституции суверенного государства оказываются малопригодными для изучения статуса основных законов субъектов Федерации. Во-вторых, конституции (уставы) субъектов Федерации являются весьма разнообразными и не всегда поддаются обобщениям и классификации, что затрудняет их комплексное научное исследование. Наконец, в-третьих, фактический и вслед за этим юридический статус конституций (уставов) субъектов Федерации с течением времени заметно меняется, в том числе и в период действия Конституции Российской Федерации с 12 декабря 1993 года. Указанная подвижность не может не оказывать влияния на теорию, законодательство и правоприменительную практику. Эти и ряд других обстоятельств служат теоретико-методологической базой для изучения понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации.

1. Основные черты конституционного статуса субъекта РФ
Конституционно-правовое положение субъекта РФ характеризуется с одной стороны, общими чертами, присущими всем субъектам как составным частям Федерации, с другой, — различные виды субъектов имеют свои особенности.

1) Все субъекты — неотъемлемые части Российской Федерации. Они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава РФ. Конституционный Суд РФ 7 июня 2000 г. постановил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных властей. Создание на территории Чеченской Республики криминального государства и заявления его лидеров о выходе из состава РФ, а затем вторжение чеченских боевиков (и иностранных наемников) на территорию других субъектов РФ (Дагестан в 1999 г.), их террористические акты в Москве и других городах (взрывы нескольких жилых многоэтажных домов) привели к длительным боевым антитеррористическим действиям (1994—1996 и 1999—2003 гг.), повлекшим массовые жертвы и тяжелые лишения для населения всей страны, и Чечни в особенности.

2) Субъекты РФ обладают собственной государственной властью. Однако эта власть имеет ограниченный и иерархически подчиненный характер. Это выражается в том, что важнейшие вопросы общественной и государственной жизни отнесены Конституцией РФ к исключительным предметам ведения Федерации, в принципе верховенства федерального права, в возможности использования федерального принуждения по отношению к субъектам РФ в случае нарушения ими федеральных Конституции и законов¹.

3) Статус субъекта Федерации не может быть изменен Федерацией в одностороннем порядке, он не может быть изменен и самим субъектом. Народ может выбрать новую форму самоопределения РФ, но изменение статуса государственного образования в составе Федерации — ее субъекта требует согласия обеих сторон — Федерации и субъекта. Создание федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ не изменяет Конституции РФ и юридически не меняет конституционного статуса субъектов Федерации. Фактически же значение субъекта, как такового, в Федерации снижается.

4) На всех субъектов Федерации распространяется принцип территориальной целостности. В данном случае следует, однако, различать изменение границ, связанное с изменением территории РФ (например, уступка части территории субъекта РФ иностранному государству) и изменение границ между субъектами внутри государственной территории РФ. О первом случае говорилось уже выше: такое изменение невозможно без согласия Федерации. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), порядок такого изменения должен установить федеральный конституционный закон, который пока что не принят, при участии Федерации, поскольку такие изменения утверждаются Советом Федерации, но последний — это представительство субъектов в парламенте РФ. Таким образом, в конечном счете вопрос решается только субъектами. Попытка так называемого съезда балкарского народа разделить в 1996 г. Кабардино-Балкарию на два субъекта не была осуществлена. Границы субъектов Федерации изменялись неоднократно, например, в связи с передачей некоторых населенных пунктов из одной области в другую (например, между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской областями и т.д.). Такие изменения обусловлены прежде всего экономическими связями районов, тяготением населения к определенным центрам, характером путей сообщения с ними. Внутренние же административные границы субъектов (между районами, муниципальными образованиями и др.) изменяются субъектами без участия федеральных органов.

5) Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают деление своей территории, создают административно-территориальные единицы, излагают: законы о местном самоуправлении и организуют его. Это законодательство должно соответствовать федеральной Конституции и основным принципам федерального закона о местном самоуправлении.

6) Конституция РФ устанавливает, что все субъекты РФ равноправны, в том числе и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Все субъекты имеют свои представительства при Правительстве РФ, на всех субъектов в равной мере распространяются федеральные гарантии.

Однако равноправие субъектов, как отмечалось, на практике полностью не осуществляется².

