теория. Содержание Введение Основные черты конституционного статуса субъекта рф конституционноправовое регулирование субъектов рф конституция (устав) субъекта федерации
 Скачать 361.56 Kb.
|
|
4. Изменение Конституции (Устава) субъекта РФ Одним из элементов набора специфических свойств выступают самостоятельные процедуры принятия конституции, устава и внесения в них изменений и дополнений. По порядку рассмотрим каждую из них. Относительно принятия нового Основного закона большинство субъектов РФ умалчивает, оно как бы «растворяется» в процедуре внесения изменений и дополнений в уже принятый документ. Например, ст. 112 Устава Приморского края устанавливает: «Пересмотр настоящего Устава и принятие нового Устава Приморского края осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений в Устав». Статья 82 Устава Пензенской области предусматривает возможность как принятия нового Устава, так и принятия новой редакции Устава. Отличие заключается в следующем. Принятие нового Устава подразумевает изменение его полностью, включая содержательную сторону и его реквизиты, а также отмену ранее действовавшей редакции. Изложение Устава в новой редакции предполагает изменение содержательной стороны. Реквизиты остаются прежними. Изложение в новой редакции предусматривает лишь систематизацию вносимых изменений и дополнений, когда отсутствует кардинальное изменение системы органов государственной власти, основ взаимоотношений субъектов права на территории региона32. Подобные нормы согласуются с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 5 которого закрепляет: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации33: а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему...». Обращает внимание, что федеральный законодатель допускает некоторое неравенство субъектов, так как уставы принимаются только законодательным органом, а конституции (в республиках) могут приниматься иным путем, например на референдуме. Внесение изменений и дополнений в конституцию, устав осуществляется путем принятия закона. На федеральном уровне изменение и дополнение Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося от федерального закона и федерального конституционного закона. В настоящее время действует Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Кстати, такое же наименование - закон о поправках - установлено Конституцией Республики Адыгея (ст. 108 Конституции РА). В других субъектах РФ принимается закон о внесении изменений и дополнений в конституцию, устав. Такой закон отличается от иных законов. Так, не все субъекты законодательной инициативы обладают правом внесения законопроектов, изменяющих конституцию, устав. Установлен иной порядок принятия - требуется не менее чем две трети голосов от установленного числа депутатов. Закрепляются некоторые процедурные особенности34. Региональная практика в части установления процедуры изменения конституций, уставов достаточно разнообразна. По субъектам инициативы внесения изменений перечень достаточно обширный и затрагивает все уровни публичной власти. Таковым правом, например, в Пензенской области обладают представители законодательной власти - как Председатель Законодательного Собрания Пензенской области, так и любой депутат; представитель исполнительной власти - Губернатор Пензенской области. Полномочиями обладает также любой представительный орган муниципального образования, а также население Пензенской области при наличии не менее 10 тысяч подписей. В Воронежской области перечень еще более широк: группа депутатов областной Думы не менее 1/5 от числа избранных депутатов, глава администрации области, население, путем сбора не менее 40 тысяч подписей, областной суд, областной арбитражный суд, Уставный суд области, прокурор области, а также представительные органы местного самоуправления (ст. 84 Устава Воронежской области). Статья 60 Устава Камчатской области практически идентична, но носит уточняющий характер: Камчатский областной суд, Арбитражный суд Камчатской области, прокурор Камчатской области могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Устава только по вопросам их компетенции35. В большинстве регионов с инициативой внесения изменений и дополнений в Основной закон региона могут обратиться только определенное число депутатов. Как правило, 1/3 установленного числа депутатов (Республика Карелия, Республики Башкортостан и Бурятия, Приморский край, Вологодская и Мурманская области). В Новосибирской области необходимое число депутатов - 1/5. В отношении представительных органов муниципальных образований также в ряде регионов имеются существенные ограничения. Один из распространенных вариантов - когда с инициативой изменения Устава могут выступить только 1/3 таких органов местного самоуправления (Белгородская, Вологодская, Калининградская, Читинская области). В Мурманской области необходима поддержка инициативы не менее половины муниципальных образований, а в Кемеровской области количество ставится в зависимость от населения, проживающего на них: «Группа представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых проживает в совокупности не менее одной трети граждан, проживающих на территории Кемеровской области и обладающих избирательным правом» (ст. 63 Устава Мурманской области). Устав Липецкой области устанавливает конкретное число представительных органов местного самоуправления - не менее трех. Статья 77 Устава Сахалинской области допускает инициативу каждого