Евразийское право. Курсовая Евразийское право. Содружество независимых государств (снг)
 Скачать 348.06 Kb.
|
2 ПРАВОВОЙ СТАТУС СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ2.1 СНГ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ И ПРАВОВОЙ ХАОС НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕМеждународно-правовой статус СНГ прямо не оговорен ни в Минском Соглашении 1991 г., ни в Алмаатинских документах, ни в Уставе СНГ 1993 г. Вместе с тем, во всяком случае исходя из Устава, принятого странами СНГ (без Туркмении и Украины), а также из практики деятельности СНГ, можно констатировать: СНГ имеет учредительную правовую базу в виде Минского Соглашения; Алма-Атинских Деклараций и Протокола 1991 г.; а также Устава 1993 г.; имеется довольно развитая организационно-институционная база. Высшими органами СНГ являются Совет глав государств и Совет глав правительств, хотя и с нечетко прописанными разделением полномочий между ними и правовой силой принимаемых решений. Имеется также ряд других исполнительных, отраслевых органов на высоком уровне. Секретариат и координирующие органы СНГ имеют официальное местопребывание в г. Минске; принимаемые органами СНГ решения носят на практике не только рекомендательный, но и обязывающий характер. Например, Решение глав государств — участников СНГ (кроме Украины) от 24 декабря 1993 г. о временном применении Договора о создании Экономического союза; по крайней мере в одном, в праве проведения миротворческих операций, — СНГ предоставлен был в ООН статус международной региональной организации. Это означает признание хоть и ограниченной международной правосубъектности. Можно считать, что для государств — членов СНГ Содружество является de facto межгосударственной организацией с узкоограниченной международной функциональной правосубъектностью. Что касается Украины, в украинской доктрине можно встретить оценку статуса СНГ как "особого вида международного учреждения — параорганизации". И эта оценка основательна, если исходить из той правовой базы, которую Украина признает для себя в СНГ. Другой вопрос — о статусе участия Украины в СНГ и в других институциях СНГ — весьма деликатен. Этот статус не может определяться без самой суверенной Украины. Можно лишь наблюдать сугубо в доктринальном плане формально-юридическую неопределенность этого статуса. Например, Украина не участвует в Экономическом союзе стран СНГ, но участвует в важнейшем постоянно действующем Межгосударственном экономическом комитете — координирующем и исполнительном органе Экономического союза. Причем этот Комитет согласно Положению о нем 1994 г. руководствуется, в частности, Уставом СНГ (принятом без участия Украины и Туркмении) и Договором о создании Экономического союза (без участия Украины). Но главное, текст учредительного основополагающего Минского Соглашения, действующий для всех стран СНГ, кроме Украины, и текст, действующий для Украины, по сути — два разных документа. Формально-юридически существуют "три СНГ": "одно Содружество" — для десяти стран (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан и Узбекистан), правовой базой которого служит Минское Соглашение (а также Алмаатинская Декларация и Протокол) плюс устав СНГ; "второе Содружество" — для Туркмении и названных выше стран, с правовой базой только в Минском соглашении (с Декларацией и Протоколом) и, наконец, "третье СНГ" — для Украины и других одиннадцати стран, с правовой базой, включающей шесть (из четырнадцати) статей Минского Соглашения (12 украинских Оговорок к этому Соглашению, очевидно, другие одиннадцать стран не обязывают, коль скоро они их не приняли). Появление целого ряда межгосударственных объединений "в рамках СНГ" на основе международных договоров стало результатом ослабления действия учредительной власти во всех странах-участницах. Процесс создания объединений вышел из-под контроля демократических институтов, предусмотренных основами конституционного строя (референдумы, прямые свободные выборы, контроль парламентов и т.д.). Создание каждого межгосударственного объединения сопровождалось образованием многочисленных органов (межпарламентских ассамблей, парламента, Высшего государственного Совета и Совета Министров Союзного государства, исполнительных комитетов), при которых, в свою очередь, стали бесконтрольно развиваться различные советы, комиссии, комитеты. В настоящее время существуют Союз Белоруссии и России, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Центральноазиатское экономическое сообщество, объединяющее участников Договора о создании единого экономического пространства между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан; межгосударственное объединение ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Армения и Молдова). Существует мнение, что создание этих межгосударственных объединений есть отражение разноскоростной интеграции в Содружестве: "пятерка" более интегрирована, чем 12 государств Содружества, "двойка" создает основы еще более тесной интеграции. Такой подход подкрепляется