7) Субъекты Федерации самостоятельно создают собственные органы государственной власти — законодательные собрания (есть иные названия), избирают президентов (только в республиках, и не во всех) или глав администрации (губернаторов и др.), создают свои правительства (далеко не все). Собственной судебной системы и прокуратуры у них нет, но все-таки мировые судьи назначаются ими (законодательными органами). Создавая свои органы, субъекты должны действовать в соответствии с принципами Конституции РФ и исходить из федеральной схемы отношений органов законодательной и исполнительной власти, как это постановил Конституционный Суд РФ в решении от 18 января 1996 г. В 1999 г. 22 сентября принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он устанавливает, что срок их полномочий не может превышать пять лет, губернатор (иной глава администрации) не может избираться более, чем на два срока, депутаты обладают неприкосновенностью по вопросам, связанным с их депутатской деятельностью³.

8) Субъекты обладают собственной разветвленной правовой системой, которая позволяет им полностью регулировать вопросы их собственного ведения, а также вопросы совместного ведения с Федерацией, если они не урегулированы ею. В основе правовой системы республик находятся их конституции, других субъектов Федерации — уставы. В настоящее время в некоторых республиках приняты различные кодексы, во всех субъектах — законы, акты президентов, правительств, губернаторов и т.д. При всех условиях, однако, правовая система каждого из субъектов Федерации является частью федеральной системы и не может находиться в противоречии с ней.

9) Субъекты Федерации имеют собственную сферу предметов ведения. Как отмечалось, за пределами исключительной компетенции Федерации и в сфере совместной компетенции, в той части, где не приняты федеральные законы, они вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения. В сфере совместной компетенции действует примат федерального права, но в сфере исполнительной (остаточной) компетенции субъектов верховенство имеет закон субъекта РФ⁴.

10) Субъекты участвуют в решении федеральных вопросов. Для этого они имеют равное количество представителей в Совете Федерации, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, постоянные представительства республик в центре, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения. При нарушении этих прав они могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ.

11) Субъекты РФ имеют свою собственность. В их собственности может находиться различное имущество, кроме отнесенного к исключительной федеральной собственности (объекты исключительной федеральной собственности перечислены выше). Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и соответствующим субъектом (субъектами) в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта. Таким образом распределяются, например, доходы от добычи полезных ископаемых на территории субъекта Федерации. Собственность субъекта может передаваться в муниципальную собственность, во владение, пользование, распоряжение муниципальных образований. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. субъект Федерации не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией РФ отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов)⁵.

12) Все субъекты РФ вправе участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать внутрифедеративные договоры, в том числе с Федерацией. Однако субъекты не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние федерации. Что же касается других Договоров, то согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта. При подготовке договоров РФ с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Торгово-экономические договоры, заключенные субъектами с другими государствами (наибольшее их количество подписано со странами СНГ), должны предварительно согласовываться с Министерством иностранных дел РФ, что, однако, делается далеко не всегда.

13) Субъекты Федерации имеют свою символику — герб и флаг, редко — гимн (например, Саратовская область, Корякский автономный округ), имеют столицы (административные центры).

Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности. Иногда они имеют единичный характер (например, Степное уложение в Калмыкии), но в целом можно выделить три группы субъектов: республики; территориально-государственные образования по существу русскоязычного населения, хотя в них проживают лица разных национальностей (края, области, города федерального значения); территориально-государственные образования этнического характера, созданные малочисленными коренными народами⁶.
2. Конституционно-правовое регулирование субъектов РФ
Конституция РФ 1993 г. предоставила не только республикам, но и всем субъектам РФ возможность осуществления конституционного законотворчества, главным результатом которого стало самостоятельное принятие субъектами Российской Федерации своих конституций и уставов. Это привело к значительному расширению и обогащению системы конституционно-правового регулирования в Российской Федерации и соответственно к формированию конституционного права субъектов РФ⁷.

Следует, правда, учитывать, что предметные характеристики конституционно-правовых отношений в субъектах РФ, как справедливо отмечается в литературе, во многом являются продолжением аналогичных общественных отношений федерального уровня. Но это не только не исключает, а, напротив, предполагает необходимость проявления инициативы и определенной самостоятельности субъектов РФ в выборе вариантов конституционно-правового регулирования с учетом необходимости соблюдения общих, получающих закрепление на федеральном уровне, конституционных принципов, основ и начал регулирования, с одной стороны, и учета национальных, исторических, иных региональных особенностей субъектов РФ - с другой. Более того, все это - обеспечение единства общего и особенного в конституционном регулировании субъектов РФ - должно получать свою реализацию на основе и с учетом важного требования Конституции РФ о равноправии субъектов РФ (ч. 1 ст. 5), в том числе с точки зрения их взаимоотношений с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Сквозь призму данного конституционного принципа необходимо оценивать и реализацию достаточно специфичной формы правотворческой деятельности субъектов РФ - конституционно-уставного законотворчества.