представительного органа местного самоуправления, но она должна быть поддержана не менее чем двумя третями от числа имеющихся представительных органов. Один из самых кратких перечней субъектов инициативы отмечается в республиках в составе Российской Федерации: Республика Башкортостан - не менее одной трети от установленного числа депутатов Государственного Собрания РБ, Президент и Конституционный Суд; Республика Карелия - не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания и Глава Республики. Также к названной группе субъектов с кратким перечнем субъектов инициативы изменения Основного закона можно отнести Приморский край - не менее 2 процентов граждан, постоянно проживающих в Приморском крае и обладающих избирательным правом, не менее одной трети установленного числа депутатов Законодательного Собрания, Губернатор Приморского края36. Относительно возможности населения самостоятельно инициировать процесс изменения конституции, устава можно отметить, что в большей части регионов население вообще не обладает такими полномочиями. В то же время есть и примеры противоположного нормативного закрепления. Так, с предложением изменения содержания Основного Закона могут выступить 20 тысяч избирателей в Новосибирской области, 50 тысяч - в Свердловской области и Удмуртской Республике, 5 процентов - в Мурманской области. Относительно самого законотворческого процесса необходимо сказать, что регионы подразделяются на две группы: 1-я группа - высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) играет в нем пассивную роль; 2-я группа - высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) обладает активными полномочиями. Примером 1-й группы регионов может стать Устав Пензенской области, который практически исключает возможность влияния Губернатора на процесс его изменения. Главное требование - принятие 2/3 голосов, после чего законопроект отправляется на подписание и опубликование. Право вето не предусмотрено. Губернатору, таким образом, отведена пассивная роль. Он может только инициировать изменения либо через депутатов, поддерживающих его политические позиции, «провалить» инициативу других авторов. Такой вариант регулирования возможен в политически стабильном регионе, когда нет насущной надобности в создании эффективных рычагов активного воздействия со стороны исполнительной власти на процесс изменения содержания Основного закона. В этом случае исполнительная и законодательная власть находят взаимопонимание в политически нормальном режиме взаимодействия. Другое дело, когда присутствует взаимное противостояние двух ветвей власти. В этом случае законодательный орган может путем внесения изменений в Основной закон подправлять правовой статус высшего должностного лица. Хотя ряд регионов также не испытывает процесс противостояния, правовые противовесы в них предусмотрены37. В то же время не во всех регионах предусматриваются столь жесткие барьеры преодоления вето. Чаще вето служит неким предупреждением задуматься еще раз над принятыми изменениями. Поэтому повторное голосование также требует не менее двух третей голосов в Белгородской, Ярославской, Мурманской, Ивановской, Тверской областях, Еврейской автономной области. Статья 124 Конституции Республики Татарстан указывает на две трети при повторном голосовании, которому обязательно предшествует создание согласительной комиссии Президентом и Государственным Советом Республики Татарстан на паритетных началах. По-видимому, такой опыт вполне мог быть воспринят в других регионах. Предусматриваются ограничения по повторному внесению проекта изменений в случае, если он не набрал необходимого числа голосов. Так, ч. 4 ст. 109 Устава (Основного Закона) Алтайского края закрепляет: «Повторное внесение отклоненного предложения о внесении в Устав (Основной Закон) Алтайского края изменений и дополнений допускается не ранее чем через год после его отклонения». Такого же порядка придерживаются Конституции Республик Башкортостан и Карелия, Устав Рязанской области. Шесть месяцев - предусмотрен срок в Тверской и Ульяновской областях. Можно сказать, что такой подход направлен на установление определенной стабильности первичных актов региона, чтобы депутаты представительного органа не отвлекались на обсуждение проектов тех решений, по которым они уже высказали свою позицию. В обратном случае возможна постановка одного и того же вопроса на каждую сессию, взятие депутатского корпуса «измором». Между тем региональная практика показывает, что в некоторых случаях депутатский корпус, поддаваясь политическим веяниям, отказывается принимать жизненно важные для субъекта Российской Федерации решения. В частности, в ряде регионов депутатский корпус отказывался приводить устав в соответствие федеральному законодательству, когда было принято предложение Президента РФ установить иной порядок наделения полномочиями губернаторов (не прямыми выборами, а законодательным органом). В таких случаях создавалась бы сложная ситуация: необходимость принятия изменений наталкивалась на процессуальное ограничение. Тем более узкий круг субъектов законодательной инициативы в этом вопросе и так становится эффективной гарантией недопущения возможных злоупотреблений38. Конституции, уставы некоторых субъектов РФ предусматривают обязательность опубликования проектов изменений и дополнений в Основной закон. Часть 2 ст. 74 Конституции Республики Карелия закрепляет: «Внесенные предложения об изменении и дополнении