принятым в сентябре 2003 г. Соглашением о формировании Единого экономического пространства, которое допускает разноскоростное и разноуровневое развитие государств - членов этой новой организации. В таком случае возникает вопрос: нужны ли тогда новые межгосударственные объединения с собственными аппаратами, что затягивает процедуры подготовки и реализации соглашений, не говоря уже о дополнительных расходах? Вопрос можно было бы решить путем усовершенствования механизма подписания договоров с неполным числом государств - участников СНГ. Другие полагают, что, напротив, главная причина появления новых объединений - хроническое невыполнение договоренностей, достигнутых на уровне глав государств и правительств, парламентов государств - участников СНГ, неповоротливость и неэффективность механизма управления Содружества. Всего с момента образования СНГ в его структуре создано более 60 уставных и других органов. Механизму координации и взаимодействия этих органов уделяется мало внимания. Ни один из договоров, принятых в рамках СНГ и имеющих квазиучредительный характер, не раскрывает юридической природы СНГ. Да это и вряд ли возможно: Содружество представляло собой форму компромисса между потребностью сохранения "исторической общности народов и сложившихся между ними связей" <*>, с одной стороны, и стремлением к самостоятельному и независимому правовому статусу бывших союзных республик - с другой. Учредительные акты Содружества являются по сути документами, санкционирующими прекращение существования СССР, и тем самым имеют дезинтеграционный характер. Тексты преамбул договоров составлены в приподнято-торжественном стиле. Не менее торжественно поданы цели и принципы договоров. Более скромно выглядят результаты их реализации, что наводит на мысль о том, правильно ли выбраны средства и организационно-правовые механизмы достижения целей, поставленных договорами. Практика показала, в частности, что многочисленные соглашения, подписанные между государствами Содружества, так и не выполнили сформулированных в них целей и программ. Принципы и нормы международного права, постоянно провозглашаемые в договорах, нередко прикрывают интересы национальных элит. Лозунги защиты суверенитета и независимости государств - членов СНГ не всегда содействуют экономическому и социальному прогрессу народов этих государств. Примеров этому можно привести немало. Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., если судить по его содержанию, является учредительным документом <*>. Он устанавливает принципы Союзного государства, основы разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками, закрепляет основные элементы федеративного государства: территорию, границы, гражданство, систему органов и др. Все эти государственно-правовые институты могут определяться только конституционным путем, включая референдумы. Международные договоры здесь не применяются: у них другие цели и функции. К сожалению, в Договоре о создании Союзного государства тема референдума занимает далеко не первое место. Сам Договор вступил в силу с использованием процедур международного права. Чтобы придать ему видимость учредительного акта, было предусмотрено принятие (с соблюдением всех норм Союзного Договора) Конституционного Акта Союзного государства. Но и он не наделялся учредительной силой, поскольку должен быть одобрен лишь на референдумах государств-участников. Вместо того чтобы занять позицию укрепления в проекте Конституционного Акта государственно-правовых, конституционных механизмов, с помощью которых только и возможно создание Союзного государства, обе стороны стали выдвигать на первый план в многочисленных вариантах Конституционного Акта принципы международного права. В частности, Союзное государство трансформировалось в "межгосударственное образование нового типа"; для принятия решения органами Союзного государства предусматривалось использование "права блокирования" принятия решения представителями одного государства, а также права вето на законы Союзного государства и т.д. Парадокс ситуации состоял в том, что для создания "межгосударственного образования нового типа" Союзный Договор вообще не нужен. Не нужен и Конституционный Акт. Достаточно использовать для этих целей ст. 79 Конституции Российской Федерации и ст. 8 Конституции Республики Беларусь, что не потребует изменений в Конституциях обоих государств. Среди специалистов наметились два разных подхода. Одни призывают не торопиться с образованием Союзного государства, предварительно создать экономические и другие условия, но для этого достаточно межгосударственных форм сотрудничества, чему были посвящены предшествующие договоры тех же государств о Сообществе и Союзе. Другие полагают, что следует двигаться дальше и формировать федеральное государство, чему и посвящен Договор о создании Союзного государства, а также подготовленный на его основе проект Конституционного Акта. Именно Союзное государство обладает более эффективными властными механизмами и рычагами, позволяющими, как утверждают