Само понимание соответствующей сферы законотворческой деятельности как конституционно-уставной призвано отразить принципиальное единство законотворчества республик, обладающих характеристиками государства, по принятию своих конституций (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66 Конституции РФ), с одной стороны, и иных субъектов РФ (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), статус которых определяется уставом соответствующего субъекта, - с другой⁸.

Представляется неточной различная, «разделенная» характеристика данного вида правового регулирования в зависимости от вида субъектов РФ: применительно к республикам - как конституционного, а применительно к другим субъектам - как уставного. Конституционный принцип равноправия субъектов РФ предполагает принципиальное единство сущностных характеристик, юридических свойств, а стало быть, и порядка принятия как конституций, так и уставов субъектов РФ. Поэтому наиболее предпочтительным представляется не «двойное» и тем более «разделенное» наименование этих процессов правовой регламентации, а их характеристика в рамках единой категории «конституционно-уставное регулирование», в одинаковой мере соотносимой с соответствующей формой государственно-правовой деятельности и республик, и территориальных субъектов РФ⁹.

Важным условием и предпосылкой успешного решения соответствующих проблем является обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ, федеральным законам в пределах единого конституционного пространства Российской Федерации. В этом находит свое отражение тот факт, что укрепление российской государственности на современном этапе ее развития - это прежде всего совершенствование российского федерализма, гармоничное развитие федеративной конституционной системы России, важным элементом которой являются конституции, уставы субъектов РФ. Только на этой основе может стать реальностью повышение роли регионального конституционно-уставного регулирования - как с точки зрения усиления влияния конституций, уставов субъектов РФ на формирование развитой системы регионального отраслевого законодательства, так и с точки зрения повышения роли соответствующих конституционных актов регионального законотворчества на развитие конституционного права Российской Федерации и на всю систему российского законодательства¹⁰.

Конституционное регулирование в нашей стране имеет, таким образом, ярко выраженную федеративную природу. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. указывается, что конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов. Конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер.

Безусловным является в этом плане и тот факт, что Конституция РФ составляет первичную нормативно-правовую основу конституционно-уставного правового регулирования. В этом плане Конституции РФ присущ ряд таких свойств, которые предопределяют ее некий правотворческий потенциал. Это, в частности, абсолютная первичность конституционного регулирования, его верховенство в системе законодательства. Что же касается воздействия Конституции РФ на законодательство субъектов Федерации (в том числе конституционно-уставное), то оно является составной частью общего процесса конституционного регулирования общественных отношений. Это предопределяет необходимость развития федеральных конституционных положений в уставах и конституциях субъектов Федерации, в том числе для обеспечения осуществления самой Конституции РФ, с одной стороны, и гарантирования внутренней согласованности всей федеральной законодательной системы - с другой¹¹.

Конкретные правовые механизмы влияния Конституции РФ на конституции (уставы) и соответственно на конституционно-уставное законотворчество субъектов РФ весьма многообразны. Можно выделить несколько видов воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное регулирование субъектов РФ.

А. Обеспечение соответствия конституций республик и уставов иных субъектов РФ Конституции РФ. К данному виду конституционного воздействия относятся, во-первых, признание конституций и уставов субъектов РФ соответствующими Конституции РФ, не противоречащими ей. Во-вторых, признание каких-либо положений конституций или уставов неконституционными, что относится исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ. В-третьих, детерминация принятия соответствующих актов субъектов РФ, при которой необходимость принятия обусловлена непосредственно конституционными положениями. Одним из оснований детерминации является то, что в Конституции РФ прямо сказано о необходимости принятия каких-либо нормативных правовых актов. Например, ст. 5 Конституции РФ устанавливает, что республика (государство) имеет свою конституцию, а иные субъекты Федерации - уставы. В-четвертых, разрешение коллизий между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации; одним из способов разрешения коллизий является провозглашение приоритета действия федеральной Конституции над конституциями (уставами) субъектов РФ. Так, согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречий между РФ и ее субъектами по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов действуют нормы федерального законодательства. В-пятых, воспроизведение норм федеральной Конституции в конституциях (уставах) субъектов РФ (например, перенесение положений ст. 72 Конституции РФ о предметах совместного ведения РФ и ее субъектов в конституции (уставы) субъектов)¹².