Конституции Республики Карелия публикуются для всеобщего сведения и обсуждения». В некоторых регионах предъявляются правила к процедуре прохождения законопроекта. Статья 125 Конституции Республики Башкортостан закрепляет: «Законы Республики Башкортостан о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан в трех чтениях». Об обязательном прохождении именно в трех чтениях говорится в Уставах Белгородской, Мурманской областей. Устав Самарской области дополняет, что при каждом чтении законопроект должен приниматься двумя третями голосов39. Большинство уставов краев и областей не содержит так называемых защищенных статей, которые изменяются в еще более жестком порядке (чем двумя третями голосов депутатов), либо инициатива их изменения влечет пересмотр всех положений устава в целом. В то же время в некоторых регионах идут по другому пути. Он характерен в первую очередь для республик в составе Российской Федерации и направлен на подчеркивание их особого статуса как государства. Статья 128 Конституции Республики Дагестан устанавливает, что положения гл. 1, 2 и 10 Конституции не могут быть пересмотрены Народным Собранием. В то же время если такое предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа депутатов законодательного органа, то созывается Конституционное Собрание Республики Дагестан. Как видно, за основу взята федеральная конституционная модель. Последствия созыва Конституционного Собрания также идентичны: оно либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой. Принятие новой Конституции возможно либо самим Конституционным Собранием, либо на референдуме. Приведенные нормы позволяют сформулировать некоторые общие выводы. 1. Конституция, устав определяют конституционный статус субъекта Российской Федерации и занимают особое место в системе региональных правовых актов. 2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закладывает только основы порядка принятия (изменения и дополнения) региональных конституций и уставов. Практика свидетельствует о наличии некоторых особенностей в ряде субъектов Российской Федерации, которые касаются в большей мере процедурных вопросов. 3. Федеральное законодательство не предусматривает наличие «мягких» Основных законов субъектов Российской Федерации, устанавливая только как минимум возможность их принятия (изменения, дополнения) двумя третями голосов от установленного числа депутатов соответствующего законодательного органа. Заключение Правовым выражением статуса любого субъекта Российской Федерации является наличие учредительного акта, носящего первичный характер. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ республики имеют конституцию и законодательство, а иные субъекты РФ - устав и законодательство. В большинстве субъектов РФ конституция, устав обозначены как Основной закон, чем подчеркивается их особое значение и место в иерархии региональных правовых актов. Конституция, устав являются действующими политико-правовыми документами, не нуждающимися в дополнительном санкционировании. В то же время они являются именно законами и обладают свойством «исковой защиты», то есть на них можно ссылаться при оформлении юридических документов, в том числе при обращении в судебные органы. На особое положение региональных конституций, уставов указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации». В частности, указывается, что они относятся к актам, определяющим конституционный статус субъектов РФ. Подчеркивается, что проверка их юридического содержания может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Конституции (уставы) субъектов Федерации отличают юридические свойства особого предмета правового регулирования, учредительного акта публично-правового характера, основы регионального законодательства и стабильности в юридической регламентации общественных отношений. Особого внимания заслуживает проблема соответствия регионального конституционно-уставного регулирования требованиям федеральных законов: а) принятых по предметам ведения Российской Федерации; б) принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В силу положений ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В то же время вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Именно в этом смысле всегда присутствует субординация законов с обеих сторон, коль скоро те и другие обладают прямым действием. Это, с одной стороны, составляет существенное преимущество; с другой - в данной ситуации неизбежны коллизии законодательных актов разного уровня в рамках единого федерального конституционного пространства, к которому относится и конституционно-уставное регулирование субъектов Российской Федерации. Список литературы 1. Конституция РФ 1993 года. М., 2004. 2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г., с послед. изм. // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. 3. Антонова В.В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 11. // Консультант Плюс. 4. Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах РФ. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 5. // Консультант Плюс. 5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2005. 6. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. 7. Габричидзе Б.Н., Ким-Кимэн А.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право. М., 2003. 8. Гомбожапов О.С. К вопросу о полноте государственной власти субъектов РФ. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 7. // Консультант Плюс. |