сторонники такого подхода, быстрее решать геополитические, макроэкономические и интеграционные задачи. Какой путь будет избран - вопрос высокой политики. И только после того как тот или иной выбор будет сделан, станет возможным создание единой организационно-правовой базы. Время для этого давно пришло. "Пора прекратить, - считает Президент России, - жевать жвачку десять лет" Соответственно и юристы должны будут заниматься либо "трансформацией", "унификацией", "имплементацией" норм международного права в национальное законодательство, либо созданием единой правовой системы Союза. Опыт западных стран показывает, что формирование организационно-правовых механизмов по разработке и принятию для органов Союзного государства многочисленных проектов нормативных актов в соответствующих сферах, анализ всех вариантов последствий принимаемых решений, экономические расчеты и подсчеты являются важнейшим условием, облегчающим принятие политических и экономических решений на уровне президентов России и Белоруссии. Исходя из интересов развития двух государств, предстоит, очевидно, снова осмысливать и конкретизировать Программу действий по реализации Договора. При этом следует учесть огромный теоретический задел и практический опыт развития таких программ как у нас, так и на Западе. В настоящее время на первый план выдвигаются экономические аспекты интеграции государств - членов Содружества. Договор о создании Союзного государства ставит целью необходимость формирования единого экономического пространства (ст. 2, 17, 20 - 31 Договора). При этом должны обеспечиваться равные права, обязанности и гарантии субъектам хозяйственной деятельности (ст. 8). В соответствии с концепцией Договора единое экономическое пространство, в частности, предполагает: унифицированное, а затем единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, социальную сферу; единые принципы взимания налогов, единое таможенное пространство. При создании единого экономического пространства первостепенное значение имеют вопросы, связанные с собственностью. Статья 8 (ч. 2) Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В статье 13 Конституции Республики Беларусь указано, что собственность в Республике может быть государственной и частной. Эти положения соответствующим образом отражены в гражданских кодексах Российской Федерации (ст. 212) и Республики Беларусь (ст. 213) и других законодательных актах. Таким образом, перечень форм собственности, закрепленный в законодательных актах Республики Беларусь, носит более жесткий характер и может вызвать затруднения при решении вопросов в отношении различных форм коллективной собственности, признаваемых в Российской Федерации. Различны и темпы приватизации государственного имущества в Российской Федерации и Республике Беларусь. Если в Российской Федерации приватизировано более 50 процентов государственного имущества, то в Республике Беларусь этот процент весьма незначителен. Данное обстоятельство также имеет существенное значение при создании единого экономического пространства в Союзном государстве. Поэтапное воссоединение двух государств в последнее время приостановилось. Во многом из-за противоречий, заложенных в самом Договоре, которые и завели этот процесс в неизбежный юридический тупик. На стадии обсуждения проекта Конституционного Акта эти противоречия затруднили и саму работу над этим актом. Вместо того чтобы представить на подпись президентам новый, на этот раз профессионально составленный, вариант договора, его авторы все надежды на выход из тупика стали возлагать на политическую волю президентов. Договор о создании Союзного государства вступил в силу после подписания его главами двух государств, ратификации и обмена ратификационными грамотами. Об общенародном голосовании за принятие Договора речи в нем не идет. Реальное создание Союзного государства определяется Конституционным Актом, который предусматривает вынесение его на референдумы в государствах-участниках. Таким образом, основной документ - Договор - на референдум не выносится, а выносится производный от него проект Конституционного Акта Союзного государства, разработанный в его развитие и продолжение. Если учредительной власти нет и под Договором стоят подписи двух президентов, которые лишь руководствуются, как сказано в преамбуле Союзного Договора, волей народов России и Белоруссии к "единению", то по своей форме учредительный договор становится международным и для придания ему юридической силы достаточно его ратификации парламентами двух государств. Для придания же Договору юридической силы учредительного акта необходим референдум, что и предусмотрено Конституционным Актом Союзного государства. Организационно-правовые вопросы возникают и в процессе реализации договора об Евразийском экономическом сообществе: о статусе институтов ЕврАзЭС, их полномочиях и взаимоотношениях между собой и с органами государств - членов Сообщества; нормативно-правовых актах ЕврАзЭС и проблемах сближения национальных законодательств; о юридической силе правовых