Б. Второй вид воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное законотворчество субъектов РФ - его конституционное обоснование. В этом случае воздействие Конституции РФ протекает на более глубоком уровне. К этому виду воздействия можно отнести детерминацию норм - включение в конституции (уставы) субъектов РФ под непосредственным воздействием федеральной Конституции новых правовых норм. Детерминация может реализовываться в рамках принятия новой конституции (устава) субъекта РФ либо путем внесения дополнений к ранее принятым конституциям (уставам) субъектов РФ¹³.

В. Конкретизация - это воплощение абстрактного содержания конституционной нормы на конкретном законодательном уровне. Этот процесс проходит, в частности, с помощью операции ограничения понятий. В данном случае понятие уменьшается по объему, при этом расширяется его содержание.

Конкретизация конституционных норм весьма распространена в законодательстве субъектов РФ. Некоторые нормы Конституции не только содержат обобщения, но и как бы предваряют законодательство субъектов РФ в их конкретизации. Например, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определяет, что система органов государственной власти в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно, но одновременно имеется ссылка на Федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Г. Дополнение - относительно самостоятельная форма соотношения юридических норм. Общее дополняемой и дополняющей нормы - в предмете регулирования. Причем этот предмет должен быть заключен в пределы регламентации одного и того же общественного отношения. В случае регламентации близких по характеру, но самостоятельных отношений могут возникнуть сложности с определением дополняемой и дополняющей нормы. Обязательное условие для дополнения - зависимость между содержанием двух норм¹⁴. конституция устав субъект федерация

Дополнение возможно в отношении актов различного уровня, в том числе и конституций (уставов) субъектов РФ. В этом случае дополняемая норма направлена как бы на формирование самого объекта конституционно-правового регулирования. Дополняющие нормы обеспечивают, в свою очередь, перенос конституционной энергии федеральной Конституции на уровень регионального конституционно-уставного регулирования. Этот процесс обеспечивает необходимую согласованность федерального и регионального уровней правовой регламентации конституционно значимых отношений.

3. Возможно выделение и некоторых других форм воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное регулирование субъектов РФ. В обобщенном плане Конституция РФ выполняет в этом плане двуединую функцию: с одной стороны, она представляет собой нормативную основу правового регулирования общественных отношений во всех сферах человеческой жизнедеятельности и на всех уровнях ее проявления (Федерация в целом - ее субъекты - местное самоуправление); с другой - закрепляя основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законотворчества между Федерацией и ее субъектами, Конституция предопределяет тем самым федеративную природу и самой по себе правовой системы, равно как и всей структуры организации федеральной и региональной государственной власти в России¹⁵.

Уже это обстоятельство порождает объективные сложности формирования единого конституционного пространства России. Конституция РФ 1993 г. дает, к сожалению, весьма ограниченные ориентиры для регионального конституционно-уставного законотворчества. Например, даже применительно к такому важному вопросу, как система органов государственной власти субъектов РФ, она ограничивается весьма общими установками для регионального законодателя (в частности, ч. 2 ст. 11, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 77). Это можно было бы истолковать таким образом, что федеральная Конституция предоставляет самостоятельность субъектам РФ в решении соответствующих конституционно-уставных вопросов. Однако реальная практика конституционно-правового строительства пошла по другому пути: например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с последующими изменениями, включая изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) <6>, предельно жестко унифицировал порядок решения конституционно-уставных, в своей основе, вопросов организации государственной власти в субъектах РФ. Справедливости ради следует отметить, что начало этим процессам было положено задолго до возникновения политики выстраивания «исполнительной вертикали». Так, уже в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края был сделан вывод, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Еще меньше самостоятельности предоставляется субъектам РФ по конституционно-уставному законотворчеству в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Более того, Конституция РФ не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области прав человека и гражданина. Положения Конституции РФ о том, что к ведению Федерации относятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» (п. "в" ст. 71), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. "б" ч. 1 ст. 72), не основываются на объективных критериях такого разграничения. Очевидно, что «защита» может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта Российской Федерации, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод¹⁶. Подтверждением трудностей, с которыми сталкивается региональный законодатель при принятии такого рода нормативно-правовых, в том числе конституционно-уставных, актов, свидетельствует, в частности, рассмотренное Конституционным Судом РФ дело по запросу Законодательного собрания Ростовской области о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции самого понятия «нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина», что связано с предписанием этой же статьи Конституции о том, что любые такие акты «не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». С другой стороны, все нормативные правовые акты, как это вытекает из ст. 2, 18 Конституции РФ, в той или иной мере затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений можно истолковать как регулирование по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина на основании п. "б" ст. 72 Конституции¹⁷.