актов, принимаемых органами Сообщества, соотношении их с правовыми актами государств - участников ЕврАзЭС. Этот круг вопросов тесно связан с развитием институтов конституционного права. В статье 1 Договора об учреждении ЕврАзЭС говорится об учреждении "международной организации", в которой Договаривающиеся Стороны "остаются суверенными и равноправными субъектами международного права". Поэтому сквозной, определяющей проблемой становится соотношение норм международного и конституционного права. В связи с этим для приведения в действие механизмов эффективного функционирования ЕврАзЭС необходимо определить его статус как межгосударственного объединения в соответствии с принципами и нормами как международного, так и конституционного права. Реализация целей Сообщества возможна только в случае, если организационная структура и организация его деятельности в целом адекватны целям, провозглашенным Договором об учреждении ЕвраАзЭС, и направлены на укрепление и усиление взаимодействия государств - участников Сообщества. Договоры, к которым относится и Договор об учреждении ЕврАзЭС, допускают по воле сторон самые разнообразные формы взаимоотношений между основываемыми ими органами и органами учредителей в рамках создаваемых ими образований. При этом учредители исходят не только из международных принципов и норм. Все более существенным становится влияние конституционных принципов и норм. Государства определяют компетенцию органов, создаваемых на основе учредительного договора. Соответственно стороны устанавливают конституционные формы правовых отношений между этими органами и национальными органами власти, включая государственные властные отношения "по вертикали". Определяющими в последнем случае становятся нормы конституционного права. В ряде случаев им принадлежит ведущая роль в создании межгосударственных образований (союзов, сообществ, содружеств). Вместе с тем передача полномочий межгосударственным образованиям не затрагивает суверенитета стран - членов этих образований. Передача полномочий происходит не от одного государства другому, что характерно для международных публичных отношений, а по "вертикали" - органам объединений, получающим на добровольной основе такие же полномочия одновременно от всех участников договора для более эффективного решения общих задач. Поэтому и неуместно говорить о нарушении суверенитета государств - членов объединений. Суверенитетом обладает государство в целом, и передача им отдельных полномочий органов государственной власти соответствующим органам межгосударственных объединений не меняет качественного состояния суверенитета государства, передающего эти полномочия. Суверенитет государства есть качественное состояние, и он не ограничивается при добровольной передаче всеми государствами части своих полномочий при образовании межгосударственного объединения. Колебания вокруг вопроса о том, какое право должно развиваться в первую очередь - международное или конституционное, ведут к тому, что правовая система ЕврАзЭС складывается во многом стихийно и противоречиво. Согласно статье 7 проекта Договора об Основах законодательства Евразийского экономического сообщества Межпарламентская Ассамблея, в частности, разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений, принимает типовые проекты, на основе которых непосредственно разрабатываются акты национального законодательства. В Российской Федерации данные полномочия переданы Межпарламентской Ассамблее, в частности, Федеральным законом, каковым можно считать после его ратификации Договор об учреждении ЕврАзЭС, не требующий внесения поправок в Конституцию России. Тот факт, что полномочия переданы в соответствии с международным договором, ничего не меняет, поскольку такой договор, согласно ст. 15 Конституции РФ, является составной частью ее правовой системы. Не нарушаются при этом и предметы ведения Российской Федерации, закрепленные в ст. 71 Конституции. Рассматривая Основы как законодательный акт Сообщества и, по сути, инструмент конституционно-правового регулирования, Договор одновременно сохраняет и усложняет ряд международно-правовых процедур унификации и гармонизации законодательства. Это предполагает проведение многочисленных и довольно запутанных процедур предварительных обсуждений, экспертиз, рассмотрений, а также согласований, доработок, поэтапного принятия и утверждения Основ различными органами. И эти процедуры международного права становятся по существу приоритетными, искажая принципы конституционного права, заложенные в основу Договора об учреждении ЕврАзЭС. Кроме того, подобное, во многом искусственное, нагромождение процедур не способствует использованию при разработке Основ принципа максимально простого в применении и наиболее эффективного механизма внутригосударственного правового регулирования. В результате затягивается и формирование международной организации, поскольку ее органы, не обладая необходимыми полномочиями, находятся в "подвешенном" состоянии и не образуют руководящего центра этой организации. |